VII SA/Wa 2104/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity – Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]; odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1998 r., znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i L. B. pozwolenia na budowę budynku biurowo – magazynowego na działce o nr ewid. [...] położonej w O. przy ul. [...] [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że A. K. jest właścicielem działki o nr ewid. [...]. Powyższa nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z działką o nr ewid. [...], co wyklucza możliwość wystąpienia ewentualnych uciążliwości dotyczących jej zagospodarowania. Organ podkreślił, że negatywnego wpływu inwestycji nie można wywodzić również z faktu wspólnego korzystania przez A. K. oraz inwestora ze służebności przechodu i przejazdu przez działkę o nr ewid. [...]. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia pozbawi działkę o nr ewid. [...] dostępu do drogi publicznej, organ wskazał, że okoliczność ta świadczy jedynie o tym, że A. K. posiada interes faktyczny. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca nie wykazała interesu prawnego, z jakiego wywodzi swe prawo do korzystania z działki o nr ewid. [...], gdyż działka o nr ewid. [...] nie jest obciążona jakąkolwiek służebnością gruntową, zaś jej jedynymi właścicielami są H. i L. B. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Skarżąca wskazała, że wywodzi swój tytuł prawny do korzystania z działki nr ewid. [...], z zapisu planu, który jest planem miejscowym. Zdaniem A. K. uchwała zatwierdzająca plan zagospodarowania miejscowego oraz rysunek planu stanowiący integralną część, przyznawała jej prawo do wyjazdu ze swojej nieruchomości przez działkę o nr ewid. [...]. Skarżąca twierdzi, że decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania stworzyła sytuację, w której nie posiada ona dojazdu do swojej nieruchomości pomimo, że dojazd ten został jej zagwarantowany przepisem prawa miejscowego. A. K. wskazała, że istotnie ustanowienie służebności gruntowej przejazdu, czy tez drogi koniecznej jest czynnością cywilnoprawną i zapisy planu nie mogą ingerować w tego rodzaju rozstrzygnięcia, ale decyzje administracyjne nie mogą powodować sytuacji, w której ustanowienie takiej służebności jest niemożliwe. Ponadto skarżąca podniosła, że dojazd z budynku biurowo – magazynowego na działce położonej w O. przy ul. [...] [...] odbywa się do ul. [...] poprzez działki nr ewid.: [...] i [...]. Budynek skarżącej został wybudowany na działce nr ewid. [...], zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, a obecnie w wyniku dokonanych podziałów, budynek ten znajduje się na działce nr ewid. [...], [...] i [...], a więc na działkach przez które odbywa się wyjazd z działki nr ewid. [...]. Zdaniem skarżącej sytuacja ta wkracza w sposób oczywisty w sferę własności skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, iż postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1998 r. (o pozwoleniu na budowę budynku biurowo – magazynowego na działce nr ewid. [...] w O.) było już uprzednio kontrolowane tak przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 736/05 oddalona została skarga A. K. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 339/06 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpatrując po raz drugi sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2007 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 886/07 uchylił tak decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. W stosunku do A. K. ponownie zostały wydane przez organy obu instancji decyzje odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1998 r. Natomiast G. M. organy administracyjne uznały za stronę postępowania nieważnościowego i rozpatrzyły merytorycznie jej wniosek o wszczęcie takiego postępowania. Skarga G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1998 r. została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygnaturą akt VII SA/Wa 2103/09. Zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Tak więc Sąd administracyjny orzekający w obecnym składzie był związany tak oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2007 r., jak i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2007 r. – sygn. akt II OSK 339/06 stwierdził, iż postępowanie administracyjne, ani wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2005 r. nie wykazał dlaczego skarżące A. K. i G. M. nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. Rozpatrując skargę na nową decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku zgłoszonego jedynie przez A. K. należy przypomnieć treść art. 157 § 2 k.p.a., iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Jak podniósł to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 16 lutego 2007 r., stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwe w niniejszej sprawie jest, iż skarżąca A. K. nie uczestniczyła jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1998 r. Wymagany w art. 28 k.p.a. interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracyjny władny jest wydać decyzję i wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku powołał się na przepis art. 5 prawa budowlanego – ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, który nie musi być ograniczony do ochrony interesów właścicieli działek graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. We wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 7 grudnia 2004 r. skarżąca podniosła, iż swój interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę wywodzi z faktu, iż jej nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, a zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 1998 r. (a w zasadzie mapą do planu) droga konieczna, która nie została ustanowiona, przebiegać powinna przez teren inwestycji objętej tą decyzją. Poglądu tego nie można podzielić. Po pierwsze legitymację strony do wszczęcia postępowania nieważnościowego ocenia się na dzień złożenia takiego wniosku. Cytowany przez skarżącą plan stracił ważność z końcem 2003 r. Ponadto podkreślić należy, iż cytowany plan zagospodarowania przestrzennego wbrew twierdzeniom skarżącej nie przewiduje dojazdu do działki skarżącej przez nieruchomość, na której usytuowana jest przedmiotowa inwestycja. Rysunek do planu na nieruchomości zajętej przedmiotową inwestycją ma puste miejsce, co jest zrozumiałe, gdyż w 1994 r. przedmiotowa inwestycja nie istniała. Nie oznacza to jednak, że przez działkę nr ewid. [...] miał istnieć dojazd do innych działek. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący prawo miejscowe, nie reguluje kwestii stosunków cywilnych, w tym kwestii służebności dojazdu lub dojścia przez nieruchomości. Wyznacza on co prawda drogi komunikacyjne (ulice, drogi) ale nie prawo przejścia lub przejazdu przez teren nieruchomości. Bezsporne jest, iż w żadnym prawnym dokumencie nie zagwarantowany został skarżącej A. K. dojazd do jej działki przez działkę nr ewid. [...], na której usytuowana została inwestycja. Działki te nie graniczą ze sobą. Co więcej skarżąca nie wystąpiła z takim prawnym wnioskiem. Z aktu notarialnego wynika, iż skarżąca w dniu 18 kwietnia 1997 r. nabyła nieruchomość o nr ewid. [...] o powierzchni 69 m 2 zabudowaną parterowym budynkiem murowanym, wybudowanym 50 lat temu, stanowiącym lokal użytkowy, składający się z sali operacyjnej z zapleczem i pomieszczeniem socjalnym. Do chwili zawarcia powyższej umowy kupna – sprzedaży skarżąca była najemcą powyższego lokalu. Z załączonej do akt decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 1997 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr ewid. [...] – na działki o nr ewid. [...] i [...] wynika, iż obie wydzielone działki nie posiadały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, który powinien być uregulowany w drodze umowy notarialnej. W cytowanym wyżej akcie notarialnym kupna – sprzedaży z dnia 18 kwietnia 1997 r. ustanowiona została dożywotnia i bezpłatna służebność przechodu i przejazdu o szerokości 3 m począwszy od ulicy [...] poprzez działkę nr ewid. [...] i nr ewid. [...] do działki nr ewid. [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiących działki nr ewid.: [...], [...] i [...] oraz na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr ewid.: [...] i [...]. Z zacytowanego wyżej paragrafu piątego aktu notarialnego wynika, iż skarżącej, jako właścicielce działki nr [...] - przysługuje służebność przechodu i przejazdu od strony ulicy [...] przez działkę nr ewid. [...] – stanowiącą własność jej matki G. M. oraz działkę nr ewid. [...]. Jednakże sporządzony na podstawie powyższej umowy kupna – sprzedaży z dnia 18 kwietnia 1997 r. zapis w dziale II księgi wieczystej nr [...] dla działki nr ewid. [...] obejmuje jedynie służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr ewid. [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr ewid. [...]. Wydaje się więc, iż zapis w księdze wieczystej jest niepełny i treść aktu notarialnego nie jest z zgodna powyższym zapisem. Skarżąca A. K. uznała, iż swój interes prawny do kwestionowania decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. opiera na fakcie, iż działka nr ewid. [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, a wydanie pozwolenia na budowę spowodowało, iż nie może się ona domagać ustanowienia służebności gruntowej przez działkę na której obecnie usytuowana została przedmiotowa inwestycja. Zdaniem Sąd administracyjnego na mocy zapisu w akcie notarialnym – skarżąca ma ustanowioną służebność przechodu i przejazdu do ulicy [...] poprzez działki nr ewid.: [...] i [...]. Natomiast nawet w przypadku odmiennej oceny załączonego do dokumentów sprawy aktu notarialnego i wypisu z księgi wieczystej, nie można uznać naruszenia jej interesu prawnego wydanym pozwoleniem na budowę. Z cytowanych powyżej dokumentów wynika, iż skarżąca po zawarciu umowy kupna – sprzedaży, a więc już od 18 kwietnia 1997 r. wiedziała o trudnościach dojazdu do nabytej działki nr ewid. [...]. Nie wystąpiła z żadnym roszczeniem o ustanowienie służebności przechodu lub przejazdu przez działkę nr [...] do ulicy [...]. Wydana więc 1,5 roku później decyzja o pozwoleniu na budowę nie spowodowała żadnej zmiany jej sytuacji prawnej, jako właściciela nieruchomości nr ewid. [...]. To, iż teoretycznie mogła w przyszłości wystąpić z wnioskiem o ustanowienie takiej służebności, czego nie uczyniła, nie powoduje, iż po jej stronie istniał interes prawny w kwestionowaniu wydanego pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie mogą skarżącej dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na budowę. Dlatego należało się zgodzić z twierdzeniami organów administracyjnych, odmawiających A. K. legitymacji do kwestionowania w trybie nieważnościowym pozwolenia na budowę wydanego dnia [...] sierpnia 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zastanawiał się natomiast nad prawidłowością podstawy prawnej zaskarżonej decyzji - art. 157 § 3 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych problematyka braku legitymacji podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności nie ma utrwalonego, jednolitego poglądu. Przez wiele lat nie budziła wątpliwości teza, iż brak takiej legitymacji pociągał za sobą wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. – sygn. akt: IV SA 1167/96 z dnia 27 maja 1998 r., IV SA 778/98 z dnia 2 lipca 1998 r., I OSK 542/06 z dnia 9 marca 2007 r., I OSK 449/ 07 z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 450/07 z dnia 11 września 2007 r. i I OSK 161/09 z dnia 17 listopada 2000 r. W ostatnim okresie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział w kilku orzeczeniach pogląd, iż art. 157 § 3 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy w sposób oczywisty wynika, że podmiot wnoszący żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Natomiast gdy legitymacja składającego wniosek o stwierdzenie nieważności wymaga przeprowadzenia badań, czynności – to należy analizę tę przeprowadzić w toku wszczętego wcześniej postępowania nieważnościowego (OSK 1534/04 z dnia 17 czerwca 2005 r., I OSK 725/05 z dnia 25 kwietnia 2006 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w tych okolicznościach uznał, iż biorąc pod uwagę niejednolitość orzecznictwa w powyższej problematyce, wydana przez organy decyzja administracyjna odmawiająca wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych, odpowiada prawu. Zasygnalizowana jedynie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2007 r. kwestia wyjątkowości zastosowania art. 157 § 3 k.p.a., nie przesądziła o prawidłowości podstawy prawnej przyjętej przez organy administracyjne w niniejszej sprawie. Nadmienić także należy, iż poprawność dokonanych podziałów nieruchomości na działki wynoszące nawet mniej niż 100 m2, budzi zastrzeżenia Sądu administracyjnego, nie tylko z uwagi na brak racjonalności dokonanych podziałów. Powołana w niniejszym uzasadnieniu decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nr ewid. [...] (na działki nr ewid.: [...] i [...]), wydana dnia [...] kwietnia 1997 r. – posiada stwierdzoną ostateczność z dniem [...] kwietnia 1997 r., choć od decyzji tej służyło prawo wniesienia odwołania w ciągu 14 dni. Co więcej na ostateczność tej decyzji powołuje się akt notarialny na mocy którego skarżąca nabyła własność nieruchomości nr ewid. [...], który również nosi datę [...] kwietnia 1997 r. Wskazuje to, iż poprawność powyższych dokumentów musi budzić wątpliwości. Jednakże te kwestie nie mają wpływu na kontrolowaną decyzję wydaną w trybie nieważnościowym. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).