II GSK 488/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Po 906/09 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.; 2. odstępuje od zasądzenia od A. H. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 17 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Po 906/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. H., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) z [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że [...] stycznia 2006 r. wpłynął do ZUS wniosek A. H. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Skarżący powołał się na brak możliwości spłaty zadłużenia wynikający z niewielkiej kwoty osiąganego dochodu oraz konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. ZUS decyzją z [...] marca 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 od ust. 1 do ust. 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej: u.s.u.s.) i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej rozporządzeniem z 31 lipca 2003 r.) odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku skarżącego, ZUS decyzją z [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2006 r. podzielając zajęte tam stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt III SA/Wa 2226/06) oddalił skargę A. H. na powyższą decyzję. Skarżący, wnioskiem zgłoszonym do ZUS [...] stycznia 2007 r. ponownie wniósł o umorzenie zadłużenia z tytułu nieuregulowanych składek. Po raz wtóry powołał się przy tym na brak możliwości spłaty zadłużenia. ZUS Oddział w Poznaniu decyzją z [...] lipca 2007 r., Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku skarżącego. Organ uznał, że sprawa wszczęta wnioskiem z [...] stycznia 2007 r. i sprawa zakończona ostateczną i prawomocną decyzją Prezesa ZUS z [...] maja 2006 r. są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. ZUS i Prezes ZUS już orzekali w tej sprawie a odmowa umorzenia składek nastąpiła w takim samym stanie faktycznym sprawy. A. H. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. ZUS decyzją z [...] listopada 2007 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2007 r. umarzającą postępowanie w sprawie umorzenia zadłużenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 28 marca 2008 r. (sygn. akt V SA/Wa 270/08) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2007 r. WSA przyjął, że w sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania. Zdaniem Sądu, rozpoznawana sprawa nie była tożsama ze sprawą zakończoną decyzją z [...] maja 2006 r., bowiem uległa zwiększeniu wysokość zadłużenia wnioskodawcy oraz wydłużeniu uległ okres niepłacenia składek. ZUS Oddział w P. w następstwie wyroku WSA w W. z 28 marca 2008 r. podjął postępowanie w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu nieuregulowanych składek, w wyniku którego wydał decyzję z [...] stycznia 2009 r. odmawiającą umorzenia zadłużenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie można jednoznacznie stwierdzić, czy odmowa umorzenia należności pozbawi dłużnika lub jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że zaistniały przesłanki wymienione w § 3 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. ZUS, na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2009 roku. Organ powtórzył poczynione wcześniej ustalenia, zauważając jednocześnie, że organ egzekucyjny [...] lutego 2009 r. przekazał wyegzekwowaną od A. H. część zaległości. W tym stanie rzeczy zarzut zobowiązanego dotyczący błędnej oceny przesłanek całkowitej nieściągalności uznano za bezzasadny, bowiem dla uznania ich zaistnienia niezbędne jest formalne rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w postaci umorzenia postępowania egzekucyjnego, które do chwili obecnej nie zapadło. Podkreślono, że podjęcie działalności gospodarczej na własny rachunek oznacza przyjęcie ciężaru regulowania świadczeń publicznoprawnych, w tym składek na ubezpieczenie społeczne, jak również ryzyka związanego z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na wydanie jej przez niewłaściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd podzielił pogląd utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest ZUS, a nie Prezes ZUS i stwierdził, że treść tego przepisu zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Skoro stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to sprawa ma być ponownie rozpatrywana przez ten sam organ - ZUS. Prezes ZUS podpisuje wydane przez ten organ decyzje, gdyż zgodnie z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes reprezentuje Zakład na zewnątrz. W zaskarżonej decyzji z [...] września 2009 jako organ wydający wskazano (w nagłówku i uzasadnieniu) Prezesa ZUS, inaczej niż w decyzji z [...] stycznia 2009 r., gdzie jako organ wskazano ZUS. Oznacza to, że zaskarżoną decyzję wydał niewłaściwy organ, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Prezes ZUS zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wskutek przyjęcia, że decyzję wydał nieuprawniony organ, a także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji, w sytuacji gdy wydał ją uprawniony organ. Ponadto wniósł o ewentualne przedstawienie w trybie art. 187 p.p.s.a. do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA zagadnienia prawnego dotyczącego wskazania organu uprawnionego do wydawania decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Organ w uzasadnieniu podkreślił, że orzecznictwo sądów administracyjnych co do interpretacji art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie jest jednolite. W czterech wyrokach NSA przyjmował, że decyzje na podstawie tego przepisu wydaje ZUS, w trzech innych (z 4 października 2007 r. sygn. akt I OSK 36/07, z 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 16/07 i z 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 323/06) – że Prezes ZUS, ale nie stwierdzał nieważności decyzji z powodu jej wydania przez nieuprawniony organ. Tę ilustrację uzupełniono wykazem piętnastu wyroków, w których WSA w Warszawie, Poznaniu i Gdańsku uznawały właściwość Prezesa ZUS do orzekania w tych sprawach. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że a rt. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie jest odosobnionym przykładem, gdy z mocy szczególnych przepisów prawa organy wewnętrzne osoby prawnej mogą być wyposażone w kompetencje organu administracji. I tak, stosownie do art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) dyrektor oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym pierwszej instancji uprawnionym do wydawania w tym postępowaniu decyzji. Również na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) Prezes ZUS został wyposażony w kompetencje organu pierwszej instancji do przyznania świadczeń w drodze wyjątku. Z tych powodów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie można przyjmować, że Prezes ZUS jest tylko adresatem wniosku przewidzianego w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., który jest rozpatrywany przez ZUS. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze, że w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2011 r. o sygn. akt II GSK 163/10 stan faktyczny był zbliżony a stan prawny identyczny, zaś zarzuty skargi kasacyjnej tożsame z rozpoznawaną sprawą, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione odwołanie się do motywów wymienionego wyroku również w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 163/10 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. art. 83 ust. 4 u.s.u.s. uzyskał następujące brzmienie ustalone przez art. 1 pkt 3 ustawy z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248): "Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego". W następstwie tej zmiany poddano kontroli sądów administracyjnych legalność decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Do dnia 10 października 2008 r. w sprawach tych jako Sąd pierwszej instancji orzekał wyłącznie WSA w Warszawie. Od początku w orzecznictwie WSA w Warszawie pojawiły się wątpliwości na tle wykładni i stosowania niektórych przepisów u.s.u.s. oraz statutu ZUS określających kompetencje organów wewnętrznych ZUS jako osoby prawnej i tryb udzielania pełnomocnictw do wydawania decyzji administracyjnych. Chodziło głównie o wyroki stwierdzające nieważność decyzji wydanych przez pracowników, którym udzielono pełnomocnictwa z naruszeniem art. 268a k.p.a., ale zgodnie ze statutem ZUS. Po raz pierwszy najszerzej do tej problematyki odniesiono się w wyroku NSA z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 225/06. Podkreślono w jego motywach, że statut ZUS nadany rozporządzeniem ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, jest aktem zgodnym z upoważnieniem zawartym w art. 74 ust. 5 u.s.u.s., stanowiącym podstawę do udzielania pełnomocnictw pracownikom ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Nie ma więc tu zastosowania art. 268a k.p.a. regulujący udzielanie pełnomocnictw pracownikom do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej. Również w sprawach objętych analizowaną częścią art. 83 ust. 4 u.s.u.s. organem wydającym decyzję jest ZUS – jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną i wyposażona w środki prawne właściwe organom administracji (art. 66 ust. 4) – a nie Prezes Zakładu. Do tej argumentacji nawiązywano w kolejnych wyrokach NSA oraz w zaskarżonym wyroku WSA. Nietrafnie więc powołano się w rozpoznawanej skardze kasacyjnej na 3 wymienione wyroki NSA rzekomo odbiegające od tego kierunku orzecznictwa. Otóż w wyroku z 4 października 2007 r. sygn. akt I OSK 36/07 chodziło o odmowę przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a więc o sprawę, w której orzekał Prezes ZUS jako organ administracji publicznej, natomiast w pozostałych dwóch wyrokach NSA przyjął, że po rozpatrzeniu wniosku złożonego w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. została wydana decyzja ZUS podpisana przez działający w jego imieniu organ wewnętrzny tej osoby prawnej. Ukazaną argumentację poszerzono w motywach wyroków NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1052/09 i II GSK 1053/09 uchylających wyroki WSA w Poznaniu, stwierdzające nieważność decyzji wydanych po rozpatrzeniu wniosku przewidzianego w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. tylko z powodu wskazania w nich Prezesa ZUS jako organu orzekającego. Nawiązanie do nich jest uzasadnione z uwagi na identyczną problematykę prawną występującą w rozpoznawanej sprawie. Sprowadzić ją można do zagadnienia, przed jakim organem administracji publicznej toczy się postępowanie z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w której została wydana decyzja ZUS. Nie ulega wątpliwości, że mimo braku wskazania w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. przepisu art. 127 § 3 k.p.a. określającego tryb wnoszenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyjęte unormowanie w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość rozpatrzenia tego wniosku przez organ inny niż orzekający w sprawie po raz pierwszy. Taka jest bowiem logika kształtowania właściwości w systemie organów administracji publicznej, gdy w określonych sprawach uprawnienia do wydawania decyzji w pierwszej instancji zlokalizowano na szczeblu, nad którym nie ma już organu nadrzędnego. Właściwość rzeczowa do orzekania w takim systemie przez ministra i zrównane z nim organy (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) określona jest w przepisach prawa materialnego. Do niej odnosi się procedura ukształtowana przez art. 127 § 3 k.p.a. łącznie z zawartym w nim odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Przepisy u.s.u.s. precyzyjnie określają m.in. strukturę i kompetencje ZUS oraz jego organów wewnętrznych. ZUS jest państwową jednostką organizacyjną, posiada osobowość prawną i przysługują mu środki prawne właściwe organom administracji publicznej, w tym m.in. wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3). Prezes ZUS jest tylko jednym z organów Zakładu, kieruje jego działalnością i reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 72 pkt 1 i art. 73 ust. 1), a wśród jego uprawnień składających się na zakres działania tylko jedno dotyczyło orzekania w sprawach przyznawania świadczeń w drodze wyjątku (art. 73 ust. 3 pkt 6). Te świadczenia są jednak przyznawane przez Prezesa ZUS – na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, mającego wspomniany charakter normy prawa materialnego – występującego w roli organu, któremu powierzono wykonywanie zadań finansowanych z budżetu państwa (art. 84), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych będącego w wyłącznej dyspozycji ZUS. Do tej właśnie części wyłącznych uprawnień Prezesa ZUS, orzekającego w charakterze monokratycznego organu administracji publicznej po raz pierwszy w sprawie przyznania świadczeń w drodze wyjątku, odnoszą się unormowania zawarte w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. dotyczące korzystania z art. 127 § 3 k.p.a. przy rozpatrywaniu objętego nim wniosku. Podobna odrębność charakteru sprawy i przedmiotu prawnej regulacji występuje przy wspomnianym w skardze kasacyjnej powierzeniu zadań organu egzekucyjnego dyrektorowi oddziału ZUS. W tej sytuacji Prezes ZUS udzielił Dyrektorowi Oddziału ZUS w P. upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu, do działania w imieniu ZUS jako organu właściwego do wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. W aktach sprawy nie ma ani dowodów, ani przesłanek wskazujących na udzielenie mu innego, dalej idącego upoważnienia do wydawania tego rodzaju decyzji i to w imieniu Prezesa ZUS. Biorąc pod uwagę omówione unormowania prawne, po rozpatrzeniu wniosku przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne zakończyła decyzja ZUS z 16 września 2009 r. podpisana przez dyrektora oddziału z upoważnienia Prezesa ZUS, który nie mógł przekazać mu większych kompetencji niż sam posiadał. Dodatkowym tego wyrazem jest omówiona konstrukcja skargi kasacyjnej, sporządzonej w P. przez radcę prawnego, który swoje umocowanie potwierdził pełnomocnictwem udzielonym mu przez Dyrektora Oddziału ZUS w P. na podstawie załączonego pełnomocnictwa Prezesa ZUS. W nawiązaniu do dokonanej celowościowej wykładni art. 83 ust. 4 u.s.u.s. należało przyjąć, że do Sądu pierwszej instancji zaskarżono decyzję ZUS wydaną po ponownym rozpatrzeniu wniosku przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a. Z naruszeniem tych przepisów i art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. stwierdził nieważność decyzji z [...] września 2009 r. błędnie przyjmując, że wydał ją Prezes ZUS jako organ niewłaściwy, a nie – ZUS. Mimo nie w pełni trafnych motywów skargi kasacyjnej zasługiwała ona na uwzględnienie, ponieważ nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji i Sąd pierwszej instancji obowiązany był dokonać oceny zarzutów podniesionych w skardze A. H. W rozpoznawanej sprawie nie wyłoniło się więc zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, wymagające przedstawienia go do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. Z omówionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Skarżący nie przyczynił się do takiego wyniku sprawy i dlatego nie należało zasądzać od niego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz ZUS.