II SA/Sz 159/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 19 sierpnia 2004r. nr XXVIII/236/2004 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Świnoujścia I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 2 ust. 1 w zakresie zwrotu: "w okresie co najmniej ostatnich 10 lat"; - § 2 ust. 2; - § 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 4; - § 6 ust. 1; - § 23, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prokurator Okręgowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 19 sierpnia 2004r. Nr XXVIII/236/2004 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Ś. – w całości. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( Dz. U. z 2001r. Nr 71, poz. 733 ze zm. z 2002r. Dz.U. Nr 113. poz. 984 i 1069, Nr 168, poz. 1383, z 20063r. Nr 113, poz. 1069, z 2004r. Nr 116, poz. 1203) w związku z art. 40 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. .U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prokurator zarzucił, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa tj.: - art. 4 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 oraz 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005 r., nr 31, poz. 266 t.j. ze zm. ) – dalej u.o.p.l., - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 - ze zm.); - art. 2, 32 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.). Prokurator zarzucił, że wskazane naruszenie prawa polega na: 1. braku pełnej realizacji upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w przedmiocie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy poprzez pominięcie określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu; 2. wprowadzenie bez delegacji ustawowej dodatkowych, sprzecznych z przepisami rangi ustawowej, kryteriów powodujących ograniczenie prawa do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a przez to naruszenie zasady równego traktowania podmiotów prawa; 3. braku przepisów przejściowych regulujących wpływ nowej uchwały na stosunki powstałe pod działaniem dotychczasowego aktu prawnego. Prokurator zarzucając powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator – po przytoczeniu treści art. 21 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – podniósł, że z treści tego przepisu wynika, iż każdorazowo uchwała dotycząca zasad wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy musi obejmować wszystkie wymienione w ustawie zagadnienia. Pominięcie przez radę gminy któregokolwiek z wymienionych art. 21 ust.1 tej ustawy elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego. Niewyczerpanie owego zakresu skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, a to z uwagi na brak ustawowej delegacji upoważniającej radę gminy do określenia pominiętych elementów uchwały dotyczącej określenia zasad wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy w odrębnej uchwale (wyrok WSA w Opolu z dnia 18 lutego 2008 r., II SA/OP 305/07). W zaskarżonej uchwale rada pominęła zagadnienie ustalenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu, co stanowi naruszenie prawa i uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości . Niezależnie od powyższych naruszeń prawa Prokurator podniósł również zarzut istotnego naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l., a także art. 2, 32 i 94 Konstytucji odnoszący się do zapisów uchwały, wyrażonych w § 2 , § 5 ust. 1 i 4, § 6 ust. 1 i § 23 załącznika do uchwały o treści: § 2 załącznika do uchwały: § 2. 1 Potrzeby mieszkaniowe osób zamieszkałych na terenie miasta w okresie co najmniej ostatnich 10 lat, które złożyły udokumentowany wniosek oraz spełniają wymogi wymienione w niniejszej uchwale są zaspokajane poprzez zawarcie umów najmu na czas nieoznaczony, z wyjątkiem lokali socjalnych. 2. Zamieszkiwanie w okresie o którym mowa w ust. 1 musi być udokumentowane poprzez zaświadczenie o zameldowaniu, w przypadku jego braku: zaświadczenie z miejsca pracy lub o okresach zarejestrowania w urzędzie pracy, poświadczenie uczęszczania dziecka do szkoły, przedszkola lub żłobka, lub w inny, nie budzący wątpliwości sposób. § 5 załącznika do uchwały: § 5. 1. O zawarcie umowy najmu lokalu mogą ubiegać się osoby o niskich dochodach, które zamieszkują w lokalu, w którym w przeliczeniu na osobę wszystkich uprawnionych do zamieszkiwania w tym lokalu przypada mniej niż 5 m2 powierzchni łącznej pokoi i spełniające przynajmniej jeden z poniższych warunków: 1) nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego; 2) zamieszkują w lokalu socjalnym. 2. W przypadku, gdy małżonkowie zamieszkują w odrębnych lokalach, warunek 5 m2 powierzchni łącznej pokoi przypadającej na osobę wszystkich uprawnionych do zamieszkiwania w lokalu dotyczy każdego z tych lokali. 3. W przypadku osób niepełnosprawnych powierzchnię pokoi lokalu mieszkalnego zwiększa się o 15 m2, po udokumentowaniu orzeczeniem wystawionym przez lekarza orzecznika uprawnienia do dodatkowej powierzchni mieszkalnej. 4. O zawarcie umowy najmu mogą również ubiegać się osoby o niskich dochodach opuszczające placówki opiekuńczo-wychowawcze lub rodziny zastępcze w związku z usamodzielnieniem i nie mające możliwości zamieszkania w lokalu na terenie Ś., w którym zamieszkiwały przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do placówki opiekuńczo-wychowawczej. 5. Przy składaniu wniosków przez osoby uzyskujące pomoc z MOPR wynajmujący może korzystać z informacji o warunkach socjalno - mieszkaniowych sporządzonej przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Stosowny dokument winien przedłożyć wnioskodawca. § 6 ust. 1 załącznika do uchwały: Przez osoby o niskich dochodach należy rozumieć osoby, których udokumentowany średni miesięczny dochód brutto na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 12-tu miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku albo przy sporządzaniu projektu listy osób uprawnionych do wynajmu lokalu docelowego w danym roku kalendarzowym, mieścił się w przedziale: 1) 100% -150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym; 2) 50% -100% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym. § 23 załącznika do uchwały: § 23. 1. Osoby, które sprzedały lokal mieszkalny nabyty od miasta nie mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu miasta. 2. Osoby, które miały przyznany lokal docelowy należący do mieszkaniowego zasobu miasta i utraciły prawo do tego lokalu w wyniku opuszczenia go w związku z rozwodem, mogą ubiegać się o nowy lokal docelowy dopiero po upływie 10 lat od dnia wymeldowania z lokalu poprzednio przyznanego. Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. zadaniem własnym gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty mieszkaniowej, które wyraża się m.in. w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie). Wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa mieszkańcy gminy (art. 1 ust. 1 u.s.g.). Stosownie zaś do art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z analizy wynika zatem, że wszystkie osoby fizyczne przebywające z zamiarem stałego pobytu na terenie gminy mające niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i spełniające kryterium dochodowe mają prawo ubiegać się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustawa nie wprowadziła innych ograniczeń - wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu, nadto nie przyznała radzie gminy prawa do ich wprowadzenia. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. rada gminy ma prawo jedynie do doprecyzowania dwóch wymogów jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o lokal komunalny, tj. do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego oraz do określenia warunków mieszkaniowych uzasadniających ich poprawę. W świetle powyższego w ocenie Prokuratora zasadnicze zastrzeżenie skarżącego budzi treść § 2 załącznika do uchwały. Rada w § 2 ust. 1 ustaliła bowiem nieznany ustawie wymóg zamieszkiwania na terenie gminy przez okres co najmniej 10 lat. Tymczasem Rada nie posiada delegacji ustawowej do podjęcia tej treści normy prawnej, a przyjęcie takiego rozwiązania pozbawia z góry określoną grupę mieszkańców gminy Ś. prawa do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego. Okres zamieszkiwania na terenie gminy nie ma przecież jakiegokolwiek wpływu na to czy danej osobie przysługuje czy nie status członka wspólnoty samorządowej, a w związku z tym czy może zasadnie oczekiwać pomocy gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Nie wiadomo też dlaczego rada przyjęła 10 letni okres zamieszkiwania, a nie inny, w tym zdecydowanie krótszy. Takie rozwiązanie godzi w zasadę równości podmiotów wobec prawa, eliminuje te osoby, które zamieszkują na terenie gminy z zamiarem pobytu stałego, ale przez okres krótszy niż owe 10 lat. Z kolei w § 2 ust. 2 załącznika rada wskazała sposób wykazania okresu zamieszkiwania określonego w ust. 1, stanowiąc, że okres ten "musi być udokumentowany" przez zaświadczenie o zameldowaniu, ewentualnie zaświadczenie z miejsca pracy lub o okresach zarejestrowania w urzędzie pracy, poświadczenia uczęszczania dziecka do szkoły, przedszkola czy żłobka lub w "inny niebudzący wątpliwości sposób". W ocenie Prokuratora zapis ten utwierdza jedynie w przekonaniu, iż wymóg wykazania 10 - letniego okresu zamieszkiwania jest tym bardziej niedopuszczalny. Udokumentowanie tego okresu może być problematyczne, a w niektórych przypadkach niemożliwe. W konsekwencji od uznania pracownika organu administracji rozpoznającego wniosek (w zakresie ustalenia czy dane dokumenty budzą wątpliwości czy nie) będzie zależało czy wnioskodawcy spełniającemu wymogi określone w u.o.p.l. uprawniające go do ubiegania się o najem lokalu komunalnego zostanie ograniczone powyższe prawo czy nie. Mając powyższe na uwadze Prokurator uznał, że normy prawne zawarte w § 2 załącznika naruszają zasadę równości podmiotów wobec prawa, a zatem są sprzeczne z art. 32 Konstytucji. Ponadto istnieje sprzeczność zapisu uchwały z art. 94 Konstytucji oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l., art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. w zw. z art. 1 ust. 1 u.s.g. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator wskazał wyrok WSA we W. z 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07; wyrok WSA we W. z 26 stycznia 2006r., IV SA/Wr 436/04; wyrok NSA w Warszawie z 17 stycznia 2004 r., OSK 883/04; wyrok NSA w K. z 8 czerwca 2002 r., II SA/Ka 269/02. Prokurator zarzucił również, że zapis § 5 ust. 1 i 4 załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem prawa. Rada w ust. 1 § 5 załącznika wskazała, że o zawarcie umowy najmu lokalu mogą ubiegać się osoby o niskich dochodach, które zamieszkują w lokalu, w którym w przeliczeniu na osobę wszystkich uprawnionych do zamieszkiwania w tym lokalu przypada mniej niż 5 m2 powierzchni łącznej pokoi i spełniające przynajmniej jeden z wymienionych w dwóch punktach wymogów: nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (pkt 1), zamieszkują w lokalu socjalnym (pkt 2). Prokurator zwrócił uwagę na konsekwencję specyficznej redakcji § 5 ust. 1 załącznika do uchwały. Wykładnia językowa tego zapisu nakazuje uznać, że jeżeli wnioskodawca spełni kryterium dochodowe oraz jednocześnie zamieszkuje w lokalu o wskazanym zagęszczeniu osób uprawnionych do zamieszkiwania musi dodatkowo spełnić co najmniej jeden z dwóch warunków wymienionych w kolejnych punktach, aby skutecznie ubiegał się o najem lokalu komunalnego (brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz zamieszkiwanie w lokalu socjalnym). Tymczasem, wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, stanowi naruszenie zasady równego traktowania podmiotów prawa, a nadto jest sprzeczne z art. 94 Konstytucji, (vide wyrok WSA we W. z dnia 19 lutego 2008 r., IV SA/Wr 490/07, wyrok WSA we W. z 30 października 2007 r., IV SA/Wr 388/07). Natomiast warunek zamieszkiwania w lokalu socjalnym, co do zasady jest uprawniony lecz niezasadnie łączy się z jednoczesnym wymogiem zamieszkiwania w lokalu o odpowiednim zagęszczeniu osób uprawnionych do zamieszkiwania (mniej niż 5 m2 powierzchni łącznej pokoi na uprawnionego). Zdaniem Prokuratora, zamieszkiwanie w lokalu o tak dużym zagęszczeniu bez względu na to czy jest to lokal socjalny czy nie kwalifikuje wnioskodawcę do poprawy warunków zamieszkiwania. Prokurator zakwestionował też ust. 4 § 5 załącznika do uchwały, zgodnie z którym o zawarcie umowy najmu mogą również ubiegać się osoby opuszczające placówki opiekuńczo-wychowawcze lub rodziny zastępcze w związku z usamodzielnieniem i nie mające możliwości zamieszkania w lokalu na terenie Ś., w którym zamieszkiwały przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do placówki opiekuńczo-wychowawczej. Przytoczona powyżej okoliczność warunkująca samo prawo ubiegania się o najem lokalu nie mają nic wspólnego z określeniem warunków zamieszkania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy rozumianych jako sytuacja określająca faktyczny standard lokalu, zagęszczenie, kwalifikacja budynku do kapitalnego remontu czy rozbiórki (vide wyrok WSA we W. z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07). Wskazana przez radę powyższa okoliczność mogłaby mieć wpływ na kolejność rozpatrywania wniosków, lecz nie może stanowić zasadniczego i wystarczającego warunku uwzględnienia wniosku. Taka regulacja godzi w zasadę równości (art. 32 Konstytucji) i jest sprzeczna z art. 94 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. W dalszej części uzasadnienia skargi Prokurator przedstawił stanowisko odnośnie zakwestionowanego zapisu § 6 ust. 1 załącznika do uchwały wskazując, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 u.o.p.l. rada gminy posiada prawo określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony. W ocenie skarżącego przepis ten nie daje jednak radzie podstaw do uchwalenia swoistego minimum dochodowego, od którego możliwe będzie zawarcie umowy. Uzależnienie zawarcia umowy najmu od wykazania się odpowiednim minimum dochodowym, zapewniającym gminie płatność czynszu powoduje, że z prawa najmu lokalu komunalnego nie będą skorzystać osoby najuboższe, a wszystko odbywać się będzie kosztem osób posiadających najniższe dochody (vide wyrok NSA we W. z dnia 6 marca 2003 r., II SA/Wr 2887/02; wyrok WSA w S. z dnia 28 czerwca 2006 r., II SA/Sz 304/06). Dlatego, w ocenie Prokuratora rada stanowiąc zapis § 6 ust. 1 załącznika do uchwały przekroczyła ustawowe uprawnienia, wprowadziła wymóg sprzeczny z zapisami u.o.p.l., naruszając zasadę równego traktowania (art. 32 Konstytucji) oraz art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3. Prokurator zarzucił też, że rada w § 23 załącznika do uchwały wprowadziła niedopuszczalne rozwiązanie ograniczające prawa członków wspólnoty samorządowej od wystąpienia okoliczności poprzedzających niezaspokajenie potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z ust. 1 § 23 członek tej wspólnoty nawet jeżeli będzie spełniał kryterium dochodowe i miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a uprzednio nabył lokal mieszkalny od gminy, który następnie sprzedał nie może w ogóle ubiegać się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Natomiast ust. 2 § 23 stanowi, że ci spośród mieszkańców gminy uprawnionych na podstawie ustawy do ubiegania się o najmem lokali komunalnych, którzy mieli przyznany taki lokal i utracili to prawo w wyniku opuszczenia go w związku z rozwodem mogą ubiegać się o nowy lokal mieszkalny dopiero po upływie 10 lat od dnia wymeldowania z lokalu poprzednio przyznanego. Prokurator podkreślił, że rada nie posiadała delegacji ustawowej do ustalenia powyższych przepisów, które ponadto w sposób oczywisty naruszają art. 32 Konstytucji i są sprzeczne z zapisami art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. Rada stanowiąc powyższe pozbawiła prawa do ubiegania się o najem lokali osoby, które niekiedy bez własnej winy spełniły kryteria określone w § 23 i które mogą znajdować się w wyjątkowo trudnej życiowej i bytowej sytuacji wymagającej pomocy gminy, której są członkami. Okoliczności opuszczenia lokalu w związku z rozwodem mogą być przecież bardzo różne i często wynikają np. z potrzeby ucieczki przed sprawcą agresji psychicznej lub fizycznej, bądź z podziałem majątku zgodnie z poczynionymi nakładami w czasie trwania małżeństwa. Natomiast sytuacja bytowa osób, które w przeszłości sprzedały mieszkanie zakupione od gminy mogła ulec istotnej zmianie na gorsze, ponadto osoby te mogły sprzedać mieszkanie by np. przeprowadzić kosztowne leczenie czy spłacić zadłużenie. Trudno też zrozumieć dlaczego rada określiła, że wobec części mieszkańców gminy "zawieszono" ich ustawowe prawa na okres akurat 10 lat. Reasumując rozważania dotyczące zapisów § 2, 5, 6 i 23 załącznika Prokurator stwierdził, iż nie ma żadnych podstaw, by do uchwały wprowadzać postanowienia, które bezpodstawnie różnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które spełniają kryterium dochodowe i warunków mieszkaniowych i kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono tych postanowień. Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane aby ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu komunalnego, mieli równe szanse na ich uzyskanie, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok WSA we W. z dnia 30 października 2007 r., IV SA/Wr 388/07). Prokurator zarzucił ponadto, że zaskarżona uchwała nie zawiera przepisów przejściowych, mimo iż w § 2 stanowi, iż traci moc uchwała nr XIV/116/2003 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 23 października 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy miasta Ś. (Dz. Urz. Woj. Z. z 2003 r., Nr 118, poz. 2123), a nowy akt wprowadza normy prawne, które w pewnym zakresie są niekorzystne dla ich adresatów bowiem pozbawiają ich przyznanych im wcześniejszym aktem (np. wcześniejsze przepisy uchwały Rady Miasta Świnoujścia wymagały wykazanie "jedynie" 5-letniego terminu zamieszkiwania, nie pozbawiała praw do ubiegania się najem osoby, które opuściły lokal w związku z rozwodem). W ocenie Prokuratora, w takiej sytuacji koniecznym było uregulowanie w tzw. przepisach przejściowych wpływu nowej uchwały na stosunki powstałe pod działaniem poprzedniej uchwały, w szczególności należało określić sposób zakończenia spraw będących w toku i niezakończonych ostatecznie. Brak przepisów przejściowych prowadzi do zaskoczenia adresatów norm prawa nową regulacją prawną, radykalnie zmieniającą na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne. W konsekwencji może podważyć zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego, a zatem pozostawać w sprzeczności z tą zasadą (wyrok TK z 2 marca 1993 r., K 9/92). Nagła zmiana obowiązującego prawa bez wskazania postępowania co do podmiotów, którym poprzednie przepisy przyznawały pewne prawa i które poczyniły kroki zmierzające do ich realizacji stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2000 r., I SA 1399/99), lecz tylko w nikłym zakresie usunięto wskazane powyżej błędy (z dniem 3 grudnia 2005 r. uchylono ust. 2 § 23 załącznika). Z tego faktu nie można wywodzić niemożności jej zaskarżenia. Potrzeba weryfikacji aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny istnieje bowiem w sytuacji, gdy zaskarżoną uchwałę zastosowano do rozpatrzenia indywidualnych wniosków adresatów owych norma prawnych przed ich uchyleniem, a także po, jeżeli dotyczy sytuacji, która wystąpiła przed uchyleniem tych przepisów (uchwała TK z 14 września 1994r. W 5/94). Rada Miasta Ś. - reprezentowana przez pełnomocników [...] K. N. i M. N. - odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm ustawowych. W uzasadnieniu skargi Rada podniosła między innymi, że zgodnie z art. 8 P.p.s.a. prokurator może wnieść skargę, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności. Przyznana prokuratorowi swoboda oceny okoliczności uzasadniających wniesienie skargi nie jest tożsama z pełną dowolnością, zaś rzeczywiste powody sporządzenia skargi nie mogą być obojętne dla oceny jej zasadności. Rada nie podzieliła zapatrywania, w świetle którego o istnieniu obiektywnej potrzeby ochrony praworządności przesądza jej sam fakt sporządzenia skargi przez prokuratora. Zapatrywanie także zdaje się tymczasem prezentować skarżący w końcowej części skargi, bowiem nie wskazano jakichkolwiek okoliczności faktycznych, uzasadniających obiektywną potrzebę oceny skutków nieobowiązującego aktu prawnego sprzed blisko sześciu lat. Lakoniczny wywód skarżącego sprowadza się do teoretycznych rozważań na temat tego co mogłoby się stać, a potrzebę poddania uchwały kontroli sądowo- administracyjnej uzasadnia hipotetycznymi roszczeniami bliżej nieokreślonych ofiar tego aktu. Zdaniem Rady nie jest to troska o szeroko rozumianą praworządność, co chęć udzielenia prawnego wsparcia niektórym, rzeczywistym adresatom zaskarżonej uchwały. Rada podkreśliła, że skarżący dokonując drobiazgowej analizy postanowień kwestionowanej uchwały korzystał w bardzo szerokim zakresie z wykładni gramatycznej i celowościowej wypracowanej w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych. Większość przywołanych wyroków NSA i WSA została wydana w okresie kilku lat po podpisaniu zaskarżonej uchwały i bazuje na stanach faktycznych zaistniałych w analogicznym, późniejszym przedziale czasu. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Rada podniosła że: 1. zarzut w kwestii wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu - skarżący oparł się o przepis w brzmieniu ustalonym od dnia 1 stycznia 2005r. (Dz. U. Nr 281, poz. 2783 z 2004r.). Pierwotny tekst u.o.p.l. obowiązujący przez część okresu funkcjonowania zaskarżonej uchwały nie zawierał przepisu nakładającego na gminę obowiązek uregulowania w uchwale kwestii wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu. 2. W kwestii minimalnego dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego nawiązanie stosunku najmu mieszkania komunalnego - ustawodawca w art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. nie zdefiniował pojęcia wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. W tym zakresie nie jest pomocny zarówno słownik wyrażeń ustawowych zawarty w art. 2 u.o.p.l., jak też definicja gospodarstwa domowego z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Dlatego, w ocenie Rady - brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że dochód ten może zostać określony wyłącznie poprzez wskazanie sztywnej kwoty. Przyjęcie minimalnego progu dochodowego nie służyło - wbrew sugestiom skarżącego - jakiejkolwiek dyskryminacji, gdyż osoby nie osiągające wskazanego w uchwale minimum kwalifikowały się z reguły do otrzymywania lokalu socjalnego. Wprowadzenie progu minimum dochodowego umożliwiło identyfikację osób potrzebujących i racjonalizowało przesłanki pomocy mieszkaniowej z punktu widzenia rzeczywistych kosztów utrzymania gminnego zasobu mieszkaniowego. 3. Odnośnie wymogu zamieszkiwania na terenie gminy przez określony czas Rada wskazała, że ustawodawca nie wykluczył wprost możliwości zastosowania dalszych pomocniczych kryteriów, przydatnych szczególnie w warunkach znacznego deficytu mieszkań. Rada podzieliła pogląd Prokuratora, że kodeksowa definicja miejsca zamieszkania (art. 25 Kodeksu cywilnego) nie zawiera elementu czasu. Definicja ta - w ocenie Rady - jest mało przydatna w praktyce stosowania u.o.p.l. Bez elementu czasu postrzeganego jako miernik stopnia uciążliwości dotychczasowych warunków mieszkaniowych, nie jest możliwy w pełni obiektywny wybór osób najbardziej potrzebujących, zwłaszcza w warunkach wysoce ograniczonej liczby dostępnych lokali. Zawężenie zaś pojęcia miejsca zamieszkania wyłącznie do elementów wskazanych w art. 25 K.c., pozwala uznać za członka wspólnoty kogoś kto przebywa na terenie gminy zaledwie jeden dzień, ale deklaruje zamiar stałego pobytu. Zamiar ten można poddać teoretycznie weryfikacji w oparciu o typowe powtarzanie czynności życia codziennego oraz zdarzenia prawne (nauka, zatrudnienie, zameldowanie), jednakże i w tym zakresie skarżący upatruje naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Zdaniem Rady, w aktualnym stanie prawnym podmiot dokonujący doboru osób uprawnionych do otrzymania gminnej pomocy mieszkaniowej, nie tylko posiada możliwości stosowania kwestionowanych przez skarżącego dodatkowych kryteriów, ale jest na mocy obowiązujących przepisów do tego wręcz zobowiązany. Brak takich kryteriów spowoduje daleko idącą przypadkowość przy weryfikacji potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. 4. W kwestii wymogu nie posiadania tytułu prawnego do innego lokalu Rada uznała, że ten zarzut oznaczałby, iż byt prawny normy art. 21 ust. 3 u.o.p.l. jest całkowicie samodzielny oraz nie pozostaje w jakimkolwiek związku merytorycznym i funkcjonalnym z pozostałymi normami tej ustawy, w tym z art. 11 ust. 3 pkt 2 i art. 25. Zdaniem Rady zasadniczą funkcję tych norm jest ochrona uzasadnionych interesów osób posiadających rzeczywiste potrzeby mieszkaniowe oraz zabezpieczenie gminnego zasobu mieszkaniowego przed jego wykorzystywaniem do celów nie pozostających w jakimkolwiek związku z szeroko rozumianą pomocą socjalną. Wprawdzie wykładnia gramatyczna obu tych przepisów zdaje się wskazywać na możliwość rozwiązania przez gminę już istniejącego (tj. powstałego wcześniej) stosunku najmu, lecz zdaniem Rady można przyjąć, że ustawodawca w tym przypadku chroni gminny zasób mieszkaniowy przede wszystkim w sytuacjach spornych, to jest takich, w których osoba posiadająca tytuł prawny do innego lokalu oraz obiektywną możliwość zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych w innym lokum świadomie odmawia opuszczenia lokalu gminnego. 5. W kwestii postanowienia możliwości uzyskania prawa najmu lokalu komunalnego osób, które wyzbyły się lokalu nabytego wcześniej od gminy, Rada nie podzieliła stanowiska skarżącego o decydującym wpływie problemów osobistych i rodzinnych na wtórny obrót lokalami mieszkaniowymi. Zdarzenia takie jak rozwód, podział majątku, dział spadku czy inne wypadki losowe, niewątpliwie stanowią przyczynę zmian w sferze własności mieszkań. Głównym jednak powodem tych zmian są tradycyjne mechanizmy rynkowe, a zwłaszcza wahania cen będące wypadkową zapotrzebowania na ten rodzaj mienia, oraz jego podaż na lokalnym rynku obrotu nieruchomościami. Podzielenie zatem stanowiska skarżącego spowoduje zniesienie wszelkich barier do obrotu tak uzyskanymi lokalami, a także spowoduje, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Ś. przestaną pełnić rolę autentycznego instrumentu pomocy socjalnej, stając się regulaminem obrotu powszechnie dostępnym towarem rynkowym. 6. W kwestii wadliwej interpretacji pojęcia "warunki mieszkaniowe" Rada podniosła, że i w tym przypadku brak jest ustawowej definicji tego pojęcia. Zawężenie zaś tego pojęcia wyłącznie do kwestii technicznych (powierzchnia mieszkalna i standard wyposażenia) jest działaniem nieuprawnionym. W ocenie Rady, wymieniona w załączniku grupa osób opuszczająca placówki opiekuńczo-wychowawcze lub rodziny zastępcze w związku z usamodzielnieniem się i pozbawionych możliwości zamieszkania w lokalu na terenie Ś., nie spełnia nie tylko określonego uchwałą minimum powierzchni i wyposażenia, ale co do zasady nie spełnia jakichkolwiek warunków. Warunki zamieszkania tych osób wymagają poprawy chociażby dlatego, że nie posiadają one jakichkolwiek warunków bytowych. Jest natomiast kwestią otwartą usytuowanie tego zapisu w ramach załącznika do uchwały. Oczywiste jednak jest, że wskazane podmioty zasługują na pomoc lokalową i nie są zrozumiałe przesłanki, jakimi kierował się skarżący uznając, iż tego rodzaju bezdomność nie może być ani zasadniczym, ani wystarczającym warunkiem uwzględnienia wniosku o przydział lokalu. Na rozprawie w dniu [...]r. Prokurator cofnął zarzut skargi o braku pełnej realizacji upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w przedmiocie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy poprzez pominięcie określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a – akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawo miejscowe podlegają kognicji sądu administracyjnego . Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazany wyżej przepis w odniesieniu do uchwał rady gminy pozostaje w związku z art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ustalenie zatem, że przepis uchwały rady gminy mającej charakter aktu prawa miejscowego pozostaje w istotnej sprzeczności z przepisami ustawowymi skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w S. jest uchwała Nr XXVIII/236/2004 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 19 sierpnia 2004r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Ś. (Dz. Urz. Woj. Z. z 2004r. Nr 78, poz. 1343). Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy wskazać, że prawotwórcza działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Dlatego, w szczególności do aktów prawa miejscowego, wymagane jest wyłącznie działanie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Wynika to również z art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi powtórzenie przytoczonego wyżej art. 94 Konstytucji RP. Tak więc, uchwała stanowiąca przepisy prawa miejscowego musi być niesprzeczna z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której została ona wydana, a także z Konstytucją. W tym kontekście za w pełni dopuszczalne i uzasadnione uznać trzeba cofnięcie przez Prokuratora na rozprawie zarzutu naruszenia art. 21 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego - przez pominięcie określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu. Jak trafnie podniosła to Rada w odpowiedzi na skargę, Prokurator zarzut ten sformułował w oparciu o brzmienie art. 21 ust.3 pkt 1 ustawy, który nie obowiązywał w dacie podjęcia uchwały. W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym w dniu uchwalenia kwestionowanego przepisu, art. 21 ust.3 pkt 1 stanowił, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Dopiero na skutek zmiany tego przepisu wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2005r. ustawą zmieniającą z dnia 22 grudnia 2004r. (Dz. U. z 2004r. Nr 281, poz. 2783) przesłankę tą rozszerzono o wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego § 2 ust.1 załącznika w zakresie ograniczenia jej zakresu podmiotowego do osób zamieszkałych na terenie miasta w okresie co najmniej ostatnich 10 lat i ust. 2 § 2 załącznika w zakresie sposobów wykazania okresu zamieszkania wskazanego w ust.1, wskazać trzeba, że ustawodawca w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – określił osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy. Z przywołanego bowiem przepisu wynika, że "Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy" (ust.1 art. 4), oraz że "Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach" (ust. 2 art.4). W świetle art. 4 ust.1 i 2 tej ustawy, osobami takimi są, po pierwsze – osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, po drugie – mieszkające na terenie gminy i po trzecie – posiadające niskie dochody. Dlatego też należy przyjąć, że krąg osób, którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, został jednoznacznie określony, bowiem ustawa o ochronie praw lokatorów (...) nie wprowadziła innych ograniczeń ani też nie dała Radzie gminy możliwości ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o lokal mieszkaniowy z gminnego zasobu. Uzależnienie zaś takiego uprawnienia od innego, nie przewidzianego w ustawie kryterium, w tym przypadku zamieszkania na terenie miasta w okresie co najmniej ostatnich 10 lat przed złożeniem wniosku, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy i w takim przypadku jej działanie jest bezprawne. Niedopuszczalny jest przepis uchwały w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, podjętych na podstawie art. 21 ust.3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), odnoszący się do długości okresu zamieszkania. Gmina realizując przypisane jej zadanie własne "tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej", nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które zamieszkują na terenie miasta krócej niż 10 lat. Dla przyjęcia danej osoby za mieszkańca danej gminy nie ma znaczenia długość okresu zamieszkania. Mieszkańcem gminy jest bowiem każda osoba fizyczna, która zamieszkuje na terenie konkretnej gminy (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 16 Konstytucji RP). Pozbawiony jest również podstawy prawnej ustanowiony w § 2 ust.2 załącznika wymóg udokumentowania zamieszkania przez 10 lat przed złożeniem wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak trafnie wskazał to Prokurator, wielokrotnie stwierdzono, że wyłączenie członka wspólnoty samorządowej z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z gminą, z powodu długości okresu zamieszkania narusza przywołane wyżej przepisy (vide wyrok WSA we W. z dnia 22 stycznia 2008r., IV SA/Wr 541/07). Z tych względów chybione są argumenty odpowiedzi na skargę wskazujące na uzasadnioną potrzebę rozszerzenia kryteriów i wprowadzenia kryteriów dodatkowych, celem uniknięcia przypadkowości w procesie weryfikacji potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty mieszkaniowej. Wbrew przekonaniu Rady, ustanowiony w uchwale warunek zamieszkania co najmniej 10 lat przed złożeniem wniosku nie stanowił dodatkowego, dopuszczalnego prawem kryterium, przede wszystkim dlatego, że jest to kryterium podmiotowe, a więc nie dotyczy ono przedmiotu podlegającego regulacji uchwałodawczej, jakim są w tym przypadku "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach". Trafny jest zarzut Prokuratora, że § 5 ust. 1 i ust.4 załącznika do uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa. Rada w § 5 ust.1 załącznika wskazała, że o zawarcie umowy najmu mogą ubiegać się osoby o niskich dochodach, które zamieszkują w lokalu, w którym w przeliczeniu na osobę wszystkich uprawnionych do zamieszkiwania w tym lokalu przypada mniej niż 5 m2 powierzchni łącznej pokoi i spełniające przynajmniej jeden z warunków: nie posiadają tytułu pranego do lokalu mieszkalnego (pkt 1), zamieszkują w lokalu socjalnym (pkt 2). Natomiast w ust.4 § 5 postanowiła, że o zawarcie umowy najmu mogą również ubiegać się osoby o niskich dochodach opuszczające placówki opiekuńczo-wychowawcze lub rodziny zastępcze w związku z usamodzielnieniem się i nie mające możliwości zamieszkania w lokalu na terenie Ś., w którym zamieszkiwały przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do placówki opiekuńczo-wychowawczej. Podniesiony w skardze zarzut wyjścia przez regulację zawartą w § 5 ust. 1 ust. 4 załącznika do uchwały poza zakres przedmiotowy upoważnienia ustawowego jest w pełni zasadny. Zarówno bowiem nie posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (pkt 1) jak i opuszczenie placówki opiekuńczo-wychowawczej lub rodziny zastępczej i niemożność zamieszkania w lokalu, w którym zamieszkiwała przed umieszczeniem w placówce lub w rodzinie zastępczej (ust.4) nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Tytuł prawny do lokalu należy do sfery prawa, a nie do przedmiotu faktycznych warunków mieszkaniowych, do których można zaliczyć stan techniczny zajmowanego lokalu, stan techniczny budynku, w którym lokal dotychczas zajmowany jest położony, wyposażenie lokalu i budynku w instalacje i urządzenia. W przypadku takim, jak określony w § 5 ust. 4 załącznika do uchwały w odniesieniu do osób opuszczających placówki lub rodziny zastępcze przyjęta przez Radę regulacja również nie mieści się w warunkach zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do poprawy. Zdaniem sądu, braku lokalu mieszkalnego nie można zakwalifikować jako "posiadania warunków zamieszkiwania kwalifikujących do poprawy". Gdyby przyjąć tok rozumowania organu przedstawiony w odpowiedzi na skargę, to należałoby do spornych warunków, wymienionych w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z zasadą równości obywateli wobec prawa, zaliczyć brak możliwości zamieszkania w miejscu zameldowania co do wszystkich mieszkańców. Dlatego Sąd podzielił pogląd skarżącego, że co najwyżej, regulacja taka jak uchwalona w § 5 ust. 4 załącznika do uchwały, mogłaby stanowić przedmiot odpowiedniego postanowienia w ramach wykonania przez Radę Miasta Ś. upoważnienia do określenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, skoro ustanowienie takiego kryterium ustawodawca wyodrębnił w art. 21 ust. 3 pkt 3 i przekazał do określenia radzie gminy. Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora, że Rada wbrew prawu w § 6 ust.1 załącznika określiła minimalne progi dochodowe gospodarstw domowych, od których wykazania uzależniała zawarcie umowy najmu. Przepis art. 21 ust.3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów upoważnia radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Powiązanie tego przepisu z art. 4 ust.2 tej ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego rozumianego jako niski dochód. Z całą natomiast pewnością stwierdzić należy, że delegacja ustawowa nie daje radzie upoważnienia do ustanowienia kryterium dochodowego od spełnienia, którego uzależniona będzie możliwość ubiegania się o najem lokalu komunalnego. Tymczasem Rada Miasta Ś. w § 6 ust.1 ustanowiła granice: 100 % - 150 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym (pkt 1) oraz 50-100 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym (pkt 2). W ten sposób Rada wyłączyła z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o najem lokalu komunalnego osoby nieposiadające w ogóle dochodu oraz osoby uzyskujące dochód niższy niż 100 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, a także niższe niż 50 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym. W rezultacie, na przykład osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe posiadająca dochód w postaci renty inwalidzkiej niższej od najniższej emerytury nigdy nie mogłaby znaleźć się na liście osób ubiegających się o najem. Na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi wskazujący na niezgodność z prawem § 23 załącznika do uchwały. W powyższym przepisie Rada uchwaliła, że "osoby, które sprzedały lokal mieszkalny nabyty od miasta nie mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu należącego do mieszkaniowego zasobu miasta" (ust.1). W ust.2 Rada postanowiła, że osoby które miały przyznany lokal komunalny i utraciły do niego prawo w wyniku opuszczenia w związku z rozwodem, mogą ubiegać się o lokal dopiero po upływie 10 lat od dnia wymeldowania. Rację ma Prokurator, że w § 23 Rada zawarła kolejne ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych ustawą do ubiegania się o najem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Jak już była bowiem o tym mowa wyżej, ustawodawca określił w art. 4 ust.1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) zakres podmiotowy uchwały w przedmiocie zasad wynajmowania lokali należących do mieszkaniowego zasobu gminy poprzez skierowanie tego zadania własnego gminy do osób nieposidających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i osiadających niskie dochody. Już tylko z tego punktu widzenia wyodrębnienie kategorii osób wyłączonych z przyczyn określonych w § 23 ust.1 i 2 z kręgu podmiotów uprawnionych stanowi istotne naruszenie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, brak przepisów przejściowych w zaskarżonej uchwale nie stanowi dostatecznie przekonującego argumentu przemawiającego za stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wbrew bowiem przekonaniu Prokuratora brak przepisów przejściowych nie uniemożliwia stosowania uchwały do spraw niezałatwionych na podstawie poprzednio obowiązującej uchwały. Istnieje bowiem zasada intertemporalna przewidująca, że w sytuacji braku przepisów przejściowych do spraw wszczętych a niezakończonych, stosuje się przepisy nowe, ponadto w § 7 załącznika do uchwały Rada przewidziała coroczną weryfikację wniosków, co obejmuje również wnioski złożone w terminie poprzedzającym jej uchwalenie. Zauważyć też trzeba, że chybione jest czynienie w odpowiedzi na skargę zarzutu prokuratorowi, iż przy jej sporządzeniu posiłkował się dorobkiem orzecznictwa. Zważywszy na to, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ograniczają prokuratora terminem wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, a co do takiego charakteru prawnego zaskarżonej uchwały nie ma wątpliwości, ocena legalności takiego aktu, zaskarżonego kilka lat po uchwaleniu z natury rzeczy nie może nie dostrzegać dorobku orzecznictwa i doktryny. Z tych wszystkich powodów należało uwzględnić skargę Prokuratora w zakresie stawianych i podtrzymanych na rozprawie zarzutów. Sąd administracyjny rozstrzygając w granicach danej sprawy, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. Prokurator w skardze, której zarzuty, jak wyżej wykazano, zasługiwały na uwzględnienie wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały (razem z załącznikiem), jednakże Sąd wniosek ten uznał za zbyt daleko idący, ponieważ skarga dotyczyła tylko części uchwały i tylko cztery z przepisów zawartych w jej załączniku okazały się sprzeczne z prawem. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 91 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym (pkt I) oraz art. 152 (pkt II) p.p.s.a.