II SA/Po 361/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę. /-/J. Zieliński /-/J. Szaniecka /-/W. Batorowicz Pismem sporządzonym [...] r. K. K. wniosła do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 18 listopada 2005 r., Nr XXXVI/328/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w § 6 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakazu realizacji inwestycji - mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz wymagających lub mogących wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz innych zakazów wymienionych w tym przepisie. K. K. wyjaśniła, że posiada tytuł prawny do działek [...] i [...], na których zamierza zrealizować inwestycję - polegającą na rozbudowie i modernizacji budynków inwentarskich do hodowli trzody chlewnej ([...]) - a zaskarżona uchwała uniemożliwia jej hodowlę zwierząt. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o odrzucenie skargi w całości na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej usg) w związku z oddaleniem skarg mieszkańców wsi O. na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 grudnia 2006 r. - sygn. akt II SA/Po 458/06 i wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - sygn. akt II OSK 916/07, oraz postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lipca 2008 r. - sygn. akt II SA/Po 409/08 w przedmiocie odrzucenia skargi na uchwałę Rady Gminy P. nr XXXVI/328/05 z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O. 15,7 ha w rejonie ul. L., P., S., K., T., R. oraz jeziora O." i postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r. - sygn. akt II OSK 1644/08 oddalającym skargę kasacyjną. Jednocześnie organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 458/06 oraz sygn. akt II SA/Po 409/08. Na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z [...] r. skarżąca została wezwana do wskazania w terminie 7 dni gdzie jest położona działka oznaczona w skardze numerem "[...]", w szczególności zaś do wyjaśnienia czy na terenie objętym kwestionowanym planem miejscowym, a także do wykazania jaki tytuł prawny przysługuje skarżącej do tej działki oraz działki [...]. Jednak jeszcze przed wystosowaniem wezwania, skarżąca poinformowała, że "prostuje oczywistą omyłkę pisarską w uzasadnieniu skargi, gdzie omyłkowo podała nr działki [...]", podczas gdy powinno być [...]. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że "na dowód posiadania przez nią tytułu prawnego do dz. [...] oraz dz. nr [...]" przedkłada kserokopie umów użyczenia z dnia [..] r. oraz [...] r. (k. 29-31). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że żądaniem złożonej w niniejszej sprawie skargi jest kontrola legalności § 6 ust. 4 pkt 1 uchwały Rady Gminy P. z dnia 18 listopada 2005 r., Nr XXXVI/328/05, którym uwzględniając uwarunkowania lokalizacyjne i prawne związane z ochroną przyrody i środowiska zakazano, w szczególności: lokalizacji przedsięwzięć, o których mowa w "Rozp. M.R. z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.)" mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających lub mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięć na środowisko, w szczególności: prowadzenia chowu i hodowli zwierząt inwentarskich w liczbie przekraczającej [...]; prowadzenia chowu lub hodowli zwierząt obcych rodzimej faunie w liczbie przekraczającej 3 matki lub 19 sztuk oraz prowadzenie chowu lub hodowli zwierząt inwentarskich metoda bezściółkową. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności uchwały podnosząc, że zamierza zrealizować inwestycję polegającą na rozbudowie i modernizacji budynków inwentarskich do hodowli trzody chlewnej do [...]. Poza sporem pozostaje również i nie budzi wątpliwości Sądu, że K. K. swój interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 18 listopada 2005 r. (w opisanym powyżej zakresie) wywodzi z faktu używania działek [...] oraz dz. nr [...], którego źródłem są zawarte z R. K. umowy użyczenia. Podobnie, kwestią bezsporną pozostaje, iż zagadnienie wprowadzanych kwestionowaną uchwałą ograniczeń dotyczących chowu i hodowli zwierząt było już przedmiotem kontroli sądu. Sąd administracyjny badał wówczas legalność uchwały przede wszystkim w zakresie ograniczenia hodowli zwierząt inwentarskich, ponieważ skarżący m.in. R. K. (mąż skarżącej i właściciel działek oddanych K. K. do używania) kwestionowali wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania właśnie ograniczenia chowu i hodowli poprzez zakaz prowadzenia chowu i hodowli zwierząt inwentarskich w liczbie przekraczającej [...]. Skarga ta została jednak oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27.12.2006 r. sygn. II SA/Po 458/06. Uprzedzając dalsze rozważania w niniejszej sprawie podkreślić należy, że stosownie do art.101 ust.1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- dalej powoływanej też jako usg) skargę na uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy czyj interes prawny lub uprawienie zostały naruszone tą uchwałą, jeżeli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzuconego naruszenia i to wezwanie okaże się bezskuteczne. Taka konstrukcja i treść art.101 usg zobowiązuje sąd administracyjny do badania: 1) czy skarga spełnia wymogi formalne (termin, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Następnie, gdy wymogi te zostały spełnione, sąd zobligowany jest do badania legitymacji skarżącego związanej z naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia. Z kolei ocena kwestii merytorycznych i procesowych związanych ze skarżoną uchwałą dopuszczalna jest dopiero po ustaleniu, iż skargę na taką uchwałę wniósł uprawniony do tego podmiot (por. wyrok NSA z 15.06.2010 r., sygn. I OSK 455/10). Z przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji art. 101 usg wnioskować należy natomiast, że w razie spełnienia przesłanek, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny uzależnione jest od tego czy w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są uchwałami bardzo złożonymi, dotyczącymi niekiedy tysięcy nieruchomości, stąd sąd administracyjny, orzekając ze skargi z art. 101 ust. 1 usg nie jest w stanie, zwłaszcza w przypadku planu miejscowego adresowanego do setek właścicieli nieruchomości, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Dlatego też badanie zaistnienia na gruncie konkretnej sprawy przesłanek, o których mowa w art. 101 ust. 2 usg wymaga uprzedniej – w istocie rzeczy merytorycznej – jej analizy, której dokonanie jest możliwe dopiero w następstwie ustaleń, że wymogi formalne skargi zostały spełnione, a podmiot ją wnoszący ma legitymację związaną z naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia. Stosownie do powyższego, w niniejszej sprawie, po ustaleniu - w pierwszej kolejności - ze złożona przez K. K. skarga spełnia wymogi formalne, Sąd przystąpił do zbadania legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Uchwała Rady Gminy P. z dnia 18 listopada 2005 r. mogła bowiem zostać zakwestionowana jedynie przez taki podmiot, który skutecznie wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 usg to interes (uprawnienie) prawem chroniony i jako taki jest pojęciem obiektywnym. To zaś oznacza, że skargę z art. 101 usg może wnieść jedynie ten kto wykaże, że jego interes subiektywnie pojmowany, przybierający postać interesu faktycznego, znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym i jako taki został naruszony określoną uchwałą rady gminy. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 usg może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 10.03.2008 r., sygn. II OSK 1468/07). Istnienie tak rozumianego interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie podlegało ocenie Sądu. K. K. swój interes prawny wywodzi z prawa do używania działek ([...] oraz dz. nr [...]) położonych na obszarze objętym kwestionowanymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca kwestionuje, więc zakaz realizacji określonych przedsięwzięć na działkach, których nie jest właścicielem, ani też nie ma do nich innego prawa skutecznego erga omnes. Jak wynika ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji właścicielem wskazanych w skardze działek jest R. K. , który skarżącej jedynie zezwolił na ich używanie. Pojęcie umowy użyczenia zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w ustawie Kodeks Cywilny. Zgodnie z tą definicją przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nie oznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. W świetle powyższego, istotą umowy użyczenia jest więc zezwolenie użyczającego dane biorącemu - przez czas oznaczony, bądź nieoznaczony - na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Podmiot korzystający na podstawie umowy użyczenia z nieruchomości położonej w obszarze objętym kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego nie ma z tego tytułu interesu prawnego umożliwiającego wykazanie jego naruszenie przed sądem administracyjnym. W myśl utrwalonego orzecznictwa interes prawny ma ten kto wykaże, że jego interes, prawem chroniony, został naruszony ustaleniami planu. Uczynić to może właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty), natomiast biorący do używania nie. Oczywiście biorący do używania też może mieć interes w skarżeniu planu, jednak w przeciwieństwie do interesu właściciela, jego interes nie jest w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. W rezultacie przybiera postać interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do skarżenia planu na podstawie art. 101 usg. Skargę z art. 101 ugn może wnieść, bowiem jedynie ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym i jako taki został naruszony określoną uchwałą rady gminy. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie podmiot, którego prawa do nieruchomości wynikają wyłącznie z umowy użyczenia, bowiem przepisy prawa jego interesu w postępowaniu planistycznym nie chronią (por. wyrok NSA z 26.09.2008 r., sygn. II OSK 312/08, wyrok NSA z 10.03.2008 r., sygn. II OSK 1468/07, wyrok NSA z 03.09. 2004 r., OSK 476/04). Odnosząc się przy tym szczegółowo do - wynikającego z treści przedłożonej przez skarżącą umowy użyczenia z [...] r. (k. 30) - upoważnienia do wybudowania chlewni oraz budynków gospodarczych, inwentarskich (§ 1) podkreślić należy, że czym innym jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a czym innym posiadanie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z woli ustawodawcy ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).Plan miejscowy ustala przeznaczenie terenu i jako taki przesądza o ograniczeniach prawa własności w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Oznacza to, iż biorący do używania mógłby zrealizować inwestycję, o której mowa w § 1 przedłożonej umowy użyczenia z 13.04.2009 r. wyłącznie gdyby to zamierzenie inwestycyjne odpowiadało przeznaczeniu terenu wynikającemu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może, bowiem wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowanych. Należy jednak zwrócić uwagę, że uprawnienia tego nie można utożsamiać z prawem do skarżenia ustaleń co do przeznaczenia tej nieruchomości, które z kolei wynika z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć przy tym należy, że - z treści samej umowy - wynika zobowiązanie skarżącej do używania działek gruntu zgodnie z ich przeznaczeniem (§ 3 ust. 1). W żaden sposób więc skarżąca nie może zasadnie z umowy użyczenia działek [...] oraz dz. nr [...] położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem wywodzić swojego interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że K. K. nie jest legitymowana do kwestionowania przed sądem administracyjnym ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących działek [...] oraz dz. nr [...]. Z kolei uznanie, że skarga wniesiona została przez podmiot nieposiadający interesu prawnego, skutkuje jej oddaleniem, skarga taka jest, bowiem bezzasadna (por. postanowienie NSA z 04.09.2007 r., sygn. II OSK 1243/07). W tych okolicznościach sprawy, ustalenie po stronie skarżącej braku legitymacji do wniesienia skargi, wykluczyło dalszą (w istocie rzeczy merytoryczną) analizę żądania złożonej skargi, co do zaistnienia przesłanek, o których mowa w ustępie 2 art. 101 usg. Podkreślić, bowiem należy, że brak po stronie K. K. interesu prawnego w niniejszej sprawie przesądził o oddaleniu skargi, a nie – jak wnosiła pełnomocnik organu – o jej odrzuceniu. Nie budzi wprawdzie wątpliwości Sądu, że – jak trafnie wywodziła pełnomocnik organu - sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił już skargę dotyczącą wprowadzania - uchwałą Rady Gminy P. z dnia 18 listopada 2005 r., Nr XXXVI/328/05 - ograniczeń chowu i hodowli zwierząt. Zgodzić się trzeba również, że w razie stwierdzenia legitymacji skargowej K. K. – spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 101 ust. 2 usg – przesądzałoby, że mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem powagi rzeczy osądzonej, którą cechuje tylko tożsamość przedmiotowa. Jednakże – jak wyjaśniono już powyżej – w pierwszej kolejności rzeczą Sądu było zbadanie sprawy przez pryzmat przesłanek, o których mowa w ust. 1 art. 101 usg, a dopiero w następstwie ich pomyślnej weryfikacji ewentualna ocena okoliczności, o których mowa w art. 101 ust. 2 usg. Jeżeli zatem Sąd ustalił, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w ustępie 1 tego przepisu, to zobowiązany był skargę oddalić, bowiem odrzucenie skargi z uwagi na spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 101 ust. 2 usg mogłoby nastąpić dopiero po spełnieniu warunków, o których mowa w ustępie 1. Niemniej, w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości Sądu, że w razie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 101 ust. 1 usg, skarga złożona w niniejszej sprawie musiałaby zostać potraktowana jako niedopuszczalna i odrzucona (por. postanowienie NSA z 18.09.2008 r., sygn. I OSK 117/08). W tej sytuacji zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) orzeczono jak w sentencji. /-/ J.Zieliński /-/ J.Szaniecka /-/ W.Batorowicz MK