II GSK 216/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec (spr.) del. WSA Renata Detka Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Stowarzyszenia Oświatowego w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 535/10 w sprawie ze skargi C. Stowarzyszenia Oświatowego w C. na uchwałę Rady Powiatu C. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 535/10, oddalił skargę C. Stowarzyszenia Oświatowego w C. na uchwałę Rady Powiatu C. z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, z następującym uzasadnieniem. Pismem z dnia 8 stycznia 2010 r. skarżący wniósł skargę na uchwałę budżetową Rady Powiatu C. z dnia [...] grudnia 2007 r. w części dotyczącej kwoty dotacji na rzecz Szkoły Organizacji i Zarządzania prowadzonej przez skarżącego – załącznik nr 4 do ww. uchwały. Uchwale zarzucono naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), gdyż – w ocenie strony – kwota wydatków bieżących powinna być planowana na dany typ i rodzaj szkoły w przeliczeniu na jednego ucznia, czyli winna być wskazana konkretna kwota dotacji i niedopuszczalne jest ustalanie tej kwoty w aktach niższego rzędu, zwłaszcza w uchwałach organów wykonawczych. Zdaniem Stowarzyszenia w oparciu o ustalone w załączniku nr 4 do uchwały budżetowej kwoty dotacji na rzecz szkoły skarżącego nie można wyliczyć, jaka kwota miałaby przysługiwać na jednego ucznia w 2008 r., zatem Rada Powiatu nie wypełniła obowiązku ustawowego i nie ustaliła kwoty dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, nierealizujących obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Ponadto zakwestionowano tryb uchwalania uchwały i jej powiązania z uchwałami organu wykonawczego Powiatu wskazując na ustalone w Karcie Informacyjnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zasady naliczania dotacji dla szkół niepublicznych dla dorosłych od roku 2008 oraz zatwierdzenie tych zasad uchwałą Zarządu z dnia [...] grudnia 2007 r. W odpowiedzi Rada Powiatu C. wniosła o odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) ewentualnie jej oddalenie. Powołując się na art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) podkreśliła, że warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu jest uprzednie skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż wezwanie zostało skierowane w imieniu skarżącego przez osobę nieposiadającą należytego umocowania. Ponadto rada Powiatu zarzuciła niewykazanie interesu prawnego do wniesienia skargi przez Stowarzyszenie. Organ podkreślił też, że bezprzedmiotowe jest żądanie stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej skoro akt ten został w całości wykonany i nie funkcjonuje już w obrocie prawnym i nie jest możliwa jego konwalidacja. Zaznaczono nadto, że w klasyfikacji budżetowej zostały określone kwoty dotacji dla placówek niepublicznych, a ich podział i ustalanie wartości jednostkowych to są już czynności związane z wykonaniem budżetu przez zarząd. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, stwierdzając, że nie istnieją przeciwwskazania formalnoprawne do merytorycznego rozpoznania zarzutów wobec zaskarżonej uchwały budżetowej Rady Powiatu C. Zdaniem Sądu I instancji – wbrew stanowisku Rady Powiatu – skarżące Stowarzyszenie dokonało skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z wymogiem z art. 52 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że C. Stowarzyszenie Oświatowe posiada interes prawny do wniesienia skargi a kwestionowana uchwała nie była przedmiotem sporu przed sądem powszechnym, gdyż rozstrzygnięcie sąd ten oparł na treści art. 90 ustawy o systemie oświaty a nie na uchwałach Rady Gminy i Zarządu Powiatu. Sąd I instancji wyjaśnił nadto – powołując art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu – że nie ma przeszkód do badania legalności uchwały mimo upływu czasu jej obowiązywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny merytorycznie rozpoznając sprawę wskazał, że ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm. w brzmieniu na 12 października 2007 r.) w dziale IV – Budżet jednostki samorządu terytorialnego, rozdziale 1 – Podstawowe definicje i zasady, w art. 165 stanowiła, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki; jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy. Zaś uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym i zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W myśl zaś art. 184 tej ustawy uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa m.in. prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według źródeł i działów klasyfikacji w podziale na dochody: bieżące i majątkowe; wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem m.in. dotacji. Natomiast w oparciu o normę z rozdziału 3 - Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego tj. art. 187 ust. 1 to zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. WSA uznał, że ustawa o systemie oświaty określa jedynie przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji, a kwestia wysokości dotacji wymaga konkretyzacji – tj. tryb udzielania i rozliczania dotacji określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Art. 90 ustawy o systemie oświaty określa zasady przyznawania różnych (ze względu na podmiot uprawniony do ich uzyskania) dotacji więc uchwałodawca samorządowy powinien przy określaniu trybu udzielania i rozliczania dotacji wyraźnie wskazać także, których szkół lub placówek niepublicznych dotyczy zawarta w uchwale regulacja. Zdaniem Sądu powyższe zostało dochowane w sprawie poprzez ujęcie w załączniku nr 4 do uchwały budżetowej pod poz. 801 poszczególnych placówek oświatowych wraz z określeniem planowanych na ich rzecz wydatków. Natomiast szczegółowe zasady i tryb udzielania dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych i innych placówek oświatowych zostały przez Radę Powiatu C. określone w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. i uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. ustalając konkretne podstawy w przedmiotowym zakresie. Uchwały te nie były kwestionowane, więc objęte nimi regulacje mają moc wiążącą. Sąd podkreślił, że uchwała budżetowa powiatu jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich; również nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego przekazując uprawnionym możliwość ochrony prawnej przed sądem powszechnym w trybie powództwa cywilnego. Skarżące Stowarzyszenie korzystając z tej możliwości złożyło pozew przeciwko Powiatowi C., który prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. akt [...] został oddalony, a Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...] oddalił apelację Stowarzyszenia. Sądy obu instancji przyjęły, że zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jest nieuzasadniony. Oceniając bowiem czy ustalone i wypłacone Stowarzyszeniu kwoty dotacji nie są niższe niż 50 % ustalonych w budżecie Powiatu C. wydatków bieżących ponoszonych w szkołach typu i rodzaju, co do którego Stowarzyszenie zgłosiło swe żądanie – sądy nie znalazły błędów logicznych, które podważyłyby zastosowaną przez Radę Powiatu metodę wyliczania planowanych wydatków. Nadto nie uznano możliwości zastosowania w sprawie art. 90 ust. 3 zd. 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż na terenie Powiatu były prowadzone publiczne szkoły takiego typu i rodzaju jakie prowadzi strona, a to że funkcjonują one w zespole szkół nie ma dla sprawy znaczenia (co podkreślił Sąd Okręgowy). Również Sąd ten nie podzielił argumentacji Stowarzyszenia odnośnie do interpretacji wyrażenia "wydatki ustalone w budżecie" wyjaśniając, że dotyczy on dotacji ustalonej na podstawie planowanych wydatków w uchwale budżetowej, a nie wydatków rzeczywistych, poniesionych. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez Radę Powiatu C. ani przepisów procesowych ani materialnych przy uchwalaniu kwestionowanej przez stronę uchwały budżetowej. C. Stowarzyszenie Oświatowe w C. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.: - naruszenie art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, - naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; 2. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez naruszenie art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, że ze skargą z dnia 8 stycznia 2010 r. na uchwałę budżetową Rady Powiatu C. z dnia [...] grudnia 2007 r. powiązane były: skarga na Uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie wysokości stawek dotacji na rok 2008 dla niepublicznych szkół dla dorosłych oraz skarga na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie zatwierdzenia zasad ustalenia dotacji dla szkół niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek nauki ani obowiązek szkolny. Dlatego też w skardze na uchwalę budżetową został złożony wniosek o zarządzenie na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączenia powyższych spraw w celu ich łącznego rozpoznania. Wniosek ten był podyktowany tym, że powyższe sprawy pozostają w związku, a argumentacja powołana w skardze na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie zatwierdzenia zasad ustalenia dotacji dla szkół niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek nauki ani obowiązek szkolny, miała również istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 534/10 odrzucił skargę na kartę informacyjną z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz postanowieniem z dnia 7 września 2010 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 536/10 odrzucił skargę na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia [...] grudnia 2007 r. Od powyższych postanowień zostały wniesione skargi kasacyjne, które zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalone. W ocenie skarżącego niepołączenie przez Sąd powyższych spraw w celu ich łącznego rozpoznania skutkowało tym, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę na uchwałę budżetową nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności, mających znaczenie dla oceny prawidłowości ustalenia wysokości dotacji w uchwale budżetowej. Stowarzyszenie zarzuciło też, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji – w uchwale Rady Powiatu C. z dnia [...] kwietnia 2006 r. (ze zmianami) nie nastąpiła konkretyzacja wysokości dotacji, gdyż zestawienie treści § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały z treścią art. 90 ust. 3 zd. 1 ustawy o systemie oświaty jednoznacznie pokazuje, iż zapis ten jest tożsamy z przepisem ustawy, a więc nie może stanowić jego konkretyzacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać trzeba, że zakres badania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny doznaje ograniczenia z uwagi na obowiązującą w postępowaniu kasacyjnym zasadę związania tego sądu granicami podlegającej rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zakreślone jest podstawami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 tego art.). Takie sprecyzowanie podstaw skargi kasacyjnej skutkuje koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu uchybień procesowych i oceny wpływu ewentualnego naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. Zgodnie z objętym zarzutami skargi kasacyjnej art. 111 § 2 p.p.s.a. Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Przepis ten przewiduje zatem fakultatywne połączenie spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia w sytuacji gdy pozostają one ze sobą w związku. Przyjmuje się, że "w związku" – w rozumieniu art. 111 § 2 p.p.s.a. – pozostają sprawy, których cechy podmiotowe i przedmiotowe byłyby podobne lub identyczne. Podobieństwo to powinno odnosić się do żądań i przedmiotów rozstrzygnięć. O połączeniu spraw decyduje skład orzekający w sprawie, na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy. Fakt, że w ocenie strony celowe jest wzięcie pod uwagę argumentacji przedstawionej w innej sprawie nie znaczy, że sprawy te pozostają w związku uzasadniającym ich połączenie. Zauważyć należy, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby argumentacja i ewentualne wnioski dowodowe zostały przedstawione odrębnie w każdej z toczących się spraw. Ponadto połączenie dotyczy spraw toczących się przed tym samym sądem. Tymczasem – jak zauważył także autor skargi kasacyjnej – skargi w sprawach, o połączenie których wniosek został zgłoszony, zostały odrzucone (prawomocnie – v. postanowienia NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1211/10 oraz II GSK 1552/10). Skład orzekający NSA podziela przy tym pogląd, że ewentualne naruszenie art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny tylko gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Połączenie dwóch oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia nie oznacza, że takie połączenie tworzy z tych spraw jedną, nową sprawę. Połączenie podyktowane względami technicznymi i ekonomią procesową nie pozbawia połączonych spraw ich odrębności i nie zmienia faktu, że łącznie rozpoznawane i rozstrzygane sprawy są nadal dwiema samodzielnymi sprawami, które bez wpływu na rozstrzygnięcie mogą być rozpoznane odrębnie (v. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1230/11). Z tych względów zarzut naruszenia art. 111 § 2 p.p.s.a. jest chybiony. Bezzasadny jest też zarzut uchybienia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie granic sprawy miałoby miejsce, gdyby sąd uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę – a taka sytuacja miejsca nie miała. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje nadto jakich okoliczności – w granicach tej sprawy – nieobjętych zarzutami i wnioskami skargi sąd nie wziął pod uwagę. W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zrzut naruszenia wskazanego przepisu – polegający na nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy – jest niezrozumiały i nie może uzasadniać wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Odnośnie do przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna ogranicza się do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty poprzez niewłaściwe zastosowanie. Ust. 3 wskazanego przepisu stanowi, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Z kolei stosownie do regulacji zawartej w ust. 4 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Z treści przytoczonych regulacji wynika zatem – na co wskazał Sąd I instancji – że art. 90 ust. 3 ustawy określa jedynie zasady przyznawania dotacji. Czym innym jest natomiast powinność określenia przez uchwałodawcę trybu udzielania i rozliczania dotacji uchwałą, co – jak stwierdził WSA – nastąpiło uchwałą z dnia [...] kwietnia 2006 r. (dwukrotnie zmienianą) w sprawie określenia zasad udzielania dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych i innych placówek oświatowych. WSA ustalił przy tym w sposób niepodważony, że regulacje uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji /.../ nie były kwestionowane i mają moc wiążącą. Wykładnia art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty skarżona kasacyjnie nie jest. Natomiast postawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że wysokość dotacji skonkretyzowano ww. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2006 r. (ze zmianami) w sprawie określenia zasad udzielania dotacji /.../ nie może odnieść oczekiwanego skutku. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest bowiem uchwała budżetowa Rady Powiatu C. z dnia [...] grudnia 2007 r., nie zaś uchwała z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie zasad udzielania dotacji /.../. Odnośnie do zaskarżonej uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego należy wskazać, że z treści art. 165 ust. 1, art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – zarzutu naruszenia których to przepisów nie postawiono – Sąd wywiódł, iż uchwała taka będąc planem dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bezpośrednio żądnych uprawnień czy zobowiązań osób trzecich. W tym stanie rzeczy brak też podstaw by twierdzić, że uchwała budżetowa jest wadliwa gdyż nie można z niej wyliczyć jak kwota miałaby przysługiwać na jednego ucznia w 2008 r. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej postawiony Sądowi I instancji zarzut niewłaściwego zastosowania art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty – przy ocenie prawidłowości zaskarżonej uchwały – nie jest więc usprawiedliwiony. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.