I OSK 1927/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 478/10 w sprawie ze skargi F. W. na czynność Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 478/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego z dnia (...) marca 2010 r., nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu oraz uznał obowiązek Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego dokonania zwrotu F. W. części opłat w wysokości po 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych pobranych za wydanie kart 608 pojazdów. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 21 grudnia 2009 r. skarżący F. W. zwrócił się do Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych przez organ za wydanie kart 613 pojazdów samochodowych (określonych w załączniku do wniosku) oraz zwrot nadpłaconej kwoty w łącznej wysokości 260.525 zł. Pismem z dnia (...) marca 2010 r. znak: (...)organ odmówił dokonania zwrotu nadpłat wskazując, iż przedmiotowa opłata została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zdaniem organu pobrane opłaty nie podlegają zwrotowi o czym świadczy odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04, OTK-A 2006/1/3) terminu utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. Pismo to doręczono skarżącemu w dniu 15 marca 2010 r. Wnioskodawca pismem z dnia 29 marca 2010 r. wezwał Starostę Strzelecko-Drezdeneckiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uwzględnienie wniosku oraz stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych niezgodnie z prawem. Na wezwanie organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania nie udzielił stronie odpowiedzi. Pismem złożonym w dniu 17 maja 2010 r., działający w imieniu skarżącego pełnomocnik, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na czynność materialno-techniczną Starosty Strzelcko-Drezdeneckiego z dnia (...) marca 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów nienależnie pobranych przez organ. Zaskarżonej czynności zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), - naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji - w której powołany przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 i 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) przed odmowę ich zastosowania w sprawie oraz pominięcie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W oparciu o te zarzuty wniesiono o stwierdzenie obowiązku Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego do zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie 613 kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym to jest ponad kwotę 75 zł za każdą z kart. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej czynności. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż problem pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Jeśli chodzi o skutki tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, stwierdzić należy, iż przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego trzeba zważyć, iż z art. 178 Konstytucji RP wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (por. uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego sądu administracyjnego nie związuje (por. J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, ZNSA. 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r, II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznaje przedmiotowe zagadnienie jednolicie przyjmując, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09 oraz I OSK 591/09, publikowane w bazie orzecznictwa na stronie internetowej NSA). Prowadzi to, w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt I wyroku). Jeśli chodzi o naruszenie prawa wspólnotowego Sąd pierwszej instancji wskazał na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. W tej mierze Sąd pierwszej instancji uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł, kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. Uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zdaniem tego Sądu zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 rozważanej ustawy. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cyt. ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest też przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy opłatą uiszczoną przez skarżącego a opłatą pobieraną na podstawie Rozporządzenia z 2006 r. wynosi 425 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Strzelecko-Drezdenecki zarzucając mu naruszenie art. 146 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty w wysokości po 425 zł za karty pojazdu wymienione w sentencji wyroku, podczas gdy brak jest przepisów prawa, z których taki obowiązek wynika. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W motywach skargi kasacyjnej podniósł, iż art. 146 § 1 P.p.s.a. dotyczy sytuacji, w których to organ administracji precyzuje przepis prawa w sprawie indywidualnej w innej formie aniżeli decyzja czy postanowienie. Taką też formę pisma przyjęło stanowisko Starosty w przedmiocie wniosku skarżącego. Forma ta wynikała z braku przepisów prawa regulujących żądania zawarte we wniosku skarżącego. Brak tych przepisów w ocenie Starosty stanowi również przeszkodę dla wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 146 § 2 P.p.s.a., a ujętego w pkt II zaskarżonego wyroku, bowiem zgodnie z jego dyspozycją uprawnienie lub obowiązek winny wynikać z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. w przedmiotowej sprawie takiej normy nie wskazał. Zdaniem organu uznanie uprawnienia lub obowiązku może być zawarte w wyroku i będzie ono zastępować rozstrzygnięcie organu tylko w przypadku gdy istnieje przepis prawa przewidujący takie uprawnienie lub obowiązek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia prawa procesowego art. 146 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego dokonania zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdu wskazane w sentencji zaskarżonego wyroku w sytuacji gdy brak jest przepisów prawa z których wynika taki obowiązek. Wskazać należy, iż przepis art. 146 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy uwzględnienia skargi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Norma ta w § 1 stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Z kolei w § 2 tego przepisu zaznaczono, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, sposób orzekania określony w art. 146 § 1 powołanej ustawy dotyczy sytuacji, gdy organ administracyjny konkretyzuje uprawnienie lub obowiązek wypływające z przepisu prawa w odniesieniu do zindywidualizowanego adresata, choć nie czyni tego ani decyzją, ani postanowieniem. Natomiast sposób określony w § 2 tego przepisu odnosi się do sytuacji, gdy nie ma takiego aktu konkretyzującego z tego powodu, że organ administracyjny odmówił jego podjęcia. Tak więc sąd nie może się do niego odnieść. W takiej sytuacji sąd obowiązany jest ustalić w wyroku, jakie uprawnienie lub obowiązek wynika dla skarżącego bezpośrednio z przepisu prawa (por. wyrok NSA z 19 maja 2003 r., OSA 1/03 – ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 114). Przepis art. 146 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Niewątpliwie bowiem wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (J .P. Tamo, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 Lexis Nexis, str. 314 ). Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 146 § 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy, gdyż trafnie uznał bezskuteczność zaskarżonej czynności dotyczącej odmowy zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdów i jednocześnie uznał obowiązek skarżącego kasacyjnie dokonania zwrotu na rzecz F. W. części opłaty w wysokości po 425 zł za każdą wymienioną w sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji kartę pojazdu, a tym samym zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za chybiony. Niniejsza sprawa jest sprawą administracyjną, co potwierdza teza uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, w której jednoznacznie przyjęto, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydane karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119) orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym jak i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto orzeczono, iż przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Trybunał stwierdził, że niezgodność zakwestionowanego przepisu z powołanymi przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty, przepis ten wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Kwestionowany przepis niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, stwierdzający niekonstytucyjność przepisu stanowiącego podstawę pobrania zawyżonej opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł, wszedł w życie 1 maja 2006 r. W wykonaniu tego wyroku Minister Transportu i Budownictwa wydał rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59 poz. 421 ), w którym określił opłatę za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. i z tym dniem utraciło moc obowiązującą rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. Tym samym przedmiotowa opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana na podstawie przepisu, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją i Prawem o ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał przy tym, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, iż Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Zauważyć bowiem należy, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61), stwierdził, iż odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Przepis uznany za niekonstytucyjny ma bowiem ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma zaś na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Wyjaśnić jednocześnie należy, że czym innym jest utrata mocy obowiązującej rozporządzenia, a czym innym kontrola legalności czynności organu administracji publicznej stosującego nielegalny przepis tegoż rozporządzenia. Następstwa pierwszego rodzaju dotyczą sfery stanowienia prawa, a następstwa drugiego rodzaju - sfery stosowania prawa. Okoliczność, że niekonstytucyjny przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został usunięty dopiero 1 maja 2006 r. nie oznacza, że dokonując kontroli legalności działań administracji publicznej sąd administracyjny nie był władny przyjąć, że przepis ten nie może zostać zastosowany, gdyż przekracza upoważnienie zawarte w ustawie. Uznanie przez Trybunał niezgodności przepisu z Konstytucją i ustawą oznacza, że taki charakter przepis ten miał od początku, to jest od dnia jego wejścia w życie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r. II OSK 1745/07, z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Dokonując zatem kontroli legalności wykonywania administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim mógł przyjąć, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu określający wysokość opłaty jako naruszający ustawę, a zatem i Konstytucję, nie mógł być zastosowany także w dacie pobierania opłat od F. W. . Podkreślić należy, że sędziowie, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są związani wyłącznie Konstytucją i ustawami, a wobec tego mogą odmówić zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji oceniając legalność czynności organu z dnia (...) marca 2010 r. odmawiającej zwrotu części uiszczonej opłaty, mógł uznać, iż czynność ta jest niezgodna z prawem i dlatego też zasadnie zastosował przepis art. 146 § 1 i 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym prawidłowo uznając obowiązek Starosty Strzelecko – Drezdeneckiego do dokonania zwrotu na rzecz wnioskodawcy części przedmiotowej opłaty za wydane karty pojazdu. Zauważyć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 573/07, a także w późniejszych orzeczeniach wyrażał pogląd, iż obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Zatem sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, to jest art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. uznał za niezgodną z Konstytucją RP wysokość opłaty należnej za kartę pojazdu, a nie podstawę prawną do pobrania tej opłaty w ramach odpłatności za czynności powiatów. Trzeba bowiem rozróżnić podstawę prawną do pobrania opłaty za czynności powiatów od wysokości tej opłaty odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów, o której mowa w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym kontekście odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji nie oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej niniejszego przepisu należało pobierać opłatę w wysokości 500 zł, a nie w wysokości odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 842/09, z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 590/09). Ponadto zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji odmówił zastosowania § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., również z uwagi na sprzeczność tego przepisu z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę wskazując, że w orzeczeniu z dnia 10 grudnia 2007 r. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-134/07 stwierdził, iż "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany." Odmowa zastosowania omawianego przepisu znajduje zatem swoje oparcie w zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, która odnosi się także do praktyki stosowania prawa przez sądy i organy administracji publicznej. Zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w art. 91 ust. 1 - 3 Konstytucji RP. Skoro zatem w niniejszej sprawie żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu, o czym stanowi art. 146 § 1 tej ustawy. Z upoważnienia tego skorzystał Sąd pierwszej instancji, zatem niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku art. 146 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji