II OSK 2430/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA - Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Po 530/10 odrzucające skargę M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr 368/XXXV/10 w przedmiocie odmowy przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 16 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Po 530/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. G. uchwałę Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr 368/XXXV/10 w przedmiocie odmowy przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 669/08) oddalił skargę M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 21 stycznia 2002 r. nr 338/XXXVIII/02 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Wieleń. W dniu 11 lutego 2010 r. M. G. złożył do Rady Miejskiej w Wieleniu wniosek o zmianę uchwały Rady nr 338/XXXVIII/02 z dnia 21 stycznia 2002 r. w stosunku do będącej jego własnością działki nr ewid. [...] w Wieleniu. W dniu 10 maja 2010 r. doręczono skarżącemu uchwałę Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 27 kwietnia 2010 r. Nr 368/XXXV/10 w sprawie odmowy przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wieleń, przyjętego uchwałą Rady z dnia 21 stycznia 2002 r. nr 338/XXXVIII/02, dla działki o nr ewid. [...] w Wieleniu. Pismem z dnia 15 maja 2010 r. M. G. wezwał Radę Miejską w Wieleniu do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale Rady z dnia 27 kwietnia 2010 r. W odpowiedzi na wezwanie, otrzymane w dniu 25 maja 2010 r., Rada Miejska w Wieleniu w uchwale nr 382/XXXVII/10 z dnia 15 czerwca 2010 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę M. G. na uchwałę Rady z dnia 27 kwietnia 2010 r. Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku organu o jej odrzucenie z uwagi na tożsamość tej sprawy ze sprawą ze skargi M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 21 stycznia 2002 r. Sąd stwierdził, że sprawy te nie są tożsame, gdyż wnioskodawca w piśmie wzywającym do zmiany planu miejscowego w stosunku do jego działki wskazał nowe okoliczności faktyczne (demontaż linii energetycznej na działce nr 1266 w Wieleniu, ustąpienie fizycznych przeszkód uniemożliwiających przeprowadzenie zaplanowanej przez wnioskodawcę inwestycji) i skarga nie może być odrzucona z tego powodu. Badając dopuszczalność tej skargi, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6, który dotyczy terenów zamkniętych. Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust. 4). W ust. 7 przewidziano, iż plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Sąd I instancji stwierdził, że co do zasady uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza obszarami, co do których przepisy szczególne nakładają obowiązek sporządzenia planu. Zdaniem Sądu I instancji, uchwała o odmowie przystąpienia do zmiany planu miejscowego nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie mogła i faktycznie nie pozbawiła go konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie jej wejścia w życie. Ograniczenia w zakresie zagospodarowania przestrzennego działki skarżącego wynikają z uchwalonego w styczniu 2002 r. planu miejscowego, a nie z zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym Sąd uznał, że wnioskodawca nie ma legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi, ponieważ zaskarżona uchwała nie ograniczyła ani nie pozbawiła go uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł M. G., podnosząc zarzuty rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 100 oraz art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 32 Konstytucji RP i art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez uznanie, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, w sytuacji, gdy uchwała ta sankcjonuje utrzymywanie stanu dyskryminacji skarżącego w stosunku do innych podmiotów, - art. 14 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzglęnienie wynikającego z przepisów Konstytucji i Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nakazu zmiany planu w każdym czasie z urzędu, jeżeli naruszałby postanowienia tych aktów prawnych, - art. 14 ust. 1 i 4 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy upoważniają radę gminy do dokonywania zmian planu miejscowego z urzędu, - art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis ten nie sankcjonuje bezprawia i nie dopuszcza dyskryminacji w żadnej formie, zaś przywrócenie prawa należy do zadań obligatoryjnych, a nie fakultatywnych każdej władzy, - art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez niewłaściwe zastosowanie i odmowę rzetelnego merytorycznego rozpoznania sprawy, - art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (analogicznie art. 21, 31 i 64 Konstytucji RP) przez jego błędne zastosowanie i uznanie za zgodną z prawem uchwałę odmawiającą skarżącemu przywrócenia prawa własności nieruchomości. Skarżący oparł skargę kasacyjną również na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd, nie będąc związanym zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza jej granice, pomimo tego, że skarga dotyczy dwóch uchwał ze sobą powiązanych tj. uchwały z dnia 27 kwietnia 2010 r. i uchwały z dnia 21 stycznia 2002 r., - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd w uzasadnieniu postanowienia nie rozstrzygnął istoty problemu. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż jego skarga nie zawierała zarzutu nieuchwalenia planu miejscowego, lecz dotyczyła zmian w planie już istniejącym, które powinny być dokonane w celu przywrócenia jego konstytucyjnych praw. Skarga ta dotyczyła też uchwały z dnia 21 stycznia 2002 r., gdyż zmiany właśnie tej uchwały domaga się skarżący. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała dyskryminuje go, gdyż tylko on w całej gminie posiada zakaz zabudowy w odległości 10 m od granicy sąsiedniej działki, a pomimo zmiany stanu faktycznego na jego działce (usunięcie linii energetycznej) gmina nie chce podjąć działań zmierzających do zmiany zapisu planu miejscowego wprowadzającego ograniczenie jego prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest uchwała rady gminy odmawiająca uwzględnienia wniosku skarżącego o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej nieruchomości, będącej jego własnością. Rozstrzygnięcie tej sprawy wymagało więc w pierwszej kolejności dokonania przez Sąd I instancji oceny dopuszczalności zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., prawidłowo przyjął, że skarga na tego rodzaju uchwałę rady gminy jest niedopuszczalna. Bezspornym jest, że w stanie faktycznym tej sprawy prawo własności nieruchomości należącej do skarżącego uległo ograniczeniu w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 21 stycznia 2002 r. nr 338/XXXVIII/02 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Wieleń, którą wyznaczono na nieruchomości skarżącego nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10 m od granicy działki sąsiedniej. Wskazana uchwała była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 669/08), który prawomocnym wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. oddalił skargę, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku, że wprowadzone przez gminę ograniczenie prawa własności skarżącego zostało dokonane zgodnie z prawem powszechnie obowiązującym. W dniu 11 lutego 2010 r. skarżący wystąpił do Rady Miejskiej w Wieleniu z wnioskiem o zmianę uchwały Rady Miejskiej z dnia 21 stycznia 2002 r. w stosunku do będącej jego własnością działki. Po rozpatrzeniu tego wniosku, zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Wieleniu odmówiła przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wieleń. Uchwała ta miała wyłącznie charakter formalny i informacyjny, gdyż zawierała jedynie stanowisko organu w odniesieniu do wniosku skarżącego. Rada gminy jest organem kolegialnym, w związku z czym prawną formą jej działania jest podejmowanie uchwał. Nie oznacza to jednak, że każda uchwała rady może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być wyłącznie uchwała z zakresu administracji publicznej, która narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Zaskarżona w tej sprawie uchwała ma wyłącznie charakter formalny, jest wynikiem rozpatrzenia przez radę gminy wniosku skarżącego o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyraża stanowisko organu w odniesieniu do tego wniosku. Nie wywiera ona żadnych skutków materialnoprawnych w zakresie kształtowania prawa własności skarżącego, nie reguluje żadnych praw lub obowiązków, nie tylko skarżącego, ale również żadnego innego podmiotu. Skoro zaskarżona uchwała w żaden sposób nie kształtuje praw i obowiązków skarżącego, to nie może naruszać jego interesu prawnego. Za bezzasadny należy w związku z tym uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 (prawdopodobnie omyłkowo wskazano art. 100) ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 32 Konstytucji RP i art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku braku legitymacji skargowej po stronie skarżącego z uwagi na brak naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem organu jednostki samorządu terytorialnego, co do zasady sąd oddala skargę wyrokiem, gdyż interes prawny jest kategorią materialnoprawną i jego istnienie podlega badaniu przez sąd (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62, postanowienie NSA z 13 czerwca 2007 r., I FSK 1337/06, Lex nr 384145). W przypadku jednak, gdy brak naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą jest oczywisty (jak w przedmiotowej sprawie), sąd może odrzucić skargę jako niedopuszczalną z uwagi na brak legitymacji procesowej strony. Przyjęcie niedopuszczalności skargi w tej sprawie – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie narusza art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez odmowę rzetelnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Prawo do sądu, o którym mowa w tych przepisach nie jest prawem absolutnym i może podlegać uzasadnionym prawnie ograniczeniom podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym, formalnym czy finansowym. Ograniczenia prawa do sądu w przypadku uchwał lub zarządzeń organów gminy wprowadza m. in. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06 (OTK-A 2008, Nr 7, poz. 121) Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał wskazał, że legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 ustawy nie przysługuje z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej, gdyż skarga nie ma charakteru actio popularis; trzeba, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, wskazać również naruszenie, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. W przedmiotowej sprawie oczywistym jest, że skarżący takiej legitymacji skargowej nie posiada, gdyż będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała z dnia 27 kwietnia 2010 r. nie reguluje jego praw i obowiązków, nie narusza więc jego interesu prawnego, dlatego Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać jego sprawy. Nietrafny jest także podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym. Treść zaskarżonej w tej sprawie uchwały wskazuje, że de facto jest ona wyrazem bezczynności rady gminy w zakresie podjęcia działań mających na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rację ma Sąd I instancji, że skarga na bezczynność rady gminy w tym zakresie jest niedopuszczalna (chyba, że z przepisów ustaw szczególnych wynika obowiązek gminy uchwalenia planu miejscowego) i jest to pogląd jednolity w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 24 września 2010 r., II OSK 1745/10, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., II OSK 1675/09, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1996 r., II SA/Wr 280/96, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych,www.nsa.gov.pl). Jednak przepis art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym nie miał w tej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on sytuacji, gdy gmina nie wykonuje czynności nakazanych prawem. W tej sprawie ani uchwalenie, ani zmiana planu miejscowego przez gminę dla wskazanego przez skarżącego terenu nie miała charakteru obligatoryjnego. W ramach zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 14 ust. 1 i 7 oraz art. 14 ust. 1 i 4 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 2 Konstytucji RP strona skarżąca wyraziła pogląd o obowiązku gminy dokonania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z urzędu, jeżeli jego postanowienia naruszałyby przepisy Konstytucji i Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W tej sprawie brak jest jednak podstaw do twierdzenia, że zapisy obowiązującej w gminie Wieleń uchwały z dnia 21 stycznia 2002 r. nr 338/XXXVIII/02 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Wieleń w odniesieniu do nieruchomości skarżącego są sprzeczne z prawem, skoro sąd administracyjny, kontrolując tą uchwałę na skutek skargi M. G. żadnych naruszeń prawa powszechnie obowiązującego nie stwierdził. Sprawa legalności uchwały z dnia 21 stycznia 2002 r. ze skargi tego samego podmiotu, jako prawomocnie osądzona nie mogła być przedmiotem ponownej kontroli sądu w tej sprawie, w związku z czym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. jest nietrafny. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (analogicznie art. 21, 31 i 64 Konstytucji RP) przez jego błędne zastosowanie i uznanie za zgodną z prawem uchwałę odmawiającą skarżącemu przywrócenia prawa własności nieruchomości. Jak już wskazano powyżej uchwała ta nie ingeruje w żaden sposób w prawo własności nieruchomości skarżącego, gdyż nie wywołuje skutków materialnoprawnych, stanowi jedynie formę odpowiedzi rady gminy na wniosek skarżącego w przedmiocie zmiany planu miejscowego. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.