II SA/Wa 826/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2010 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - oddala skargę. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 90, art. 91 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761), po rozpatrzeniu odwołania funkcjonariusza K. S. od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektora Aresztu Śledczego [...] odmawiającej przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: K. S. w dniu 27 stycznia 2009 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na spłatę kredytu hipotecznego zaciągniętego na zakup lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w miejscowości K., o powierzchni użytkowej 80,56 m2, w którym to lokalu, zgodnie z oświadczeniem zawartym w tym wniosku, mieszka od dnia 26 grudnia 2008 r. Ww. lokal mieszkalny funkcjonariusz zakupił w dniu 8 sierpnia 2008 r. aktem notarialnym. Przedmiotowy lokal znajduje się w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 85 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z art. 85 ustawy o Służbie Więziennej należna powierzchnia mieszkalna dla K. S. wynosi od 14,0 m2 do 20,0 m2, w związku z powyższym powierzchnia zakupionego lokalu mieszkalnego odpowiada przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Na zakup ww. lokalu K. S. zaciągnął zobowiązanie finansowe - umowa o kredyt hipoteczny z dnia [...]r. zawarta z [...] Organy obu instancji uznały, że K. S. jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. (miejscowości pobliskiej), dlatego też na mocy art. 91 ust.1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej jest osobą nieuprawnioną do przydziału lokalu mieszkalnego, a zatem nie przysługuje jej również pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 ust.1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, prawo do pomocy finansowej posiadają funkcjonariusze którzy spełniają warunki do przydzielenia im lokalu mieszkalnego. K. S. będąc na dzień złożenia wniosku właścicielem lokalu mieszkalnego nie spełniania tym samym przesłanek do udzielenia pomocy finansowej. Na poparcie swojej argumentacji organ II instancji przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I OPS 7/08, wskazując, że realizacja przedmiotowego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występując o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. "Kwestia czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia lokalu (...) istotne jest czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe" Polemizując z zarzutami odwołania, organ II instancji wskazał, iż nie jest prawdą, że w dniu złożenia wniosku lokal nie nadawał się do zamieszkania z uwagi na prace budowlane. Takiemu twierdzeniu funkcjonariusza przeczy sama treść jego wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w którym oświadczył, że zamieszkuje w przedmiotowym lokalu mieszkalnym od dnia 26 grudnia 2008 r. K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia [...] marca 2010 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 90 i 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz błędną wykładnię i nieustosunkowanie się do § 5 rozpozradzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a także pominięcie wcześniejszego postanowienia Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu skargi argumentował, że odmowa przyznania pomocy finansowej jest niesłuszna, albowiem posiada do spłacenia kredyt zaciągnięty na zakup lokalu mieszkalnego, na dzień złożenia wniosku był funkcjonariuszem w służbie stałej i nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Na poparcie swoich zadań przedstawił orzeczenia sądów administracyjnych. Wskazał ponadto, iż przedmiotowy lokal mieszkalny na dzień złożenia wniosku nie nadawał się do zamieszkania albowiem został oddany w stanie "deweloperskim" i wymagał prac budowlanych. Podnosił, iż postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. organ I instancji, z uwagi na brak środków finansowych, przesunął termin rozpatrzenia wniosku z dnia 21 stycznia 2009 r., co należało rozumieć, iż wniosek ten zostanie załatwiony pozytywnie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa, zaś skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie należy sprostować niewielkie nieścisłości dotyczące stanu faktycznego sprawy, które jednak nie miały wpływu na jej istotę i rozstrzygnięcie. Otóż powołanym przez organ aktem notarialnym z dnia [...] r. skarżący nabył udział w 35/100 części (niedzielnych) odrębnej własności przedmiotowego lokalu, a zatem ściśle stał się nie właścicielem ale współwłaścicielem przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Trafnie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podjętą w składzie siedmiu sędziów, z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08, która globalnie ujmuje zagadnienie przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Uchwała ta została opublikowana w ONSAiWSA Nr 2009/4/66 oraz w LEX pod nr 490969. Jest to uchwała abstrakcyjna, odpowiadająca na konkretne pytanie prawne. Dla sfery orzeczniczej najistotniejsze jest uzasadnienie prawne uchwały, ustosunkowujące się w sposób bardzo szeroki i dogłębny do różnych poglądów w przedmiocie interpretacji art. 90 ust. 1 ustawy. Dokładna analiza uchwały pozwala na uzyskanie odpowiedzi na szereg zagadnień występujących także w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż przepis art. 90 ust. 1 ustawy określa tylko krąg osób uprawnionych i cel, na jaki powyższe świadczenie jest przeznaczone. Nie precyzuje natomiast innych kryteriów uzależniających możliwość przyznania takiej pomocy finansowej. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych dość powszechnie przyjmuje się, że art. 90 ust. 1 tej ustawy nie może być traktowany jako samoistna i wyłączna podstawa roszczeń o takie świadczenie, a w procesie wykładni tego przepisu nie można poprzestać na językowych dyrektywach interpretacyjnych i należy dokonywać wykładni systemowej i celowościowej, mając na uwadze rozdziale ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy" (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1332/05, "LEX" nr 299245). W tym zakresie podstawowe znaczenie mają regulacje zawarte w art. 85 powołanej ustawy. Ich istotą jest zapewnienie funkcjonariuszom w służbie stałej odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Chodzi tu o lokal mieszkalny w miejscowości, w której funkcjonariusz na stałe pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, a także o lokal o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, a zatem o wielkości uwzględniającej stan rodziny funkcjonariusza, jego stopień służbowy lub zajmowane stanowisko, normy dodatkowe przysługujące uprawnionym członkom rodziny oraz jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 86 ustawy). Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza Służby Więziennej mogą być zaspokajane w różny sposób. Podstawową formą pomocy funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest przydział w drodze decyzji administracyjnej lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust. 1 ustawy. Dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, w grę mogą wchodzić inne przewidziane ustawą świadczenia, w tym pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Omawiana pomoc finansowa zatem jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Powyższe założenia, wynikające z interpretacji przepisów ustawowych, korespondują z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132, poz. 1235), w którym wprost przyjęto, że to świadczenie przyznaje się funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Oba uprawnienia powiązane są w sposób oczywisty z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz tylko do czasu występowania tej przesłanki mogą być realizowane. Pomoc finansowa w rozumieniu omawianych przepisów to przyznanie środków, których celem jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi części wydatków ponoszonych przez niego na uzyskanie domu (lokalu mieszkalnego). Tak więc po stronie funkcjonariusza musi występować wydatek już poniesiony albo taki, który wkrótce ma nastąpić. Dokumenty, które starający się o pomoc finansową jest zobowiązany przedstawić, mają jedynie ten fakt potwierdzać. Taki zatem jest cel unormowania zawartego w § 5 ust. 3 cytowanego rozporządzenia. Z samego tego unormowania nie można wyprowadzać wniosku, że skoro fakt ponoszonych przez funkcjonariusza wydatków może potwierdzać nie tylko umowa przedwstępna, ale także umowa kupna domu czy lokalu (art. 5 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia), to uprawnienie do pomocy finansowej należy oceniać na dzień nabycia domu (lokalu), niezależnie od daty złożenia wniosku. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej Minister Sprawiedliwości otrzymał upoważnienie do określenia jedynie wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, a także rodzajów dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Nie ma natomiast takiego upoważnienia co do określenia warunków nabycia prawa do uzyskania pomocy finansowej. Prawo to określa bezpośrednio ustawa o Służbie Więziennej w art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1. Nie można tego prawa wywodzić w drodze interpretacji rozwiązań prawnych wynikających z aktu wykonawczego. Prawo do uzyskania świadczenia zatem (jego cel i zakres) należy oceniać jedynie według przepisów ustawy (wyroki NSA z dnia 18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1220/04, "LEX" 164737 oraz z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1371/05, "LEX" nr 281357). Ponadto trzeba podkreślić, że przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej. Nie może być też ona uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA 1999, z. 3, poz. 77) oraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00 (OTK 2001, nr 4, poz. 84). Orzeczenia te wprawdzie dotyczyły pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjantów, ale zawarte tam wywody w pełni odnoszą się do podobnych rozwiązań przyjętych w ustawie o Służbie Więziennej. Z przepisów ustawy o Służbie Więziennej nie wynika również, by omawiane świadczenie można było traktować jako swoistą rekompensatę za nieotrzymanie przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Pomocy finansowej nie można ponadto utożsamiać z bezzwrotnym co do zasady świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jest to przy tym świadczenie szczególne. Wykładnia przepisów regulujących takie szczególne uprawnienia nie może być rozszerzająca (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt I OPS 3/08). Pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. A zatem kwestia, czy dany funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia, może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu), jak to wynika z wyroku NSA z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt I OSK 874/06. W tej sytuacji istotne nie jest to, czy organy Służby Więziennej przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz to, czy w dniu złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie ma warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Zaakcentował to Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1574/04. Podobny wniosek wynika również z powołanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 849/07. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. Należy bowiem uwzględnić, że wnioski o pomoc finansową rozpatrywane są według kolejności ich składania (§ 5 ust. 4 cytowanego rozporządzenia). Realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która oczywiście zależy od liczby wniosków złożonych przez inne osoby oraz od wysokości posiadanych przez organ środków finansowych. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska, że uprawnienie funkcjonariusza Służby Więziennej do uzyskania pomocy finansowej przewidzianej w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należy oceniać w dniu nabycia przez niego domu mieszkalnego, jeżeli przed takim zakupem nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w sposób określony w art. 91 ust. 1 ustawy. Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Wyjaśnianego zagadnienia prawnego zatem nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Nabycie domu (lokalu) przed dniem zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy. Decydujące znaczenie bowiem ma (co należy jeszcze raz podkreślić) sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie analizowanego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Istotne więc jest to, jak należy rozumieć zaspokojenie prawa funkcjonariusza do lokalu, a inaczej mówiąc - zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych z uwzględnieniem przysługującej normy powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 2 oraz art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Przenosząc powyższe ustalenia zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego na stan niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko organu, iż K. S. w dniu złożenia wniosku, to jest w dniu 27 stycznia 2009 r. nie spełniał kryteriów dla uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu, bowiem odpowiedni lokal mieszkalny (a ściślej udział w odrębnej własności lokalu) już w tym dniu posiadał. To stwierdzenie organu jest w niniejszej sprawie najistotniejsze i odpowiadające stanowi faktycznemu sprawy. Trafnie argumentuje tu organ, iż skoro funkcjonariusz przyznał we wniosku z dnia 27 stycznia 2009 r., iż w lokalu tym zamieszkał już wcześniej, to lokal ten nadawał się do zamieszkania, a zatem powyższe twierdzenie organu jest uzasadnione. Przedmiotowy lokal spełniał także kryteria normatywne co do powierzchni ( art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 86 ustawy) – co jest w sprawie bezsporne. Także treść postanowienia organu I instancji o przesunięciu terminu rozpatrzenia wniosku funkcjonariusza, z uwagi na brak środków finansowych po stronie organu, nie można, jak to czyni skarżący, traktować jako promesę udzielenia mu pomocy finansowej. Organ, skoro nie posiadał środków finansowych, nie mógł przystąpić do rozpatrywania wniosków w tym przedmiocie, był natomiast zobligowany do podania terminu rozpatrzenia sprawy, co niniejszym postanowieniem uczynił. Nie jest trafny zarzut skargi powołujący się, iż z treści § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2003 r., określającego potrzebne do złożenia wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy dokumenty, wynika, iż skoro skarżący przedłożył wskazane dokumenty, to żądana pomoc finansowa powinna mu być udzielona. We wskazanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż przepis ten nie stanowi o przyznawaniu przedmiotowego świadczenia, decyduje tu przede wszystkim treść art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy, zatem nie można treści tego przepisu wykonawczego interpretować w sposób sprzeczny z normami ustawowymi. Reasumując, skarga jest chybiona, zaskarżona decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] i utrzymana nią w mocy decyzją organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. nie naruszają prawa. Organ prawidłowo przywołał i zastosował przepisy prawne leżące u podstaw rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia prawa, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji albo stwierdzeniem jej nieważności i dlatego, mając powyższe na uwadze art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.