II SA/Go 611/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J.W. i J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej upzp, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, po rozpoznaniu wniosku J. i J.W., Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego oraz zbiornika bezodpływowego atestowanego na ścieki bytowe, projektowane w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że działka nr [...], na której ma zostać zrealizowana inwestycja nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym zachodzi konieczność ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Organ wskazał też, że na podstawie zebranych dowodów ustalił, iż działka wnioskodawców posiada dostęp do drogi publicznej wskutek ustanowionej na czas nieokreślony służebności przechodu i przejazdu na rzecz każdorazowego właściciela (użytkownika) działki nr [...]. Następnie organ uznał, że złożony przez wnioskodawców wniosek z dnia [...] listopada 2007r. spełniał wymagane warunki i stanowił podstawę do opracowania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wykonania niezbędnych uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody ze względu na położenie działki w strefie chronionego krajobrazu oraz ze Starostą w zakresie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oraz w zakresie zjazdu z drogi powiatowej na działkę, której dotyczy inwestycja. Odwołanie od decyzji I instancji złożyła H.Ż., w którym podniosła, że działka wnioskodawców nie przylega do pasa drogowego, więc nie ma fizycznej możliwości bezpośredniego zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę, której dotyczy inwestycja. Zarzuciła też, że organ nie przeprowadził żadnej wizji na przedmiotowej działce, a ponadto stwierdziła, że wykonanie inwestycji przez wnioskodawców będzie naruszało jej prywatny interes jako osoby trzeciej, ponieważ każdy przejazd jakiegokolwiek pojazdu będzie niekorzystnie wpływać na kondycję i właściwości konstrukcji jej budynku. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dnia [...] czerwca 2010r. decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Podniósł mianowicie, że dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, organ I instancji oparł się na fragmencie nieaktualnej mapy sytuacyjnej, która nie obejmuje w całości obszaru, jaki winien być poddany analizie urbanistycznej. Wskazuje to na naruszenie przepisów art. 52 i art. 58 ust. 1 i 2 upzp. Ponadto organ naruszył § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) poprzez nie zakreślenie w sposób należyty granic obszaru analizowanego, który to przybrał kształt nieforemnej figury geometrycznej opartej na prostokącie, czego nie przewiduje rozporządzenie, w którym ponadto działka objęta wnioskiem nie jest położona centralnie, a także – wobec braku wskazania przez organ I instancji, jakie wymiary posiada działka wnioskodawcy, w tym ile wynosi szerokość jej frontu, nie można ustalić w jakiej odległości wokół tej działki należało zakreślić granice obszaru analizowanego. Dodatkowo organ odwoławczy podał, że z akt administracyjnych nie wynika, na liście którego samorządu zawodowego urbanistów umieszczona jest U.G. – osoba, która sporządziła projekt decyzji i analizy urbanistycznej; brak jest również aktualnego zaświadczenia o jej przynależności do stosownej izby i posiadaniu wymaganego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej. Oprócz powyższego Kolegium wskazało na uchybienia proceduralne, jakich dopuścił się organ I instancji. Wskazał mianowicie, że Burmistrz niezasadnie powołał się na Studium Uwarunkowań Przestrzennych, które nie stanowi przepisu prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej dla opracowania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się natomiast do zawartych w odwołaniu zarzutów SKO podniosło, że do organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie należy badanie zgodności istniejącej zabudowy z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich lokalizacja. Winien się bowiem odnosić jedynie do przepisów dotyczących porządku przestrzennego. W kwestii usytuowanie budynku i jego kształtu rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy stwierdził również, że znajdujące się w aktach administracyjnych postanowienie Starosty Powiatowego z dnia [...] września 2009r. wydane w przedmiocie uzgodnienia w zakresie zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę, której dotyczy inwestycja, jest nieważne z mocy prawa, ponieważ zostało podpisane przez osobę do tego nieuprawnioną. Z rozstrzygnięciem Kolegium nie zgodzili się J. i J.W. i złożyli skargę do Sądu, w której zarzucili decyzji II instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji oraz poprzez brak wskazania konkretnych środków dowodowych zaniechanych przez organ I instancji i ich istotnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 136 kpa, gdyż w sytuacji stwierdzenia jedynie nieznacznych braków dokumentacyjnych w zakresie postępowania organu I instancji, nierzutujących bezpośrednio na rozstrzygnięcie sprawy i niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji, organ odwoławczy nie podjął z urzędu czynności wyjaśniających, a wydał decyzję kasacyjną wbrew art. 138 § 2 kpa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w celu jej ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi J. i J.W. wskazali, że organ odwoławczy podał jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji braki dokumentacyjne niemające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut organu dotyczący braku aktualnej mapy sytuacyjnej również uznali za chybiony, ponieważ mapa ta stanowi kolejny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i spełnia warunki określone w przepisach § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmuje ona bowiem swoim zasięgiem więcej niż trzykrotność szerokości frontu działki oraz więcej niż 50 m terenu. Ponadto wskazali, że podniesienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż z akt sprawy nie wynika, na jakiej liście samorządu zawodowego urbanistów i pod jakim numerem znajduje się osoba sporządzająca projekt decyzji i analizę urbanistyczną, nie jest wskazaniem naruszenia przepisów oraz w żadnym przypadku nie ma wpływu na prawidłowość podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Jeśli organ odwoławczy miał wątpliwości dotyczące uprawnień osoby sporządzającej projekt decyzji, to powinien wezwać organ wydający decyzję o warunkach zabudowy do uzupełnienia akt sprawy o stosowne zaświadczenie. Uchylanie z tego powodu decyzji organu pierwszej instancji stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa oraz art. 7 i art. 77 kpa, gdyż wątpliwości organu w tym zakresie mogły zostać szybko zweryfikowane w postępowaniu odwoławczym. W skardze skarżący podali również, że powoływanie się przez SKO na naruszenie prawa przez Burmistrza spowodowane uwzględnieniem w decyzji o warunkach zabudowy postanowienia Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. wydanego przez Starostwo Powiatowe Wydział Komunikacji i Dróg, a podpisanego rzekomo przez organ nieuprawniony do wydania tego typu postanowienia, a mianowicie Naczelnika Wydziału jest jedynie domniemaniem i wskazuje na naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa i art. 7 kpa w związku z art. 268a kpa, ponieważ jak wynika z art. 268a organ może upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń, a upoważnienie to nie zawsze musi przybierać formę specjalnego pisma. Może ono bowiem wynikać z regulaminu organizacyjnego. Mając wątpliwości co do kompetencji osoby, która postanowienie podpisała, Kolegium powinno wezwać organ do złożenia stosownego upoważnienia lub wskazania jego źródła. Bez takiego wezwania twierdzenie, że postanowienie to jest podpisane przez osobę nieupoważnioną, a zatem nieważne, jest przedwczesne i pochopne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa warunkującego uchylenie zaskarżonego orzeczenia, bądź stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie daje inwestorowi żadnych praw do terenu. Jest jedynie promesą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych. Stanowi ona "mini plan" dla danego terenu i powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw i obowiązków z niej wynikających (wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/05, LEX nr 214359). Postępowanie w sprawie warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek. Z wnioskiem powinien wystąpić ten inwestor, który zamierza doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego, lub jego części, albo przeprowadzić roboty budowlane, nawet gdy nie wymagają pozwolenia na budowę. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi zawierać informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji, tak aby można było zbadać ich zgodność z przepisami upzp i ustaw szczególnych. Charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji musi pozwalać na stwierdzenie, czy zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli czy można ją dostosować do parametrów, cech i wskaźników istniejącej już w danym miejscu zabudowy. Wniosek powinien zawierać część opisową i graficzną, a warunki w nim określone są podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Niezbędne elementy wniosku zostały wymienione w art. 52 upzp (w związku z art. 64), a jednym z nich jest określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. W niniejszej sprawie zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że istotnym brakiem formalnym wniosku z dnia [...] listopada 2007r. złożonego przez J. i J.W., jest nieaktualna mapa sytuacyjna, która została doń dołączona zgodnie ze wskazanym wyżej wymogiem, a której zgodność z oryginałem została poświadczona w dniu [...] listopada 2007r. Brak ten bez wątpienia powinien zostać usunięty przez organ I instancji przed przystąpieniem do rozpoznania wniosku, orzekanie bowiem w 2010r. w oparciu o mapę, która nie odzwierciedla aktualnego stanu faktycznego nieruchomości należy uznać za nieprawidłowe. Na przestrzeni 3 lat dojść przecież mogło do istotnej zmiany stanu faktycznego, chociażby wskutek zabudowy obszaru, w obrębie którego zlokalizowana jest działka [...], na której ma zostać zrealizowana inwestycja. Słuszny jest również zarzut Kolegium zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do błędnego wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (ust. 5 – warunek uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem), 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przesłanki te muszą zostać spełnione łącznie co oznacza, że niespełnienie choćby jednej z nich uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, organ uprawniony do wydania decyzji wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w powyższym przepisie. Sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego określa wprost treść § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z tym przepisem obszar analizowany wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, tj. kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Obszar ten wyznaczany jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Powyższe wskazuje, że w aktach administracyjnych sprawy powinna znaleźć się analiza urbanistyczna, zawierająca część tekstową i graficzną. Analiza ma wskazywać konkretne parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Krakowie z 30.01.2009r., sygn. akt II SA/Kr 1035/08, LEX nr 478695). Natomiast wyniki przeprowadzonej analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że rzeczywiście taka analiza została sporządzona przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, jednakże nie odpowiada ona wymogom przewidzianym w przepisach prawa. Mianowicie część graficzna analizy została sporządzona na kopii mapy aktualnej na dzień [...] czerwca 2008r., a więc podobnie jak załącznik do wniosku o warunki, nieaktualnej już w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji. Nie można bowiem wykluczyć, że w okresie 2-3 lat na danym terenie zrealizowano szereg różnorakich inwestycji mających istotny wpływ na warunki zabudowy działki wnioskodawców (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Po 368/07, Lex nr 493250; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2010r., sygn. akt IV SA/Po 309/10). Słuszność oceny organu odwoławczego co do wadliwości sporządzonej analizy potwierdza również fakt, że w jej części opisowej wskazano, iż do ustalenia obszaru analizowanego przyjęto, że front działki wnioskodawców nr [...] znajduje się od jej północnej strony, jednakże nie określono (ani w analizie, ani w decyzji) szerokości jej frontu. Tymczasem biorąc pod uwagę brzmienie wskazanego wyżej przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia ustalenie szerokości frontu działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, jest niezbędne do dokładnego ustalenia obszaru analizowanego. Wobec powyższego za dowolne, a tym samym naruszające § 3, należy uznać wyznaczenie w części graficznej analizy granic terenu objętego analizą, co w konsekwencji oznacza brak możliwości nadania przedmiotowej analizie mocy dowodowej. Podzielić więc należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zajęte w wyroku z dnia 20 listopada 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1504/06, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolejnym uchybieniem, jakiego dopuścił się Burmistrz wydając decyzję o warunkach jest oznaczenie w nieuzasadniony sposób w załączniku graficznym do decyzji nieprzekraczalnych linii zabudowy. Określenie linii zabudowy jest jednym z elementów koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Linia zabudowy jest granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego; określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy (wyrok NSA z 8 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 789/07, LEX nr 447867). O sposobie wyznaczania linii zabudowy stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r., zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużenie" prowadzi wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Logicznym jest, że kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej - bez przerwy. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. W niniejszej sprawie organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, na jakiej podstawie wytyczył nieprzekraczalną linię zabudowy, a w szczególności jakie działki i jakie zabudowania wziął pod uwagę przy jej wytyczaniu. Zaniechanie uzasadnienia przesłanek, jakimi organ się kierował przy wyznaczaniu linii, powoduje brak możliwości zweryfikowania prawidłowości jej ustalenia. Oprócz powyższego należy również zwrócić uwagę, że Burmistrz nie omówił podstaw wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się też wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.Określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Wartość ta obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym. Burmistrz zamiast dokonywać konkretnych obliczeń ograniczył się wyłącznie do wskazania w decyzji: "Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - do 10% powierzchni działki". Ustalenie takie należy uznać za nieprecyzyjne i sprzeczne z wymogami § 5 ust. 1 rozporządzenia. Swoim orzeczeniem organ I instancji naruszył również § 6 rozporządzenia stanowiący o szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. W świetle tego przepisu jest ona ustalana na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. W decyzji I instancji wskazano, że dla planowanego budynku mieszkalnego będzie wynosiła około 12m, natomiast dla garażu – około 6m. Jednak ani z treści decyzji, ani z analizy nie wynika, jakie są szerokości frontowe zabudowy na analizowanych działkach, w związku z czym nie można ustalić, czy szerokości wskazane przez organ zostały wyznaczone w sposób prawidłowy. Rację ma też organ odwoławczy, że w aktach sprawy powinny znajdować się dokumenty stanowiące dowód na przynależność osoby, która sporządziła projekt decyzji o warunkach, do właściwej izby samorządu zawodowego urbanistów, co jest niezbędne dla ustalenia, że projekt ten niewątpliwie został sporządzony przez osobę kompetentną. Trzeba również zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów, na które powołuje się organ I instancji w decyzji, a których brak poddaje pod wątpliwość prawidłowość podjętego przezeń rozstrzygnięcia. Mianowicie w aktach nie zamieszczono wypisu z rejestru gruntów, który wskazywałby aktualny stan prawny zarówno nieruchomości objętej wnioskiem, jak i nieruchomości z nią sąsiadujących (taki wypis został wskazany jako załącznik do wniosku o warunki z dnia [...] listopada 2007r., lecz nie ma go w aktach sprawy) oraz zawiadomienia Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych potwierdzającego, że została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdorazowego właściciela (użytkownika) działki [...], w związku z czym nie poparte żadnym dokumentem jest twierdzenie organu, że każdorazowy właściciel bądź użytkownik działki [...] jest uprawniony do przejazdu i przechodu przez działkę [...]. W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że Burmistrz wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej przez J. i J.W. inwestycji na podstawie nieprawidłowo zebranego materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i 77 kpa. Zatem za niezasadny należy uznać zarzut skarżących zawarty w skardze odnośnie niezastosowania przez Kolegium art. 136 kpa. W ocenie Sądu materiał dowodowy, który był podstawą decyzji I instancji, wymaga uzupełnienia w znacznej części, co z uwagi na konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności, leży poza kompetencjami organu odwoławczego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2010r., sygn. akt IV SA/Po 309/10). Ponadto organy administracji publicznej są uprawnione jako dowód dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa), w związku z czym wbrew temu co twierdzą skarżący, organ II instancji nie miał obowiązku wskazania Burmistrzowi, jakie konkretne środki dowodowe powinien w sprawie zastosować. Wybór środka należy do organu prowadzącego postępowanie; istotne jest natomiast, aby organ ten w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy pozwalający na uznanie, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w przepisach prawa materialnego i dopuszczalne jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu.