I OSK 560/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 921/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 921/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. nr [...] z dnia [...] stycznia orzekającą o ustaleniu odszkodowania za udział 720/768 części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...] w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 270 m2 z obrębu ewidencyjnego 50. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. podał, że Starosta Powiatu L. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 98.708 zł za udział w wyżej opisanej nieruchomości zobowiązując do jego wypłaty na rzecz M. K. B. w udziale wynoszącym 277/720 kwoty odszkodowania oraz na rzecz S. Z. K.w udziale wynoszącym 443/720 kwoty odszkodowania - Gminę L. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina L. podnosząc, iż w decyzji oparto się na zawyżonej wycenie wartości nieruchomości. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie stwierdził, iż dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Wojewoda ustalił, że ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. udziału 720/768 części we współwłasności ze Skarbem Państwa (48/768) części w nieruchomości zajętej pod część ul. K. w L. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 270m2, z obrębu ewidencyjnego 50. W prowadzonym przed Starostą Powiatu L. postępowaniu sporządzony został w dniu 28 listopada 2008 r. operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego, który z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi bądź zajętymi pod drogi publiczne, dokonując analizy danych zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przyjmując podejście porównawcze - metodą porównywania parami biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze miasta L., przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa niską, objętym transakcjami sprzedaży w latach 2007-2008. Autor operatu ze zbioru dostępnych transakcji wybrał próbkę 6 transakcji reprezentatywnych o zaktualizowanych cenach jednostkowych od 227,87 zł do 421,85 zł sprzedaży nieruchomości stanowiących przedmiot prawa własności o cechach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wymienionej pod względem położenia, otoczenia oraz dostępności komunikacyjnej. Ostatecznie po wybraniu 3 najbardziej podobnych nieruchomości do szacowanej działki, dokonaniu korekty cen związanej z upływem czasu, określenie cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku oraz określenie wagi poszczególnych cech, wartość 1m2 szacowanego udziału w przedmiotowej działce ustalono na 390,15 zł. W ocenie organu II instancji biegły w operacie szacunkowym z dnia 28 listopada 2008 r. właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych kierował się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanej, a więc stanem faktycznym, prawnym i funkcjonalnym, a odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Wojewoda zaznaczył, że w dniu 21 lipca 2009 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Organ I instancji przed wydaniem decyzji wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, która została potwierdzona klauzulą datowaną na 23 listopada 2009 r. Organ odwoławczy zauważył, iż powoływanie się przez skarżącego na inny operat szacunkowy określający wartość działki zajętej również pod ulicę K., w którym przyjęto wartość 1m2 gruntu o prawie 50 zł niższą nie stanowi wystarczającego dowodu na to, iż wnioski operatu sporządzonego w niniejszej sprawie są niewiarygodne. Sprawy odszkodowania rozstrzygane są zgodnie z regułą wyznaczoną w art. 1 K.p.a. indywidualnie, a każdy operat szacunkowy podlega odrębnej ocenie. Wojewoda powołał się na utrwalone orzecznictwo sądowe, w którym istnieje pogląd, że jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Strona skarżąca z takiego uprawnienia nie skorzystała. W ocenie organu II instancji nie było także konieczne ponowne przeprowadzanie rozprawy administracyjnej, skoro rzeczoznawca majątkowy potwierdził wartość operatu szacunkowego klauzulą z dnia 23 listopada 2009 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska L. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za bezzasadną stwierdził, iż bezspornym w sprawie jest, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. 270 m2 z obrębu ewidencyjnego 50, która stanowiła współwłasność w 720/768 części M. B. i S. K., została zajęta pod drogę publiczną (gminną) ul. K. w L. Udział w powyższej nieruchomości został przejęty z mocy prawa na własność Gminy L. z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, według którego nieruchomości pozostające w dacie 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 w/w ustawy). Ze względu na to, że decyzja wywłaszczająca jest zastąpiona przez przejęcie na własność ex lege, należy w każdym indywidualnym przypadku wydać decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2008 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie porównania parami, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Stosując taką metodę określania wartości nieruchomości należy wziąć pod uwagę kilka nieruchomości podobnych i tym samym kilka transakcji kupna -sprzedaży podobnych nieruchomości. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości położonej w L. przy ul. K. przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę 6 transakcji dokonywanych w latach 2007 - 2008. Na podstawie tych transakcji ustalono następnie cenę maksymalną i minimalną, a w efekcie końcowym ustalono cenę 1m2 na poziomie 390,15 zł. Do wyceny zastosowano § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. z uwagi na fakt, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie stwierdzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W ocenie Sądu I instancji operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania został prawidłowo sporządzony zgodnie z w/w rozporządzeniem. Ponadto skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 157 ust. 2) zawierają zakaz dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez owego rzeczoznawcę majątkowego, to tym bardziej niezasadne jest kwestionowanie prawidłowości operatu szacunkowego na podstawie wyceny w formie operatu szacunkowego innej nieruchomości, pomimo tego, że jest ona położona przy tej samej ul. K. Każda bowiem nieruchomość jest inna, każda charakteryzuje się innymi cechami rynkowymi i sam fakt położenia w sąsiedztwie nie musi powodować ich porównywalnej wartości: Wojewódzki Sąd uznał, iż wprawdzie operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a., to jednak, zdaniem Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sąd I instancji zauważył również, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego i zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Powyższe rozważania, zdaniem WSA, należy odnieść także do klauzuli aktualności operatu szacunkowego z dnia 28 listopada 2008 r., która w niniejszej sprawie została zamieszczona. Jak wynika bowiem z akt sprawy operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2008 r. utracił swą ważność w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji. Zgodnie zaś z treścią art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Taka klauzula w niniejszej sprawie została umieszczona i datowana na dzień 23 listopada 2009 r. Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wykorzystanie tej drogi oceny operatu zależy jednak od inicjatywy strony. W niniejszej sprawie skarżąca takiej opinii nie przedłożyła. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska L., w której zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1 i ust.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 28 listopada 2008 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i§ 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2008 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas, gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L., 3) naruszenie przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo, że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Gmina L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu, skarżąca kasacyjnie, nie zgadza się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu, iż operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2008 r., w którym do porównania przyjęto transakcje z lat 2007 – 2008 został sporządzony prawidłowo, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem do wyceny nieruchomości przyjęto transakcje dokonane trzy lata wcześniej, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wartości nieruchomości, a przez to zawyżeniem wartości odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty L.. W myśl bowiem art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 2). W niniejszym postępowaniu operat szacunkowy został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę w dniu 28 listopada 2008 r. Starosta L. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość decyzją z dnia [...]8 stycznia 2010 r. nr [...], a Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. decyzją z dnia 11 marca 2010 r. nr [...]. Zatem decyzja ustalająca odszkodowanie za przedmiotowy grunt wydana została po 14 miesiącach od chwili sporządzenia operatu, a decyzja Wojewody M. po 16 miesiącach. Jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 223/08 z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika domniemanie aktualności operatu przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia przy założeniu, że w tym czasie nie wystąpiły istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Założenie to, zdaniem skarżącej kasacyjnie, powinno być przez organy orzekające potwierdzone przed wydaniem ich orzeczeń. Dotyczy to zwłaszcza wydania decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy zapadła ona ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę powszechnie znany zastój na rynku nieruchomości po 2008 r. i związany z tym spadek ich cen. Ponadto, znaczna część transakcji nieruchomości przyjętych do porównań w operacie szacunkowym miała miejsce właśnie w 2007 r. Stwarza to zatem uzasadnione wątpliwości, czy istotnie przyznane odszkodowanie zostało ustalone, na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różnice nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. A w myśl § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 270m2, podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogę publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Wiadomym jest bowiem, iż grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Rzeczoznawca zaś w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06 operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Skarżąca kasacyjnie uważa, iż oceniając operat szacunkowy Wojewoda M. stwierdził jedynie lakonicznie, że operat sporządzony został zgodnie z przepisami prawa, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii - rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jednakże zauważyć trzeba, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1K.p.a. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Mimo, iż Wojewoda M. nie dokonał tych czynności, nie skutkowało to uchyleniem decyzji. W ocenie skarżącej, Sąd naruszył tym samym przepisy postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77§ 1 , art. 80 i art. 107 K.p.a. Ponadto w myśl § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w spawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1). W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1m2gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (ust. 2 pkt 2). Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (ust.3). Przy określaniu wartości stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę transakcje uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1619/09 stwierdził, że" § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego(...) nie wyklucza w przypadku braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym sięgnięcia do rynku regionalnego". Uzasadnieniem takiej decyzji byłby brak transakcji na rynku lokalnym oraz fakt, iż zastosowanie stawek jak za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod budownictwo jednorodzinne prowadzi w istocie do zawyżenia wartości gruntów pod drogi publiczne. Właściciele gruntów w momencie zakupu tych nieruchomości mieli zapewne świadomość ich niższej wartości. Wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę stanowić ma najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku. W niniejszej sprawie metoda, przyjęta zbyt pochopnie przez rzeczoznawcę, w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zdaniem skarżącej kasacyjnie, prowadzi do zawyżenia wartości wycenionych gruntów, zaś nieruchomości budowlane powinny zostać przyjęte do porównania dopiero po wyczerpaniu wszelkich dostępnych możliwości określenia wartości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Rzeczoznawca nie mógł zatem dokonać wyceny, wybierając swobodnie jedną z dwóch metod określonych w § 36, bowiem przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że w pierwszej kolejności należy uwzględnić ceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W operacie powinien w sposób wiarygodny wykazać, iż zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym brak jest takich transakcji. Dopiero w takim przypadku, rzeczoznawca mógł odwołać się do wartości gruntów i przeznaczeniu przemawiającym wśród gruntów przyległych. W niniejszej sprawie, w operacie brak jest odniesienia do rynku regionalnego. Proces wyceny nie jest poprzedzony wnikliwą analizą rynku, nie można więc uznać go za prawidłowy i jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 tej ustawy – w sprawie niniejszej nie wystąpiły. Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Gmina Miejska L. zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy zarzut nie okazał się usprawiedliwiony. Zdaniem skarżącej Gminy, ocena zaskarżonej decyzji dokonana z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także reguła zawarta w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą – zdaniem skarżącej – oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za przedmiotowy grunt. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż strony brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca Gmina jeżeli uważała, że dokonano nieprawidłowej wyceny przedmiotowego gruntu winna wykazać inicjatywę w jej podważeniu. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji miała możliwość przedstawienia kontrdowodu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10). Natomiast w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym, a więc nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień. Jak już podniesiono wyżej skarżąca Gmina miała możliwość w toku postępowania zgłosić swoje zastrzeżenia, zwłaszcza na rozprawie administracyjnej, która służy właśnie wyjaśnieniu powstałych na tle sporządzonego operatu szacunkowego wątpliwości. Z prawa tego Gmina nie skorzystała. Kwestionując zastosowanie przez rzeczoznawcę do wyceny przedmiotowej nieruchomości § 36 ust. 2 pkt 2 w.w. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Gmina również nie wykazała, iż na rynku lokalnym były przeprowadzone transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, chociaż to właśnie Gmina ma pełne rozeznanie co do takich transakcji przeprowadzonych na jej terenie. W tej sytuacji należy uznać, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo oceniony i dawał podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Również nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 156 ust. 1 w.w. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co oczywiście nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że co jest niesporne, operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 5 cyt. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym brak było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak to wskazano wyżej Gmina w żaden sposób tego stwierdzenia nie podważyła. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia tego przepisu. Zgodnie bowiem z d § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen transakcyjnych odnoszących się d takich gruntów, wartość gruntów, stosownie do ust. 5 określa się zgodnie z ust. 2 pkt 2 § 36, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy przy tym stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd, prezentowany w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dot. określenia wartości nieruchomości dla różnych celów. Przy czym oba te przepisy miały odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosił się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36. A to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Przy czym podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stwierdzić należy, że rzeczoznawca zastosował powyższy przepis. Zarzucając zaś błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi powołanego przepisu i rozporządzenia skutecznie nie podważono ustalenia, że do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, sąsiedztwie, wskazując, że w latach 2008-2009 ceny nie rosły szybko, były stabilne i pozostały aktualne na dzień sporządzenia wyceny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji.