II OSK 1853/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego o wznowienie postępowania sądowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie zakończonej postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2027/10 umarzającym postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Rabka Zdrój oraz ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/10 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Rady Miasta Rabka-Zdrój postanawia odrzucić skargę o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2027/10 Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Rabka-Zdrój oraz ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 9/10 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Rady Miasta Rabka-Zdrój. Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 9/10, po rozpoznaniu skargi M. M. na bezczynność Rady Miasta Rabka-Zdrój na podstawie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g. nakazał Wojewodzie Małopolskiemu sporządzenie i przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Uzdrowiskowej Rabka-Zdrój. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że M. M. w skardze na bezczynność Rady Miasta Rabka-Zdrój podniosła, że organ ten nie uchwalił miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) dla obszaru gminy uzdrowiskowej Rabka-Zdrój w ustawowym terminie wskazanym przez art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.). Wskazała, że wystąpiła do Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez nią inwestycji, jednakże postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Burmistrz Miasta zawiesił postępowanie z urzędu. Wskazał, iż planowana inwestycja znajduje się na obszarze, dla którego istnieje ustawowy obowiązek uchwalenia m.p.z.p. Zdaniem Sądu M. M. ma legitymację skargową w niniejszej sprawie, ponieważ spełnia przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., a Rada Miasta Rabka-Zdrój pozostaje w bezczynności z uchwaleniem m.p.z.p., czym wypełnia przesłankę z art. 101a ust. 1 u.s.g. Powołanym ww. wyrokiem Sąd uwzględnił skargę i nakazał Wojewodzie Małopolskiemu sporządzenie i przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy uzdrowiskowej Rabka-Zdrój na podstawie art. 101a ust. 2 u.s.g. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Rabka-Zdrój i Wojewoda Małopolski. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2027/10 Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Rabka-Zdrój oraz ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 9/10 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Rady Miasta Rabka-Zdrój, powołując się na art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Sąd wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że przedmiotem sprawy ze skargi M. M. była bezczynność Rady Miasta Rabka-Zdrój w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy uzdrowiskowej Rabka-Zdrój w ustawowym terminie. Rada Miasta Rabka-Zdrój w dniu 31 maja 2010 r. podjęła uchwałę nr LVII/390/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2010 r. Nr 338, poz. 2347), który wszedł w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia. Zdaniem Sądu postępowanie, którego przedmiotem jest bezczynność Rady Miasta Rabka-Zdrój polegająca na nieuchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że umorzenie postępowania przed sądem następuje, gdy w jego toku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności, ewentualnie zobowiązanie do wyeliminowania bezczynności, staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnienia tych zdarzeń, o ile istnieją one w dacie orzekania. Skargę o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2027/10 wniósł uczestnik postępowania – Wojewoda Małopolski. Skarga o wznowienie postępowania została oparta na art. 273 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. wykryciem takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mają wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia powyższych żądań o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., akt II SA/Kr 795/11 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Rabka-Zdrój Nr LVII/390/10 z dnia 31 maja 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój. Wyrok ten jest prawomocny ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r. (sygn. II OSK 460/12) oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Rabka-Zdrój na ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r. Zgodnie z art. 273 § 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Wojewoda podał, że w doktrynie i judykaturze wskazuje się, że chodzi o wykrycie późniejsze okoliczności lub dowodów, tj. dowiedzenie się o ich istnieniu w czasie, w którym powołanie ich w zakończonym postępowaniu było niemożliwe. Wykrycie, o którym mowa w tym przepisie odnosi się do okoliczności i dowodów w poprzednim postępowaniu w ogóle nieujawnionych i nie zgłaszanych, ponieważ nie były one stronom znane. Okoliczności te lub środki dowodowe muszą pozostawać w związku z prawomocnym orzeczeniem, które jest przedmiotem postępowania wznowieniowego, tzn. muszą legitymować się walorem doniosłości w tym sensie, iż gdyby były znane w dacie podejmowania rozstrzygnięcia kończącego sprawę to mogłyby sprawić, iż jej wynik byłby inny od podjętego (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r. II SA/Kr 1512/07, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II OZ 845/06). W ocenie Wojewody na podjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie rozstrzygnięcie (umorzenie postępowania) wpływ miał dotknięty wadą nieważności inny akt (uchwała Rady Miejskiej w Rabce Zdroju nr [...]), która to okoliczność ujawniła się dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia objętego żądaniem niniejszej skargi, pozwala rozpatrywać takie zdarzenie w kategorii podstaw wznowieniowych określonych przepisem art. 273 § 2 p.p.s.a. Wniosku takiego nie przekreśla fakt, iż nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej w Rabce Zdroju nr LVH/390/10, determinującej procesowy wynik w postaci umorzenia postępowania, stwierdzona została dopiero po wydaniu orzeczenia umarzającego postępowanie (a które to orzeczenie objęte jest żądaniem niniejszej skargi). Wada nieważności tkwi w akcie (uchwale) od samego początku, tj. od chwili jego wydania, przez co nieważność wywołuje skutki ex tunc. Zatem, stwierdzenie takiej wady w uchwale Rady Miejskiej w Rabce Zdroju nr LVII/390/10 (decydującej z punktu widzenia sposobu rozstrzygnięcia orzeczenia objętego żądaniem niniejszej skargi), pozwala w kontekście wskazanego przepisu na przyjęcie, iż mamy tu do czynienia z okolicznością nową, istniejącą w dacie podejmowania orzeczenia objętego żądaniem niniejszej skargi, a przy tym nieujawnioną i wówczas nie zgłaszaną, ponieważ nie była ona stronom znana. Okoliczność ta jest istotna, ponieważ gdyby nie została podjęta taka wadliwa uchwała, to Sąd nie miałby podstaw do umorzenia postępowania. Uczestnik postępowania podniósł, iż postępowanie kasacyjne przed NSA umorzone postanowieniem z dnia 1 grudnia 2010 r., nie było bezprzedmiotowe ponieważ jego przedmiotem była kontrola wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r., a nie fakt podjęcia przez Radę Miejską w Rabce Zdroju uchwały nr LYII/390/10. Podjęcie przez Radę Miejską w Rabce Zdroju uchwały planistycznej nie wyeliminowało z obrotu prawnego orzeczenia WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r. ani nie doprowadziło do kontroli instancyjnej tego orzeczenia przez NSA, co było celem wnoszonych przez strony skarg kasacyjnych. Zarządzeniem z dnia 12 września 2012 r., II OSK 1853/12 stwierdzono, iż skarga Wojewody Małopolskiego o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 2027/10 została wniesiona w ustawowym terminie. W związku z czym powyższą skargę skierowano do rozpoznania na rozprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 275 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie. Skarga Wojewody Małopolskiego o wznowienie postępowania została wniesiona w terminie i została oparta na ustawowej podstawie wznowienia – art. 273 § 2 p.p.s.a. W oparciu o powyższy przepis można żądać wznowienia postępowania sądowego w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Podobne brzmienie ma art. 403 § 2 k.p.c. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. określający przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Cechą wspólną wszystkich tych przepisów jest to, że zostaną później ujawnione okoliczności faktyczne lub środki dowodowe istniejące w dacie wydania orzeczenia kwestionowanego w drodze wznowienia postępowania, lecz nieznane organowi orzekającemu i stronie, która nie mogła z nich skorzystać w poprzednim postępowaniu, a które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Wojewody Małopolskiego wnoszącego skargę o wznowienie postępowania taką okolicznością faktyczną stanowiącą przesłankę z art. 273 § 2 p.p.s.a. było to, że po umorzeniu postępowania postanowieniem NSA z 1 grudnia 2010 r., II OSK 2027/10, wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., II SA/Kr 795/11 została stwierdzona nieważność uchwały Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 31 maja 2010 r. nr LVII/390/10, a ponieważ stwierdzenie nieważności wywołuje skutki ex tunc to należy przyjąć, że wadą tą powyższa uchwała była dotknięta od samego początku, tj. od chwili jej wydania. Z taką interpretacją art. 273 § 2 p.p.s.a. nie można się zgodzić, bowiem należy zauważyć, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r. stanowiący okoliczność, z której wywodzi się następnie przesłankę wznowienia postępowania, jest nową okolicznością, nieistniejącą w dacie wydania postanowienia NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., tym samym nie odpowiada to hipotezie zawartej w § 2 art. 273 p.p.s.a. I tak będzie w każdym przypadku, kiedy przesłankę wznowienia postępowania wywodzi się z faktu wydania późniejszego orzeczenia sądu bądź skutków jakie to orzeczenie wywołało (postanowienia SN: z 3 lutego 2012 r., I CZ 132/1 (teza 2), Lex nr 1157537; I PZ 20/67 z 5 maja 1967 r., OSNCP 1967, nr 11, poz. 209; z 26 czerwca 1997 r. I CKN 149/97, OSNC 1998, nr 1, poz. 9; postanowienie NSA z 12 czerwca 2006 r., I GSK 254/06; post. NSA z 7 kwietnia 2006 r., II OSK 689/05, Lex nr 209431, post. WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2008 r., VII SA/Wa 115/08, Lex nr 519031; wyrok NSA z 16 października 2008 r., I FSK 760/08, Legalis). Dlatego też okolicznością faktyczną lub środkiem dowodowym stanowiącym przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 273 § 2 p.p.s.a., nie może być orzeczenie sądu administracyjnego wydane później niż orzeczenie kwestionowane w drodze skargi o wznowienie postępowania, gdyż jest to okoliczność nieistniejąca w dacie wydania orzeczenia kończącego postępowanie, o którego wznowienie się wnioskuje. Tym samym takie orzeczenie sądu wydane później nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy i nie jest takim, z którego strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Gdyby więc nawet przyjąć, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki ex tunc, tak jak to odnosi się w skardze, to należy zauważyć, że w takiej sytuacji okolicznością faktyczną lub środkiem dowodowym w rozumieniu art. 273 § 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności będzie fakt wydania wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r. a dopiero w drugiej kolejności okoliczności, które wyrok ten wywołał w sferze faktów i stanu prawnego sprawy. Dla oceny stanu faktycznego w sprawie bezczynności organu, bezwzględnie istotne dla Sądu było podjęcie takiej uchwały z dnia 31 maja 2010 r. przez Radę Miasta Rabka-Zdrój, a nie to czy uchwała ta została podjęta zgodnie z prawem. Późniejszy wyrok WSA w Krakowie stwierdzający nieważność uchwały, nie zmienia faktu, że z chwilą podjęcia uchwały i jej ogłoszenia ustał stan bezczynności Rady Miasta Rabka-Zdrój. Zgodnie z tokiem rozumowania przyjętym w skardze o wznowienie postępowania, każde stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd, powodowałoby automatycznie stan bezczynności Rady, co nie jest do przyjęcia, gdyż podjęcie aktu przez organ przerywa (kończy) stan bezczynności (ustaje stan bezczynności) niezależnie od dalszych losów tego aktu. Bezczynności organu nie można rozumieć jako stanu permanentnie istniejącego, mogącego odżywać wielokrotnie, kiedy akt, który go przerwał utraci ważność nawet jeżeli się przyjmie, że stwierdzenie nieważności wywołuje skutki ex tunc to i tak ten akt przez pewien okres pozostawał w obrocie prawnym, obowiązywał i wywołał określone skutki prawne. Poza tym należy zauważyć, że postępowanie zakończone postanowieniem NSA z 1 grudnia 2010 r., II OSK 2027/10 dotyczyło bezczynności organu natomiast wyrok WSA w Krakowie z 13 lipca 2011 r. II SA/Kr 795/11 i wyrok NSA z 11 maja 2012 r., II OSK 460/12 dotyczyły stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Rabka-Zdrój. Okoliczności podnoszone w skardze Wojewody Małopolskiego o wznowienie postępowania, przypominają nieco okoliczności wznowienia postępowania administracyjnego opisane w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jednak przepisu podobnie brzmiącego i podobnej przesłanki wznowienia nie zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zachodzi brak ustawowej podstawy wznowienia postępowania, a za taką nie można uznać art. 273 § 2 p.p.s.a. w okolicznościach tej sprawy. W związku z powyższym, należało na podstawie art. 281 p.p.s.a. odrzucić skargę o wznowienie postępowania.