II SA/Ol 947/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę – uchybienia terminu do wniesienia odwołania I uchyla zaskarżone postanowienie; II orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Starosta "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i B. W. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego i budynku gospodarczego na dz. nr "[...]" obr. "[...]", gm. "[...]" wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej ze szczelnym zbiornikiem na ścieki, zalicznikowym energetycznym, na dz. nr "[...]", "[...]", "[...]" obr. "[...]", gm. "[...]". W odwołaniu od tej decyzji Park wniósł o jej uchylenie. Podniesiono m.in., że planowana inwestycja położona jest na terenie Obszaru Chronionego Otuliny Parku, a wykonanie zaplanowanych prac ziemnych trwale zniekształci rzeźbę terenu oraz ograniczy zabudowę na krawędzi wysoczyznowej tzw. Gór Krzywych. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu podniósł, iż warunkiem skuteczności wniesienia środka odwoławczego jest m.in. zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Stosownie bowiem do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z powyższych przepisów wynika bezspornie, że odwołanie musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność środka odwoławczego, czego następstwem jest ostateczność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Termin do wniesienia odwołania jest terminem zawitym, a jego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W razie więc stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, organ drugiej instancji nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz - co do zasady - ma obowiązek zastosować się do dyart. 134 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sytuacja taka zaistnieje, gdy wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniesienie natomiast po terminie odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu obliguje organ odwoławczy do rozstrzygnięcia kwestii przywrócenia terminu. Podniósł również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany jest pogląd, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przysługuje prawo do wniesienia odwołania, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.), wnosi odwołanie w terminie, w jakim mogła wnieść strona, której jako ostatniej doręczono decyzję (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1351/99, z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2258/98 i z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt IV SA 2230/00). Zatem, podmioty, które kwestionują decyzję i chcą być uznane za strony postępowania, mogą złożyć odwołanie wyłącznie w terminie przewidzianym dla strony biorącej udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania podmiot uważający się za stronę postępowania może skutecznie bronić swoich racji tylko w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Argumentował, iż z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku J. i B. W. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, inwestorzy są jedynie stronami tego postępowania. W konsekwencji tego wydaną w tej sprawie decyzję z dnia "[...]" Starosta doręczył w dniu "[...]" J. i B. W. Natomiast nie traktując Parku za stronę postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji przekazał temu podmiotowi swoją decyzję tylko do wiadomości. Skoro Park nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę, to termin do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tej sprawie biegł od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z akt administracyjnych wynika, że decyzję Starosty z dnia "[...]" doręczono J. i B. W. w dniu "[...]", wobec czego czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji zaczynał swój bieg od dnia "[...]" i upływał z dniem "[...]". Natomiast odwołanie Parku nadane zostało w placówce pocztowej w dniu "[...]". Powyższe oznacza, że odwołanie Parku zostało wniesione po terminie do jego wniesienia przez stronę postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Park podnosząc, że przedmiotowa inwestycja planowana jest w otulinie Parku. Zgodnie z zapisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody otulina jest strefą ochronną, graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka. Jest zatem oczywiste, że niektóre przedsięwzięcia budowlane lokalizowane na terenie otuliny parku krajobrazowego nie pozostają bez wpływu na jego sytuację, stąd Park ma w tym przypadku przymiot strony w postępowaniu administracyjnym na etapie ustalenia warunków zabudowy terenu wnioskowanej działki. Wskazano, iż zgodnie z prawem unijnym w przypadku obszaru Natura 2000, która pokrywa się z otuliną Parku, przy wątpliwościach związanych z wpływem inwestycji na przyrodę, musi on być jednoznacznie wyjaśniony. Dodano również, iż Park nie miał możliwości poznania terminu i opierał się wyłącznie na datach z doręczonej korespondencji, która to inwestorom była doręczona w terminie wcześniejszym, natomiast Park zareagował w ciągu ustawowych 14 dni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawarta w zakwestionowanym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że tylko w przypadku gdyby odwołanie Parku zostało wniesione w terminie przewidzianym dla strony postępowania lub z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu, który by został przywrócony, organ odwoławczy zobowiązany byłby do zbadania legitymacji procesowej Parku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji uznać należy, że skarga okazała się zasadna, bowiem postanowienie to uchybia prawu. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ta konstytucyjna zasada znajduje realizację w zasadzie ogólnej dwuinstancyjności postępowania przyjętej w art. 15 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że do istoty dwuinstancyjności należy prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, a w konsekwencji dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Obowiązkiem organu administracji publicznej właściwego do rozpatrzenia odwołania jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy odwołanie nie jest obarczone brakami formalnymi i czy zostało złożone w terminie. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ może przystąpić do merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego. Stosownie natomiast do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przywołany wyżej art. 134 k.p.a. Powtórzyć przyjdzie, że zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt: I SA/Gd 1482/96, lex 29004). Orzecznictwo sądów administracyjnych nie wyklucza możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001, sygn. akt. II SA/Gd 2258/98, lex 46472). Niemniej jednak prawo to przysługuje stronie tak długo, jak długo decyzja organu pierwszej instancji nie nabrała przymiotu ostateczności. W sytuacji, gdy strona nie uczestniczyła w postępowaniu, to termin do wniesienia odwołania musi być liczony od daty doręczenia decyzji stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała przedmiotową decyzję. Upływ tego terminu oznacza bowiem, iż decyzja stała się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko zajęte przez Wojewodę i wyrażone w tej kwestii w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 14/06, lex 243795), zgodnie z którym ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny 14-dniowy termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona, natomiast nie dotyczy osób, które nie brały udziału w postępowaniu i którym decyzja nie została doręczona, zaś termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (por. także wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1606/04, lex 191505; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1784/03, lex 220249; wyrok NSA z dnia 29 października 1998 r., I SA 519/98, lex 45122; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, M. Prawn. 2002/20/916). Jednocześnie w przytoczonych wyżej orzeczeniach jednoznacznie został wyrażony pogląd, iż podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w przypadku upływu ustawowego terminu do wniesienia odwołania dla pozostałych stron, którym decyzja została doręczona, może żądać wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka forma obrony interesu prawnego, w przypadku gdy dotyczy strony pozbawionej udziału w całym postępowaniu, zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponowne postępowanie przed organem pierwszej instancji z możliwością wniesienia odwołania, podczas, gdy instytucja przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zapewniłaby stronie udział jedynie w postępowaniu odwoławczym, ograniczonym pod względem dowodowym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaprezentował stanowisko, że Park otrzymał decyzję Starosty wyłącznie do wiadomości, bowiem nie był stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania byłoby podstawą do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej. Odnosząc się do powyższych twierdzeń Wojewody zauważyć należy, że przepisy k.p.a. w ogóle nie przewidują "informacyjnego", "do wiadomości", a więc nie wywołującego skutków prawnych doręczania decyzji. Jeżeli decyzja została stronie doręczona, nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego – a contrario, decyzja taka weszła do obrotu prawnego i może zostać zaskarżona. Określony w k.p.a. obowiązek doręczenia decyzji stronom i liczenie terminu do wniesienia odwołania (od daty doręczenia) został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany przez organy administracji na niekorzyść stron i uczestników postępowania. Stanowisko podobne wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 listopada 2008 r. (sygn. akt II GSK 436/08), stwierdzając, że: "Normy te (art. 39 - 49 k.p.a.) z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Już z tego tylko powodu nie mogą być interpretowane "na szkodę obywatela", w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji". Kwestię legitymacji procesowej Parku zaprezentowaną przez organ drugiej instancji należy uznać, jako dowolną. Uszła bowiem uwadze Wojewody (twierdzącemu, że Park nie był stroną w sprawie wydania pozwolenia na budowę) okoliczność, iż pismem z dnia "[...]" Starosta zawiadomił Park o wszczęciu postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr ew. "[...]", obr. "[...]", gm. "[...]", uznając go tym samym za stronę tego postępowania. Również Wojewoda uznał Park za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę merytorycznie rozpatrując, swoim orzeczeniem kasatoryjnym, jego odwołanie od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz J. i B. W. pozwolenia na budowę. Ciąg powyższych zdarzeń prawnych nie przesądza jeszcze o tym, że Park winien mieć przymiot strony w niniejszym postępowaniu, ale Wojewoda na wcześniejszym etapie sprawy powyższego nie kwestionował, tzn. nie wskazywał, że Park ma jedynie interes faktyczny w sprawie, a nie interes prawny (jako jedyne kryterium uznania za stronę w świetle art. 28 k.p.a.). Zauważyć należy, że strona skarżąca, powołując się na zapisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w powyższym upatruje swojej legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, "Glosa" 1996, nr 1, s. 5; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1610/97 - lex nr 48736; wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1563/96 - lex nr 44195; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 844/98 - lex nr 41823) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07 - lex nr 364765) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Interes prawny stanowi, więc materialnoprawną legitymację strony. Jednak przymiot strony w jej aspekcie procesowym, czyli zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto zgłosi odpowiednie żądanie procesowe (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 64,94, OSNAPiUS 1995, nr 10, poz. 118). Elementem spajającym sferę stosowania prawa procesowego i prawa materialnego, tak przy wszczęciu postępowania przed organem administracji pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym oraz w toku postępowania przed organami administracyjnymi obu instancji jest pojęcie interesu prawnego, rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Postępowanie odwoławcze przed organem administracji drugiej instancji jest procesem trójfazowym: pierwsza faza obejmuje czynności wstępne polegające na badaniu odwołania pod względem formalnym; druga faza związana jest z rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym a trzecia faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. W zależności od tego, której fazie postępowania przed organem odwoławczym przypisze się możliwość badania przymiotu strony, a więc konieczność poszukiwania i konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki, taki tryb wykluczenia z udziału w postępowaniu należy stosować. Jeżeli badanie przymiotu strony przypisze się fazie pierwszej, wówczas trybem właściwym do wykluczenia z dalszego udziału w postępowaniu będzie tryb unormowany w art. 134 k.p.a., gdyż jego stosowanie nie jest związane z rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym. Jeżeli zaś przypisze się je fazie drugiej, stosować należy tryb unormowany w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., którego realizacja wymaga sięgnięcia do aspektów merytorycznych odwołania. Badanie przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego, w tym i postępowania odwoławczego związane jest z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki (np. przepisy ustawy o ochronie przyrody). Proces ten wymaga więc dokonania ustaleń faktycznych oraz prawnych związanych z meritum żądania strony zgłoszonego przez nią w odwołaniu. Dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych związanych z meritum żądania strony zgłoszonego w odwołaniu związane jest z procesowym sposobem rozpoznania sprawy i może mieć miejsce jedynie w ramach rozpoznawania odwołania, a więc w fazie drugiej. Tak więc trybem właściwym do wykluczenia z udziału w postępowaniu strony ze względu na brak interesu prawnego będzie tryb unormowany w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (v: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, lex 244395). Z powyższych powodów Sąd stwierdził w niniejszej sprawie uchybienia organu odwoławczego polegające na błędnym zastosowaniu art. 134 k.p.a., przy nie rozważeniu zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a, które to uchybienia bezpośrednio skutkują koniecznością usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Istota tego uchybienia tkwi, zatem w tym, czy wnoszący odwołanie, zostanie już po wstępnej kontroli odwołania wykluczony z dalszego postępowania przez wydanie postanowienia na mocy art. 134 k.p.a., czy też dopiero w postępowaniu odwoławczym organ na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. odmówi mu przymiotu strony i postępowanie odwoławcze umorzy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 października 1998 r., sygn. IV SA 1853/96, postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. ma charakter wyłącznie procesowy. Błędne jest zatem zamieszczanie w jego uzasadnieniu treści dotyczącej posiadania uprawnień strony przez osobę wnoszącą odwołanie, bowiem treść taka odnosi się do kwestii merytorycznych, które nie mogą być rozstrzygane w drodze postanowienia. W sytuacji, gdy jednostka wnosząca odwołanie wskazuje, że decyzja dotyczy jej interesu prawnego - to organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać to odwołanie, a dopiero gdy w wyniku rozpoznania odwołania stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewoda nie wyjaśnił ponadto wyczerpująco w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego przyjął, że zachodzą w sprawie te przesłanki podmiotowe, które wskazywałyby na zastosowanie przepisu art. 134 k.p.a., a nie na zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., czym naruszył także wymóg wyjaśnienia podstawy postanowienia, określony w art. 107 § 3 k.p.a. W świetle poczynionych powyżej ustaleń i wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego, w związku z czym, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, badając interes prawny strony wnoszącej odwołanie na gruncie art. 28 k.p.a. rozważy oraz wyczerpująco uzasadni możliwość zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., biorąc pod uwagę rolę, jaką dla rozważenia tej możliwości odgrywa wskazana przez stronę skarżącą treść przepisów ustawy o ochronie środowiska. Jednocześnie wyjaśnić należy skarżącemu, że Sąd nie mógł poddać zaskarżonej decyzji kontroli sądowoadministracyjnej gdyż, co do zgodności z prawem tej decyzji nie wypowiedział się organ odwoławczy w toku instancyjnego postępowania administracyjnego. Poddanie kontroli sądowoadministracyjnej aktu administracyjnego który nie został skontrolowany w postępowaniu administracyjnym przez organ drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. O wykonalności orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a.