IV SA/Wr 611/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Miękinia z dnia 2 września 1999 r. nr XV/92/99 w przedmiocie odpłatności za korzystanie z usług przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miękinię oraz uchwałę Rady Gminy Miękinia z dnia 29 stycznia 2004 r. nr XVI/121/04 w sprawie zmiany uchwały o odpłatności za korzystanie z usług przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miękinia, w części nieobjętej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 lutego 2004 r. nr PN.II.0911 - 16/11/04 I. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał; II. orzeka, że uchwały te nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Gminy Miękinia na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Wojewody Dolnośląskiego jest uchwała Rady Gminy Miękinia nr XV/92/99 z dnia 2 września 1999r. w sprawie odpłatności za korzystanie z usług przedszkoli prowadzonych przez gminę Miękinia oraz uchwała tej Rady nr XVI/121/04 z dnia 29 stycznia 2004r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 2 września 1999r. Obydwie uchwały zostały oparte na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 13 z 1996r., poz. 74 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 67 z 1996r., poz. 329 ze zm.). Uchwała z dnia 2 września 1999r. (uchwała) w § 3 postanowiła, iż zakres usług świadczonych przez przedszkola określa umowa zawarta pomiędzy Dyrektorem placówki a rodzicami (opiekunami), której wzór stanowi załącznik nr 1 do uchwały. W § 4 – natomiast, że odpłatność rodziców za korzystanie dziecka z opieki w czasie przekraczającym realizację minimum programowego określa się następująco: przedszkole Miękinia – 60 zł, przedszkole Mrozów – 60 zł miesięcznie od każdego dziecka. Uchwała nowelizująca (nowela) w § 1 zmieniła natomiast § 4 uchwały stanowiąc, iż odpłatność rodziców za korzystanie dziecka z opieki w czasie przekraczającym realizację minimum programowego określa się następująco: przedszkole Miękinia – 80 zł, przedszkole Mrozów – 80 zł miesięcznie od każdego dziecka. W skardze Wojewoda Dolnośląski domagał się stwierdzenia niezgodności z prawem obu uchwał z następującą argumentacją: Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lutego 2004r., nr PN.II.0911-16/11/04 Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność § 4 noweli dopatrując się naruszenia prawa w tym, iż uchwałę tę przekazano do publikacji w dzienniku urzędowym województwa dolnośląskiego (...). W toku badania legalności uchwały organ nadzoru natomiast stwierdził, że § 3 uchwały, w którym określono wzór umowy o korzystanie z usług przedszkola oraz § 4, w którym określono opłatę za korzystanie dziecka z opieki w czasie przekraczającym realizację minimum programowego, narusza istotnie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w brzmieniu tego przepisu, w dacie podjęcia uchwały. Wprowadzenie przez Radę Gminy wzorca umowy o korzystanie z usług przedszkola - jako załącznika do uchwały - nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia zawartego w ustawie. Ustalanie wzorców umownych należy do materii prawa cywilnego, mieszcząc się w ramach charakterystycznej dla tego systemu swobody kontraktowania. Nie podlega reglamentacji cywilnoprawnej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07, LEX nr 372638). Opłata wprowadzona § 4 uchwały ma charakter opłaty za każdy miesiąc pobytu dziecka w przedszkolu. Jest to zatem opłata ryczałtowa, ponieważ czas pobytu poszczególnych dzieci w przedszkolu, w danym miesiącu, może mieć różny wymiar godzin. Tym samym opłata zostaje oderwana od zakresu w jakim dane dziecko faktycznie ze świadczenia korzysta. Identyczny sposób określenia opłaty przyjęty został w noweli (§ 1). Również w dacie podjęcia uchwały nowelizującej przyjęte rozwiązanie było prawnie niedopuszczalne. Zasadnicze znaczenie dla oceny regulacji zawartej w § 4 uchwały oraz § 1 noweli ma sposób rozumienia zwrotu "opłata za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych", do ustalenia której upoważnia radę gminy przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, należy tu odwołać się do samego znaczenia pojęcia "opłaty" jako kategorii zobowiązań kształtowanych regulacjami publicznoprawnymi. Jest to odpłatność za konkretne świadczenie, oferowane przez władze publiczne na rzecz obywatela. Jak zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września 2009 r. (sygn. akt II SA/Go 514/09) - cechą charakterystyczną "opłaty" jako instytucji prawno-finansowej jest związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą) a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Obowiązuje tu zasada ekwiwalentności ("Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego"). Nie ulega wątpliwości, iż taki właśnie charakter powinna mieć opłata wprowadzana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Tym samym ustalana opłata, zgodnie z cywilistyczną zasadą ekwiwalentności świadczeń, powinna być ustalona za każdą godzinę świadczeń przedszkoli wykraczającą ponad minimum programowe. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, iż wprowadzenie opłat za świadczenia ponadprogramowe realizowane przez przedszkole publiczne, które nie są ściśle proporcjonalne do czasu ich trwania (korzystania z nich przez dane dziecko), stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Pogląd taki wyrażony został m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. I OSK 1189/08; wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z dnia 21 maja 2008 r., IV SA/Wr 150/08 (LEX nr 441325); z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07 (LEX nr 372638); z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07 (Lex nr 322173); z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 (Lex nr 235607); z dnia 18 lipca 2007 r., IV SA/Wr 213/07 (LEX nr 471665); wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08. Stwierdzić zatem należy, iż przepisy § 3 i § 4 uchwały naruszają w sposób istotny dyspozycję art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z uwagi na fakt, iż pozostałe przepisy uchwały pozostają w funkcjonalnym i treściowym związku z przepisami wykraczającymi poza upoważnienie ustawowe, przyjąć należy, że po wyeliminowaniu przepisów kwestionowanych stają się bezprzedmiotowe. W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru zachodzi konieczność stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem w całości. Za niezgodną z prawem należy również uznać nowelizację dokonaną uchwałą nr XVI/121/04 Rady Gminy w Miękini z dnia 29 stycznia 2004 r., o co wnosi organ nadzoru (...) z powodu upływu rocznego terminu, wskazanego w art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zastosowanie znaleźć powinien środek prawny wskazany w tym przepisie - orzeczenie o niezgodności zaskarżonych uchwał z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Miękinia wniosła o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej gdyż omówione uchwały podjęto w oparciu o prawidłowe podstawy prawne, dokładnie wskazane w treści uchwał. Podnieść ponadto wypada, że wbrew ocenie prawnej dokonanej w pisemnej skardze przez skarżący organ nadzoru uchwały Rady Gminy są całkowicie zgodne z prawem oraz w chwili obecnej brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia ich rzekomej niezgodności z prawem. Zauważyć przy tym wypada, że w chwili obecnej wszelkie zarzuty stawiane przez organ nadzoru dotyczą w swej istocie tylko kwestii związanych ze sposobem dokonania nowej wykładni przepisów prawa przez organ nadzoru zupełnie sprzecznej z tą wykładnią, jaką poprzednio zastosował ten sam organ nadzoru jeszcze w 2004 r. w toku prowadzonego wówczas postępowania nadzorczego, gdy Wojewoda Dolnośląski stwierdził naruszanie prawa, tylko poprzez zaistnienie obowiązku przekazania uchwały nowelizującej do publikacji w dzienniku urzędowym województwa dolnośląskiego, natomiast wówczas uznał, iż powyższe uchwały w pozostałym zakresie są zgodne z prawem i nie naruszają przepisów prawa. W tej sytuacji już po upływie ponad 10 lat organ nadzoru w sposób zupełnie dowolny zmienia własną wykładnię tych przepisów prawa oraz całkowicie bezpodstawnie domaga się stwierdzenia niezgodności z prawem obu uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1.Skarga jest zasadna gdy wykazuje, iż przepisy § 3 i § 4 obu uchwał istotnie naruszają prawo, a konkretnie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został trafny pogląd, iż w pojęciu "ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych", jakim prawodawca posłużył się w tym przepisie, nie mieści się ani ustalanie wzorów umów (co stanowi materię prawa cywilnego - w ramach przewidzianej tam swobody umów - nie podlegającą reglamentacji publicznoprawnej), ani też określanie jakichkolwiek zasad przyjmowania do przedszkoli, w tym zasady pierwszeństwa w przyjęciu. Takie postanowienia uchwały naruszają ewidentnie postanowienia § 134 i § 135 (w związku z § 143) załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady (Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908), ponieważ w uchwale (także takiej, która ma rangę aktu prawa miejscowego - § 143) zamieszcza się wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym (w tym wypadku chodzi o art. 14 ust. 5 ustawy (por.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008r., II SA/Wr 622/07). Zasadnie też organ nadzoru podważa sposób określenia opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu. Sąd administracyjny zwraca systematycznie uwagę na niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (por. choćby uzasadnienia wyroków tutejszego Sądu z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 i z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07), a taki właśnie charakter ma wysokość opłaty ustalonej w zaskarżonych uchwałach. Sąd dawał też niejednokrotnie wyraz zapatrywaniu o konieczności konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola (mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat (zob. zwłaszcza uzasadnienie powołanego już wcześniej wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07). Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5. Zakres takich bezpłatnych świadczeń wyznaczony jest aktualnie przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. nr 51, poz. 458 ze zm.). Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 do wspomnianego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych (np. za żywienie dzieci czy też naukę języków obcych). Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania - w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy – odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców i (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w uchwałach zakwestionowanych przez Wojewodę. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zabieg zmusza też do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru i charakteru (dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole (publiczne funkcjonujące w mieście. W konsekwencji takiej regulacji doszło zatem niewątpliwie do istotnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy. (cytowany wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008r. III SA/Wr 622/07). 2.Nietrafnie natomiast skarżący wskazuje, że w powyższej sytuacji, z powodu upływu rocznego terminu, określonego w art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zastosowanie powinno znaleźć orzeczenie o niezgodności zaskarżonych uchwał z prawem. Można wprawdzie zrozumieć to żądanie jeśli się zważy, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lutego 2004r. nr PN.II.0911-16/11/04 Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność § 4 noweli dopatrując się – jak to wcześniej ujęto – naruszenia prawa w tym, iż uchwałę tę przekazano do publikacji w dzienniku urzędowym województwa dolnośląskiego, a uchwała ta nie stanowiła aktu prawa miejscowego. Z tym poglądem zgodzić się jednak nie można. W tym względzie należy podzielić stanowisko NSA, który w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05 - niepublik.) wyraził zapatrywanie, iż ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, do którego zastosowanie ma art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. nr 190, poz. 1606). W ocenie NSA, za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym (NSA podzielił przy tym zapatrywanie sądu administracyjnego pierwszej instancji, który przyjął, że adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na następujące okoliczności: Rada Gminy Miękinia podjęła w dniu 2 września 1999r. uchwałę w sprawie odpłatności za korzystanie z usług przedszkoli prowadzonych przez gminę Miękinia. W dniu 15 lipca 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 12 maja 2000r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 48, poz. 552), która zmieniła art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez to, że "na końcu kropkę zastępuje się przecinkiem i dodaje się wyrazy "albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". W dniu 29 stycznia 2004r. Rada Gminy Miękinia podjęła uchwałę nr XII/121/04, która zmieniła dotychczasową treść § 4 uchwały tej Rady z dnia 2 września 1999r. Nie ulega wątpliwości, że do noweli, o jakiej wcześniej była mowa ma zastosowanie art. 94 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od 15 lipca 2000r. Pozostaje natomiast kwestia czy ma on również zastosowanie do uchwały z dnia 2 września 1999r. Stwierdzić tu bowiem wypada, że nowela z dnia 12 maja 2000r. nie zawiera przepisu, który rozstrzygałby tę kwestię. W literaturze jednakże uznano, że wsteczne działanie prawa nie zachodzi wówczas, gdy następstwa zdarzeń, które nastąpiły w przeszłości, są kwalifikowane według nowych norm, jednakże dopiero od momentu wejścia tych norm w życie. Zasada lex retro non agit zakazuje regulacji przez prawo zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy konkretny przepis jeszcze nie obowiązywał, Zasada ta jednak nie dotyczy sytuacji, w której jakiś stosunek prawny trwa w momencie wejścia w życie przepisów nowych, odmiennie regulujących jego reżim prawny (M.Zirk-Sadowski: Problemy intertemporalne w orzecznictwie sądowym. Materiał na Konferencję Sędziów NSA ... W-wa, październik 1999r., s. 46). Z sytuacją taką natomiast Sąd ma do czynienia w niniejszej sprawie toteż do uchwały będącej aktem prawa miejscowego, podjętej przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 maja 2000r. stosować należy instytucję stwierdzenia nieważności a nie niezgodności uchwały z prawem. 3.Sąd natomiast uwzględnił wniosek skarżącego, że skasowaniu powinny ulec obydwie uchwały w całości (nowela w części nieobjętej wspomnianym już rozstrzygnięciem nadzorczym) gdyż przepisy pozostałe (poza §§ 3 i 4) mogą funkcjonować jedynie w organicznym związku z postanowieniami opartymi na art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Skoro przepis ten nie mógł stanowić podstawy takich regulacji jak zakwestionowane, to i pozostałe unormowania tracą w nim swe oparcie. Pozostawienie ich w obrocie prawnym stanowiłoby więc istotne naruszenie tego przepisu prawa. Omówione wcześniej akty prawne podlegały więc w całości skasowaniu. 4.Powyższe względy zdecydowały też, że Sąd nie uznał skargi za zasadną. Tym bardziej, że poza ogólnikowymi uwagami Gmina Miękinia nie przedstawiła przekonujących argumentów poprzestając w zasadzie na stwierdzeniu, że "uchwały Rady Gminy są całkowicie zgodne z prawem oraz w chwili obecnej brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia ich rzekomej niezgodności z prawem". Sąd przy tym nie może kierować się innymi kryteriami niż legalność zaskarżonych aktów prawnych – kiedy więc Gmina podnosi, że organ nadzoru zmienia swoje stanowisko w sprawie zajmując w przeszłości odmienny pogląd uznać tego nie może badając zgodność z prawem zaskarżonych aktów w oparciu o obowiązujący stan prawny i wykładnię ukształtowaną na jego tle. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: ppsa należało zatem orzec jak w sentencji wyroku. Wobec takiego rozstrzygnięcia należało też orzec, że uchwały te nie podlegają wykonaniu na podstawie art. 152 ppsa. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego opiera się natomiast na zasadzie art. 200 ppsa.