I OSK 918/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 843/10 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) października 2010 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 843/10 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 18 października 2010 r. nr SKO.41/3483/OS/2010 w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 2 czerwca 2010 r. nr MOPR.D-OM.XXIII.4141/37978egz/1/10. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Prezydent Miasta Lublin ostateczną decyzją z dnia 9 grudnia 2009 r. przyznał A. G. świadczenie w postaci zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko – S. G. Następnie decyzją z dnia 2 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta Lublin, na podstawie art. 163 K.p.a., art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 i 5, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 oraz art. 32 ust. 1-2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.): 1) zmienił decyzję z dnia 9 grudnia 2009 r. w części dotyczącej okresu przyznania dodatku do zasiłki rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w ten sposób, że zamiast na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r. w wysokości 400 złotych miesięcznie świadczenie to przyznał na okres od 1 listopada 2009 r. do 30 listopada 2009 r. w wysokości 400 złotych miesięcznie i na okres od 1 grudnia 2009 r. do 7 grudnia 2009 r. w wysokości 93,40 złotych; 2) zmienił decyzję z dnia 9 grudnia 2009 r. w części dotyczącej okresu przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w ten sposób, że zamiast na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r. w wysokości 170 złotych miesięcznie przyznał to świadczenie na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 stycznia 2010 r. w wysokości 170 złotych miesięcznie; 3) ustalił nadpłatę świadczeń, o których mowa w pkt 1 za okres od 8 grudnia 2009 r. do 31 stycznia 2010 r. w wysokości 706,60 złotych i uznał je za nienależnie pobrane podlegające zwrotowi wraz z należnymi odsetkami; 4) ustalił nadpłatę świadczeń, o których mowa w pkt 2, za okres od 1 lutego 2010 r. do 28 lutego 2010 r. w wysokości 170 złotych i uznał je za nienależnie pobrane podlegające zwrotowi wraz z należnymi odsetkami; 5) ustalił łączną nadpłatę świadczeń, o których mowa w pkt 3 i 4, za łączny okres od 8 grudnia 2009 r. do 28 lutego 2010 r. w wysokości 876,60 złotych i uznał jako świadczenia nienależnie pobrane podlegające zwrotowi wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku złożonych przez stronę wyjaśnień i dokumentów ustalono, że strona na podstawie umowy zlecenia zawartej z Firmą Jubilerską W. Ś. podjęła zatrudnienie w okresach od 8 do 31 grudnia 2009 r. oraz od 1 do 31 stycznia 2010 r. Od 1 lutego 2010 r. świadczyła zaś pracę u wskazanego podmiotu na podstawie umowy o pracę na czas zastępstwa do 31 grudnia 2010 r. Wykonywała zatem pracę w miesiącach, w których wypłacano zasiłek wraz z dodatkami. Tym samym - zdaniem organu – A. G. nie była uprawniona do otrzymywania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Za nienależne organ uznał również świadczenie wypłacone z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Organ wskazał, że wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r. Sąd Rejonowy w Lublinie ustalił ojcostwo wobec małoletniego S. G. oraz zasądził na jego rzecz alimenty. W związku z tym, zdaniem organu, od momentu zasądzenia alimentów A. G. nie spełnia przesłanek do pobierania wskazanego dodatku do zasiłku rodzinnego (art. 11a ust. 1). Równocześnie organ stwierdził, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W odwołaniu od tej decyzji A. G. podniosła, że podejmując zatrudnienie była przekonana o dalszym posiadaniu prawa do pobieranych świadczeń, o czym zapewniał ją pracownik socjalny. Poza tym wyrok ustalający ojcostwo i zasądzający alimenty z dnia 21 stycznia 2010 r. uprawomocnił się dopiero 19 lutego 2010 r. Z tych względów, w ocenie odwołującej się, przedmiotowe świadczenia zostały pobrane zgodnie z prawem pod okiem pracowników organu, którzy nie mieli zastrzeżeń co do pobierania tych świadczeń. Decyzją z dnia 18 października 2010 r. nr SKO 41/3483/OS/2010 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w punkcie 2, 4, i 5 i w tej części zmieniło decyzję z dnia 9 grudnia 2009 r. w części dotyczącej okresu przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka: zamiast na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r. - na okres od 1 listopada 2009 r. do 28 lutego 2010 r., a w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skoro odwołująca się w okresie od 8 grudnia 2009 r. do 31 stycznia 2010 r. wykonywała pracę na podstawie umowy zlecenia, to dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w okresie korzystania urlopu wychowawczego za ten okres jej nie przysługiwał. Bez znaczenia jest, że praca była świadczona jedynie przez 5 godzin dziennie, gdyż dodatek ten przysługuje wyłącznie wtedy, gdy dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej, a świadczenie pracy sytuację tę wyłącza. Z tych względów organ pierwszej instancji zasadnie zmienił decyzję i ustalił okres nienależnie pobranego dodatku. Odnośnie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka Kolegium uznało, że wyrok ustalający ojcostwo i zasądzający alimenty uprawomocnił się w dniu 19 lutego 2010 r., w związku z tym odwołująca się utraciła uprawnienia do pobierania tego dodatku dopiero od marca 2010 r. Na decyzję Kolegium A. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżąca ponownie podkreśliła, że o podjęciu zatrudnienia w wymiarze pół etatu poinformowała pracownika MOPR, który nie wyraził żadnych wątpliwości co do spełniania w dalszym ciągu warunków do otrzymywania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Nadto podniosła, iż organ uznając pobrane świadczenia za nienależne od razu powinien wydać decyzję, a nie czekać z jej wydaniem pół roku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazała skarżąca. W ocenie Sądu, za nieprawidłowe należało uznać orzeczenie w jednej decyzji równocześnie w trzech sprawach: o zmianie decyzji przyznającej świadczenia, uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane oraz zobowiązaniu strony do zwrotu pobranych nienależnie świadczeń. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych właściwy organ oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych lub osoba ta nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W takim przypadku właściwy organ w pierwszej kolejności powinien wyeliminować z obrotu prawnego decyzję przyznającą świadczenie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2007 r. II SA/Gd 533/07, LEX nr 342465). Sąd zwrócił przy tym uwagę, że zmiana decyzji, na podstawie której świadczenie zostało przyznane, dokonuje się dopiero w momencie, kiedy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie staje się decyzją ostateczną. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja zmieniająca poprzednią decyzję nie ulega wykonaniu (art. 130 § 1 K.p.a.). Nie można zatem, tak jak to uczyniły organy orzekające w tej sprawie, w jednej decyzji dokonać zarówno zmiany decyzji przyznającej świadczenie jak i uznać świadczenia za nienależnie pobrane. Oznaczałoby by to bowiem, że w momencie orzekania o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, nadal pozostaje w obrocie prawnym decyzja przyznająca to świadczenie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2008 r. II SA/Bd 564/07, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 grudnia 2005 r. I SA/Wa 331/2005). W niniejszej sprawie działanie organów skutkowało tym, że w tym samym czasie w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja z dnia 9 września 2009 r. przyznająca prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oraz decyzja ją zmieniająca i jednocześnie zobowiązująca stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Przyjęcie takiego rozwiązania, może powodować istotne komplikacje w sytuacji, gdy decyzja zostanie zaskarżona jedynie w części rozstrzygającej o zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a co do części zmieniającej stanie się ostateczna. Wprawdzie w tym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca, jednak uwzględniając treść art. 130 § 1 K.p.a. uzasadniony jest wniosek, że rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe. Sąd wskazał, iż rozstrzygając w sprawie ponownie organ pierwszej instancji powinien rozdzielić orzekanie w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu świadczenia od orzekania o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, uwzględniając konieczność uzyskania waloru ostateczności decyzji wydanej w pierwszej ze spraw. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło skargę kasacyjną. Wyrok sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i ust. 2 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne ich zastosowanie poprzez stwierdzenie, że przepisy te nie mogą być zastosowane w jednej decyzji, która jednocześnie uchyla lub zmienia decyzję przyznającą świadczenia rodzinnie, określa kwotę nienależnie pobranych świadczeń i nakazuje zwrot świadczeń pobranych nienależnie oraz poprzez stwierdzenie, że w pierwszej kolejności należy wyeliminować z obrotu prawnego decyzję przyznającą świadczenie rodzinne, a dopiero gdy stanie się ona ostateczna, wydać decyzję o zwrocie nienależnego świadczenia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów sądowych postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podkreśliło, że art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi lex specialis w stosunku do trybów wzruszenia ostatecznych decyzji przewidzianych w K.p.a. i dopiero gdy nie można tego przepisu zastosować, zastosowanie ma K.p.a., o czym wprost stanowi art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zabrania łącznego orzekania w jednej decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, o nienależnym świadczeniu i zażądaniu zwrotu nienależnego świadczenia. Takiemu orzekaniu nie stoi na przeszkodzie art. 130 § 1 K.p.a. Przy jednoczesnym orzekaniu w jednej decyzji w trzech ww. kwestiach, dopóki decyzja nie stanie się ostateczna, nie obowiązuje zmiana lub uchylenie decyzji, ale także nie obowiązuje ustalenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, organ nie może także domagać się jego faktycznego zwrotu, dokonywać potrąceń z wypłacanych świadczeń rodzinnych, ani prowadzić egzekucji. Zobowiązanie do zwrotu jest integralną częścią decyzji ustalającej kwotę nienależnego świadczenia. Kwestia zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne jest nierozerwalnie związana z kwestią ustalenia nienależnego świadczenia. Jedną z przyczyn zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne przewidzianą w art. 32 ust. 1 jest pobranie przez osobę nienależnego świadczenia rodzinnego. To przemawia za tym, aby załatwiać te kwestie jedną decyzją. W niniejszej sprawie nastąpiła zmiana decyzji przyznającej świadczenia rodzinne ze względu na pobranie nienależnych świadczeń, które należało wykazać zmieniając decyzję. Treść przepisu wskazuje na konieczność pierwotnie ustalenia, że wystąpiło pobranie nienależnego świadczenia, co dopiero daje podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenia. Proponowane przez Sąd pierwszej instancji rozdzielenie orzekania w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu świadczenia od orzekania o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane powoduje wydłużenie tego procesu i mnożenie wydanych decyzji. Takie wydłużenie tego procesu ma też negatywne skutki dla osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnego świadczenia, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, które są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych. Ponadto wydłużając proces określenia nienależnie pobranych świadczeń blokuje się zastosowanie przepisów o możliwości umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wnoszący skargę kasacyjną organ stwierdził, że nie podziela stanowiska orzecznictwa, na które powołał się Sąd pierwszej instancji; wskazał natomiast na odmienny pogląd w tej kwestii wyrażony w piśmiennictwie (R. Babińska-Górecka, M. Lewandowska-Machnikowska, Świadczenia rodzinne – Komentarz, Wyd. Gaskom, Wrocław 2010). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zauważyć należy, że stanowiący podstawę skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się do przepisów art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niewątpliwie pierwszy z powołanych przepisów, tj. art. 30 ust. 1 i 2, ma charakter normy materialnoprawnej. Jeśli chodzi natomiast o art. 32 ust. 1 można mieć wątpliwość, czy jest to przepis materialny; zasadniczo bowiem jest to norma procesowa, ponieważ określa szczególny w stosunku do uregulowań K.p.a., nadzwyczajny tryb wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Powyższe uwagi nie mają jednak na tyle istotnego znaczenia, by nie była możliwa ocena zasadności zarzutu naruszenia obu powołanych przepisów pod kątem kryteriów wymienionych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie była zgodność z prawem decyzji zmieniającej, w trybie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzję przyznającą A. G. świadczenia rodzinne: dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka - w zakresie dotyczącym okresu, na jaki świadczenia te się skarżącej przyznaje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu administracji pierwszej instancji, nie zgodził się z przyjętym przez orzekające w tej sprawie organy sposobem rozstrzygania w przedmiotowej sprawie poprzez równoczesne orzeczenie w jednej decyzji w trzech sprawach: zmianie decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, uznaniu określonych świadczeń za nienależnie pobrane oraz zobowiązaniu strony do zwrotu świadczeń pobranych nienależnie. Nieprawidłowość takiego procedowania pociąga za sobą, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stan niepewności prawnej, gdyż w tym samym czasie w obrocie prawnym funkcjonuje: decyzja przyznająca skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oraz decyzja ją zmieniająca, decyzja ustalająca, że świadczenia pobrane zostały nienależnie i zobowiązująca skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Przyjęcie takiego rozwiązania może powodować istotne komplikacje w sytuacji, gdy decyzja taka zostanie zaskarżona jedynie w części rozstrzygającej o zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a co do części zmieniającej stanie się ostateczna. Kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odwołało się do argumentów raczej pragmatycznych (skrócenie procesu egzekwowania nienależnie pobranych świadczeń, okresu naliczania odsetek od należności, możliwość szybszego rozpoznania wniosków o umorzenie należności bądź rozłożenie na raty). Jako argument prawny powołano się na brak zakazu takiego łącznego rozstrzygania w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz to, że jedną z wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy przesłanek zmiany albo uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych jest fakt pobrania świadczeń nienależnie. Oceniając powyższe zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest już utrwalony pogląd, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której świadczenie zostało przyznane, zatem uchylenie lub zmiana decyzji i uznanie świadczenia za nienależnie pobrane nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co nakazanie zwrotu świadczenia pobranego nienależnie. Dopiero ostateczna decyzja ustalająca przesłankę stanowiącą podstawę rozstrzygania na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego może prowadzić do uznania, że dana osoba pobrała świadczenie nienależnie (por. wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 919/07, Lex nr 496325, z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 620/10, Lex nr 69 4359, z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1634//09 z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 291/09, z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1392/10 - niepublikowane, a także prawomocne wyroki m. in. : WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r. Sygn. akt I SA/Wa 331/05, WSA w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 564/07 nie publikowane, treść [w:] centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, http://cbois.nsa.gov.pl). Za takim stanowiskiem, które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, przemawiają względy zarówno natury formalnej - procesowej, jak i argumenty materialnoprawne, przede wszystkim odwołujące się do praw podstawowych jednostki. W powołanych wyżej orzeczeniach podkreśla się, że łączne orzekanie o uchyleniu lub zmianie decyzji i uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz o nakazaniu zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie jest dopuszczalne ze względu na odrębność trybów, w jakich następuje rozstrzyganie w tych sprawach. Zmiana bądź uchylenie decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych na podstawie art. 32 ust. 1 następuje w trybie nadzwyczajnym; celem jest tu bowiem wzruszenie decyzji mającej walor decyzji ostatecznej. Natomiast o zwrocie świadczenia pobranego nienależnie orzeka się w trybie zwykłym. Połączenie tych spraw w jednym akcie narusza dyspozycję art. 134 § 1 P.p.s.a. Należy ponadto wziąć pod uwagę, że skoro dopiero prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej świadczenie upoważnia do stwierdzenia, że świadczenie pobrano nienależnie, to nie może ujść uwadze prawo strony do uruchomienia weryfikacji decyzji podjętej w pierwszej instancji i uzyskania tą drogą prawomocnego rozstrzygnięcia o rzeczywiście przysługujących jej uprawnieniach. Stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może prowadzić do ograniczenia prawa strony do rozpatrzenia jej sprawy przez dwie instancje (art. 78 Konstytucji RP). Tak więc i w tym sensie zastosowanie przez organy administracji publicznej obu instancji art. 32 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych było nieprawidłowe, gdyż prowadziło do obejścia przepisów gwarantujących stronie realną kontrolę instancyjną decyzji orzekającej o przysługujących jej świadczeniach rodzinnych. Z tych powodów nie można podzielić zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na którym oparta została podstawa skargi kasacyjnej. Należało zatem uznać, że skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.