IV SA/Wa 76/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru doliny rzeki M. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa uchwała została Wojewodzie doręczona w dniu 5 marca 2010 r. Organ nadzoru podniósł, że granice obszaru przedmiotowego planu określa rysunek sporządzony w skali 1: 5000, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, co jest sprzeczne z art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym plan sporządza się w skali 1:1000, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się skalę 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów, które sporządza się w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w § 6 precyzuje przypadki szczególne, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. Przepis ten dopuszcza stosowanie map w skali 1:2000 w przypadku sporządzenia planu dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni oraz w skali 1:500 obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej. Zdaniem organu nadzoru żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie zachodzi, plan nie został bowiem sporządzony wyłącznie w celu wprowadzenia zakazu zabudowy. W części tekstowej planu, jak i graficznej wyodrębnione zostały tereny, dla których ustala się inny sposób zagospodarowania: tereny infrastruktury technicznej o symboli 1 NO/PD - przepompownia ścieków i podoczyszczalnia ścieków deszczowych; teren o symbolach od 1 SG do 3SG - studnia głębinowa; tereny przeznaczone pod drogi o symbolach 1KDA, 1KDGP,1-3KDG,1KDZ, 1KDL.1KDD; tereny rolnicze o symbolach od 1R do 18R. Oznacza to, że projekt planu zakłada oprócz przeznaczenia gruntów pod zakaz zabudowy również inny sposób ich zagospodarowania, co zdaniem Wojewody, wyklucza sporządzenie go na mapie w skali 1:5000. Rysunek planu powinien być sporządzony na mapach, na których przebieg granic własności, linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oraz granice opracowania planu nie powinny budzić żadnych wątpliwości. Zdaniem organu nadzoru niemożność ustalenia przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu z powodu zbyt małej skali stanowi naruszenie art. 15 ust.2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. Wojewoda wskazał, iż na rysunku planu znajduje się obszar, który nie został oznaczony ani na rysunku, ani w części tekstowej- jest to teren pomiędzy obszarem 3U a granicą opracowania ma wysokości zabudowy mieszkaniowej na zalewem, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ powołując się na wyrok NSA z dnia 29.10.2008r., sygn. akt II OSK 786/08, wskazał, iż zawarty w § 8 pkt 7 uchwały nakaz rozbiórki zabudowy oznaczonej graficznie na rysunku planu w czasie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały jest niedopuszczalny, gdyż w planie nie można regulować spraw zastrzeżonych do kompetencji organów budowlanych. W konstatacji Wojewoda [...] stwierdził, że zakres wyżej wskazanych naruszeń uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta S. wniosła skargę, podnosząc, że stanowisko organu nadzoru co do sporządzenia części graficznej planu miejscowego w niewłaściwej skali jest nieuzasadnione. Art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w określonych okolicznościach wyjątki od zastosowania skali innej niż 1:1000. W przypadku planu obszaru rzeki M. okolicznością uzasadniającą zastosowanie map w skali 1:5000 jest wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie objętym planem. Zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia nie jest trafny, ponieważ przypadek skali 1:5000 nie jest uregulowany w tym rozporządzeniu. Nadrzędnym celem planu było zapewnienie właściwej ochrony doliny rzeki M. oraz [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu obejmującego znaczną cześć obszaru objętego planem, a nie, jak wskazał organ nadzoru, wydawanie pozwoleń na budowę. W Studium teren ten jest wyłączony spod zabudowy, o preferowanych funkcjach: rolnej, leśnej i ekologicznej, pośredniej zewnętrznej i wewnętrznej ochrony ujęć wody oraz rekreacyjno-sportowej. W § 2 uchwały zostało zdefiniowane pojęcie "obszar wyłączony z zabudowy" przez który, należy rozumieć obszar, na którym obowiązuje wyłączny zakaz zabudowy. W treści § 3 uchwały oraz w legendzie rysunku planu zostało zapisane, że cały obszar planu wyłączony jest spod zabudowy. Rada podniosła, iż o zakazie zabudowy na terenie całego planu przesądza § 1 ust. 6 uchwały, który stanowi, iż w planie nie określa się, jako nie dotyczących obszaru objętego planem: 1) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, zasad zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (...). Wprowadzenie zakazu zabudowy nie koliduje z innym sposobem zagospodarowania terenu,w szczególności jako tereny infrastruktury ( 1NO/PD), czy jako tereny przeznaczone pod drogę ( 1KDA, 1KDGP). Ponadto wykonanie rysunku planu w skali 1:1000 dla obszaru o pow.240 ha miałyby wymiary 6x6 m, co stanowiło czterokrotną wielkość rysunku w skali 1:5000. Rysunek planu został sporządzony również w formie publikacji numerycznej, część opisowa w oprogramowaniu WINPLAN, zaś część rysunkowa w oprogramowaniu EW PAMA, co umożliwi sporządzanie Wyryków i wypisów z planu i bezpośredni dostęp do danych zgodnych z obowiązującym planem. Rada podniosła, iż nieuzasadniony jest zarzut dotyczący braku oznaczeń w planie terenu położonego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego na rysunku symbolem 3UR. Wskazany teren oznaczony jest symbolem 1KDL i stanowi ul. [...] wraz z jej wylotem do ul. [...]. Ze względu na jej niewielki rozmiar tego obszaru, na rysunku planu został oznaczony w taki sposób symbolem 1 KDL aby był czytelny i nie pokrywał się z liniami rozgraniczającymi obszaru i granicą opracowania planu. Ustalenia dla tego obszaru zawarte są w § 26 uchwały. Zamieszczony w § 8 ust.1 pkt 7 uchwały nakaz rozbiórki zabudowy oznaczonej graficznie na rysunku planu dotyczy budynku tymczasowego pobudowanego przez ówczesnego dzierżawcę, na działce stanowiącej własność Miasta S. Zapis ten ma na celu uporządkowanie otwartych terenów rekreacyjno-sportowych i ma charakter informacyjny, porządkowy. Rada podniosła, że Wojewoda w trakcie uzgadniania planu nie przedstawił żadnych uwag, w szczególności dotyczących skali rysunku planu, wobec tego obecnie podnoszone zarzuty nie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010r. (sygn. akt IV S.A/Wa 829/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], poza częścią dotyczącą § 8 pkt 7 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2010r., w którym to zakresie skargę oddalił. Sąd I instancji przyjął, że Rada miała podstawy do sporządzenia rysunku planu w skali 1:5000. Z § 3 pkt 6 ppkt 1-7 uchwały wynika, że Rada nie określiła parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Zdaniem Rady na terenie objętym planem wprowadzono zakaz zabudowy budynków, co obrazuje rysunek planu. Wprowadzenie tego zakazu pozostaje w zgodzie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., w którym przyjęto, że obszar ten stanowi teren wyłączony spod zabudowy. Analiza rysunku planu prowadzi do wniosku, zdaniem Sądu, że cały obszar objęty planem został wyłączony spod zabudowy w rozumieniu definicji zawartej w § 2 pkt 14 uchwały. O wyłączeniu spod zabudowy całego obszaru objętego przedmiotową uchwałą mowa jest np. w Prognozie skutków finansowych oraz Prognozie oddziaływania na środowisko. Przedłożony projekt planu został uzgodniony przez Wojewodę [...]. Skoro organ ten na tamtym etapie nie kwestionował skali rysunku planu, należy uznać, że był on czytelny. W świetle powyższego – zdaniem WSA – należało uznać, że rysunek planu sporządzony w skali 1:5000 odpowiada warunkom wynikającym z art. 16 ust. 1 ustawy. Nie budzi wątpliwości, że na obszarze objętym spornym planem został wprowadzony zakaz budowy budynków, który to mieści się w pojęciu "zakaz zabudowy" zawartym w art. 16 ust. 1. Nieuprawniony jest też zarzut Wojewody, że na rysunku planu oraz części tekstowej nie został oznaczony teren pomiędzy obszarem 3UR a granicą opracowania na wysokości zabudowy mieszkaniowej nad zalewem. Z wyjaśnień Rady Miasta S. złożonych w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie wynika, że teren ten stanowi ul. [...] i oznaczony jest symbolem 1KDL w tekście planu, jak również na rysunku planu. Trafnie natomiast organ nadzoru stwierdził, że wprowadzony w § 8 pkt 7 uchwały nakaz rozbiórki zabudowy oznaczonej graficznie na rysunku planu w okresie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały, stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy. Rada bowiem nie może wprowadzać w planie ustaleń w sprawach należących do kompetencji organów budowlanych. Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010r. (sygn. akt II OSK 2172/10) uchylił zaskarżony wyrok w części uchylającej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd II instancji wskazał, że przedmiot sprawy został wyznaczony przez zakres zaskarżenia skargą kasacyjną. Otóż nie został zaskarżony przez Radę Miasta S. niekorzystny dla niej fragment wyroku WSA odnoszący się do § 8 pkt 7 uchwały. W tym zakresie WSA bowiem skargę Rady oddalił, a Rada nie zaskarżyła w tej części wyroku do wyższej instancji. Została wywiedziona jedynie skarga kasacyjna przez Wojewodę [...]. Oznacza taki stan rzeczy, że wyrok WSA regulujący kwestię rozstrzygnięcia nadzorczego we fragmencie stwierdzającym nieważność planu w zakresie § 8 pkt 7 jest prawomocny. Natomiast skarżący skargą kasacyjną zaskarżył – "wola autora skargi kasacyjnej" - tę część wyroku, która dotyczy pozostałych kwestii. Omawiając zarzuty skargi kasacyjnej NSA wskazało, że nie są trafne te zarzuty, które odnoszą się do niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, jeśli owa niezgodność nie została wskazana w rozstrzygnięciu nadzorczym. Sąd przypomniał, że przedmiotem kontroli w tym postępowaniu nie są wszystkie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, lecz tylko takie kwestie, które zostały wskazane w akcie wydanym przez Wojewodę [...]. Zasadny natomiast sąd II instancji uznał zarzut nie ustosunkowania się sądu wojewódzkiego do faktu określenia w planie szczegółowych zasad zagospodarowania terenów na inne cele niż wyłączenie spod zabudowy (infrastruktura techniczna, drogi, tereny rolne). Aspekt ten istotny w powiązaniu z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), polegającym na uznaniu możliwości sporządzenia planu w skali 1:5000 w sytuacji, gdy może on prowadzić do zabudowy poprzez wykorzystanie innych, wskazanych w nim celów zagospodarowania. Sąd I instancji nie ustosunkował się do wskazywanej w rozstrzygnięciu nadzorczym kwestii, że plan daje możliwość przeznaczenia terenu na inne cele niż wyłączenie spod zabudowy. Tymczasem § 4 ust. 2 planu wskazuje te cele, z których niektóre łączą się z możliwościami jakiejś zabudowy w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Dalej § 8 planu wskazuje, że może istnieć inny obszar niż wyłączony z zabudowy. Również §1 ust. 6 traktowany przez sąd wojewódzki jako wprowadzający zakaz zabudowy, w istocie nie wprowadza takiego zakazu, a argumentację sądu w tym zakresie należy uznać za niewystarczającą. Sąd nie dokonał wykładni art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu z punktu widzenia przesłanki sporządzenia planu wyłącznie w celu wprowadzenia zakazu zabudowy, w świetle powyższych kwestii, które budząc wątpliwości co do możliwości zabudowy, tym bardziej nie wskazują na wyłączność celu przygotowania tego planu, ponieważ w konsekwencji Sąd nie przeanalizował warunku wskazanego w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem zarzut naruszenia powyższego przepisu Sąd uznał za zasadny. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd weźmie pod uwagę te szczególne regulacje planu, które odnoszą się do wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie, którego dotyczy ów plan. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Przy czym reguła powyższa doznaje istotnej modyfikacji, która wynika z brzmienia art. 190 p.p.s.a., bowiem obecnie sąd I instancji proceduje w warunkach wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego poprzedni wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przywołany przepis stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Otóż wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 236/09, Lex nr 503177). Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 maja 2009r. (sygn. akt III SA/Gl 302/09, Lex nr 515029). Sąd w powołanym wyroku stwierdził, że "(...) z określenia "związany jest wykładnia prawa" należy wysnuć wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, ponieważ ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (por.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 420-421; H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W: Jednostka w demokratycznym państwie prawa. Bielsko-Biała 2003, s. 30; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s.576-577; por. też wyrok SN z dnia 21 stycznia 1998 r., sygn. akt I PKN 474/98 - OSNAP 2000, nr 5, poz. 177)." W niniejszej sprawie owa ocena prawna ogranicza się do stwierdzenia, że został naruszony przez Sąd I instancji art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Dokonując obecnie oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] w części podlegającej rozpatrzeniu, Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszyło ono prawa. Przede wszystkim, ze względu na dotychczasowy przebieg postępowania sądowego należy podkreślić, że obecnie Sąd nie badał tego aktu w aspekcie jednego z trzech argumentów uzasadniających jego wydanie. Należy w tym miejscu przypomnieć, że Wojewoda [...] stwierdzenie nieważności przedmiotowego planu uzasadnił trzema kwestiami: nieprawidłowa skala rysunku planu, nie objęcie regulacją tekstową i graficzną małego fragmentu planu, zawarcie w § 8 pkt 7 planu niedozwolonego rozstrzygnięcia. Ostatni z argumentów zaprezentowany w rozstrzygnięciu nadzorczym został podzielony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2010r. i w tym zakresie skarga została prawomocnie oddalona. Sąd uznał zasadność zarzutu Wojewody. Obecnie zatem Sąd rozstrzyga w zakresie nieprawidłowej skali części graficznej planu i luki w regulacjach planu odnoszących się do fragmentu oznaczonego symbolem 1KDL. Poczynając od ostatniego aspektu tj. fragmentu oznaczonego symbolem 1KDL należy stwierdzić, że Wojewoda nie miał racji w zaskarżonym rozstrzygnięciu konstatując, że plan nie zawiera żadnego przeznaczenia dla tego obszaru. Na marginesie wypada zaznaczyć, że odnośnie tej kwestii nie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku. Otóż po wczytaniu się w część graficzną planu należy uznać, że co prawda ten maleńki fragment nie został pokolorowany na rysunku, jednak poprzez opisanie symbolem 1KDL i odniesieniem stosownymi liniami możliwe jest zidentyfikowanie go jako pewnego kwartału planu. Opis natomiast szczegółowy tego fragmentu znalazł się w części tekstowej planu, a mianowicie w § 26 uchwały. Wobec powyższego należy uznać, że plan, wbrew twierdzeniu Wojewody, zawiera kompleksową i pełną regulację całego obszaru nim objętego. Nie wystąpiła sytuacja, aby zaniechano, czy omyłkowo, czy też celowo regulacji przeznaczenia pewnych jego obszarów. Gdyby zatem z tą właśnie argumentacją Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, należałoby je wyeliminować jako naruszające prawo. Brak było bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru doliny rzeki M. z tego względu, że zawiera braki w ustaleniu przeznaczenia jakiegoś fragmentu obszaru nim objętego.. Ponieważ jednak uzasadniając swoje stanowisko nadzorcze Wojewoda wskazał również na naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a owego naruszenia przy uchwalaniu planu Sąd się dopatrzył, rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe ze względu na tę właśnie argumentację i stąd też skarga Rady Gminy w konsekwencji została oddalona. Zasadnicze znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy miał pogląd i wywody zawarte w wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2010r. (sygn. akt II OSK 2172/10). Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5.000. Przepis wyznacza pewną regułę co do skali rysunku planu, dopuszczając przy tym wyjątki. Sporządzenie zatem rysunku w skali 1:5000 należy traktować jako szczególną sytuację uzasadnioną ściśle wyznaczonymi przesłankami. Takim są: sporządzenie planu wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Rada tłumaczyła sporządzenie rysunku planu w skali ogólniejszej tym, że plan został uchwalony wyłącznie w celu wprowadzenia zakazu zabudowy. Tymczasem taka wykładnia wzbudziła uzasadnione wątpliwości w Sądzie drugiej instancji i zaproponował on ponowne przeanalizowanie zapisów planu, w sposób bardziej wnikliwy i szczegółowy oraz przeprowadzenie w tym zakresie stosownej interpretacji tychże zapisów, mając na uwadze zachowanie jednolitego rozumienia pojęć użytych w planie i w ustawie Prawo budowlane. W ocenie sądu orzekającego kontrolowany w rozstrzygnięciu nadzorczym plan nie został uchwalony wyłącznie w celu wprowadzenia zakazu zabudowy. Jako zabudowę, a właściwie budowę należy traktować, jak wskazał NSA w powołaniu na definicję zawartą w art. 3 pkt 6) ustawy Prawo budowlane, wykonywanie obiektu budowlanego, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym jest zaś budynek, budowla i obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1) ustawy Prawo budowlane). Tymczasem plan w § 2 pkt 14) jako obszar wyłączony z zabudowy określa obszar, na którym obowiązuje jedynie zakaz budowy budynków. Tym samym obszar wyłączony z zabudowy w rozumieniu planu nie obejmuje innych przewidzianych przez Prawo budowlane form obiektu budowlanego, jakimi jest budowla i obiekt małej architektury. Oznaczać to może tyle, że obszar wyłączony z zabudowy w rozumieniu planu to będzie obszar gdzie dopuszcza się budowę budowli i obiektów małej architektury. Co prawda jednocześnie w § 1 ust. 6 pkt 1) nie określono jako nie dotyczących obszaru objętego planem parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ale taki stan rzeczy wskazuje na niespójność wewnętrzną samego planu. Na niespójność wskazuje także użycie w § 5 pkt 2 pojęcia obiekt budowlany, co wskazywałoby na możliwość budowy także budynków, jako, że pojęcie obiekt budowlany obejmuje także budynki. Dalej ten sam zapis przewiduje możliwość budowy obiektów małej architektury, a zatem został potwierdzony sposób rozumienia przez plan pojęcia obszaru wyłączonego z zabudowy. Obszarem takim jest teren gdzie zakazano budowy budynków. Z taką wykładnią trudno się zgodzić, gdyż w ocenie Sądu zakaz zabudowy dotyczy zakazu budowy nie tylko budynków, ale wszelkich obiektów budowlanych. I w taki sposób winien być wykładany zakaz zabudowy w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej, plan przewiduje teren oznaczony symbolem UR jako teren rekreacyjno-sportowy, tereny KD jako tereny dróg publicznych oraz tereny NO/PD, SG, PD jako tereny infrastruktury technicznej. W § 15 opisano ustalenia dla terenów o oznaczeniu symbolem UR i wprowadzono tereny wyłączone z zabudowy (pkt 4), jednocześnie dopuszczono możliwość realizacji obiektów małej architektury (pkt 6 ppkt 3), jak również budowę obiektów infrastruktury technicznej (pkt 6 ppkt 7). Infrastruktura ta to zaś budowla w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W §-§ 20-27 planu wprowadzono regulacje odnośnie dróg, gdzie każdorazowo przewidziano, że jest to obszar wyłączony z zabudowy. Tymczasem droga jest budowlą, bowiem art. 4 pkt 20) ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych(Dz. U. z 2007r, Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi, że przez drogę rozumie budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W §-§ 29-30 uregulowano tereny infrastruktury technicznej i nie znalazł się w nich zapis o ustaleniu, że jest to obszar wyłączony z zabudowy. Oznacza to, nawet w ramach definicji obszaru wyłączonego z zabudowy przewidzianej w omawianym planie, że w tym wypadku plan dopuścił możliwość lokalizowania także budynków, a nie tylko budowli i obiektów małej architektury, jak miało to miejsce w przypadku innych przeznaczeń. Analizując powyżej przytoczone zapisy planu nie można przyjąć, że ów plan został uchwalony wyłącznie w celu wprowadzenia zakazu zabudowy. W przytoczonych obszarach nie tylko, że dopuszcza, ale nawet przewiduje możliwość zabudowy stanowiącej np. drogę, która z definicji jest budowlą, tak samo jeśli chodzi o obiekty małej architektury, jak również infrastruktury (budowla). Tym samym rozumiejąc zabudowę jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6) ustawy Prawo budowlane, należy skonstatować, że plan został uchwalony w pewnych obszarach po to, aby możliwa była realizacja pewnych form zabudowy. Nawet gdyby przyjąć definicję obszaru wyłączonego z zabudowy zaproponowaną w planie, to także w pewnych obszarach, a mianowicie dotyczy to terenów infrastruktury technicznej dopuszcza się budowę budynków (brak wyłączenia § 8). Nie można zatem twierdzić, że plan uchwalono wyłącznie w celu wprowadzenia zakazu zabudowy, bo wręcz przeciwnie, taką zabudowę dopuszczono. Wobec powyższego Rada Miasta S. uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego obszaru doliny rzeki M. poprzez zastosowanie załącznika graficznego w skali 1:5000 naruszyła art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co słusznie stwierdził w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie.