II SA/Go 25/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi PT spółki z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie I. wyroku nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej PT spółki z o.o. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] maja 2010 r. pełnomocnik PT Spółki z o.o. zgłosił organowi I instancji – Staroście Powiatowemu zamiar wykonania robót budowlanych, określonych we wniosku jako rozbudowa stacji bazowej telefonii cyfrowej na istniejącej wieży strunobetonowej w [...] na działce ewiden. nr [...] – rozbudowa w zakresie anten radioliniowych oraz anten Wi-Max < 15 W, montaż poziomej drogi kablowej, montaż podestu serwisowego i uchwytów pod anteny. Pełnomocnik inwestora wskazał, iż planowany docelowy system antenowy na wieży obejmować ma: - 8 zamontowanych już anten sektorowych, co do których nie planuje się zmian, - 4 projektowane anteny sektorowe Wi-Max o azymutach 0o, 90o, 180o i 270o do zainstalowania na wysokości 60 m n.p.t. każda o mocy zastępczej poniżej 15 W, co nie wymaga przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, - 10 anten radioliniowych, w tym 9 modernizowanych i 1 projektowaną o parametrach wskazanych we wniosku. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i projekt budowlany . Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do 22 czerwca wskazanych nieprawidłowości zgłoszenia. Po uzupełnieniu przez inwestora wniosku w zakresie wynikającym z postanowienia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. ( w tym o analizę planowanej inwestycji pod względem kwalifikacji do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – Karta informacyjna ) decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia uznając, iż dotyczy ono wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W wyniku odwołania strony Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak [...], powołując się na przepisy art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006. r. Nr 156, poz. 118 ze zm. ) ponownie wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia uznając, iż dotyczy ono budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, iż w zgłoszeniu wskazano jakoby nie planuje się zmian w zakresie 8 anten sektorowych. Tymczasem z załączonej do zgłoszenia analizy wynikają rozbieżności w zakresie parametrów ( moc EIPR ) istniejących już anten sektorowych. Inne dane dotyczące ich mocy zawarte są w tabeli na str. 6 i inne w tabeli na stronie 7 analizy. Zdaniem organu budzi to wątpliwości co do stanu rzeczywistego, jak też uniemożliwia zbadanie legalności zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego w kontekście ustalenia wielkości oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego łącznie przez anteny już istniejące i te zaplanowane do instalacji. Uznał też organ, iż analiza nie tyle treści samego zgłoszenia co dołączonego do niego projektu budowlanego wskazuje, że objęta nim inwestycja nie może być zakwalifikowana jako podlegająca zgłoszeniu w trybie art. 29 Prawa budowlanego, a wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdził, iż ze str. 3 projektu wynika, że przebudowa stacji obejmuje uruchomienie systemu UMTS, montaż anten Wi-Max oraz montaż dodatkowych konstrukcji wsporczych ( trójramienny uchwyt antenowy, podwójny uchwyt rurowy ), poziomej i pionowej drogi kablowej oraz podestu serwisowego. Uznał, iż mimo wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku inwestor nie określił jednoznacznie jaki jest zakres planowanych robót budowlanych, co potwierdza też treść decyzji Wojewody. Wskazał, iż stosownie do przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę nie jest wymagane przy instalowaniu wszelkiego typu urządzeń o ile jeśli mają być posadowione na obiektach budowlanych. Powołując się na definicję urządzenia budowlanego z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego stwierdził, że stacja bazowa telefonii komórkowej obejmująca zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, a także same anteny ( sektorowe i radioliniowe ) wraz z urządzeniami niezbędnymi do korzystania z nich stanowi instalację. Natomiast w rozumieniu Prawa Budowlanego obiektem budowlanym jest maszt antenowy na którym urządzenia te (anteny) są instalowane. Wyjaśnił, iż interpretacja taka wypływa z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 219 poz. 1864 ) w którym to wieże, maszty, maszty antenowe i konstrukcje wsporne zostały określone jako obiekty budowlane. Skoro jednak planowana inwestycja nie obejmuje budowy, a polega jedynie na montażu dodatkowych anten umieszczonych na maszcie i montażu dodatkowych konstrukcji wsporczych, to planowane przedsięwzięcie należy rozpatrywać w kategoriach rozbudowy w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, co dyskwalifikuje je do zgłoszenia z art. 29 Prawa budowlanego. Zdefiniowane w art. 3 pkt 6 pojęcie "rozbudowa" mieści się bowiem w pojęciu "budowa" i odnosi się do obiektów budowlanych, a nie do urządzeń o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Zdaniem organu, objęty zgłoszeniem podest serwisowy nie może być zakwalifikowany jako urządzenie którego montaż na obiekcie budowlanym korzysta ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z podobnego zwolnienia nie korzysta też montaż poziomej drogi kablowej. Wskazał, iż przewidziany w art. 29 Prawa budowlanego katalog zwolnień od tego obowiązku ma charakter wyczerpujący i nie podlega wykładni rozszerzającej. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik spółki zarzucił, iż sprzeciw organu I instancji został wniesiony z naruszeniem prawa. Wniósł o uchylenie decyzji Starosty i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wywodził, iż spółka jako inwestor zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na rozbudowie istniejącej stacji w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego. Zamiarem skarżącej pozostawało zamontowanie na istniejącym maszcie antenowym x nowych anten sektorowych, x nowych anten radioliniowych, natomiast x anten dotychczas zamontowanych, miało zostać zmodernizowanych, co sprowadza się w istocie do wymiany ich na inne. Wywodził, iż w treści art. 29 ust 2 pkt 15 Prawa budowlanego ustawodawca posłużył się pojęciem urządzenia, co oznacza, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane przy instalowaniu wszelkiego rodzaju urządzeń ( w tym również podestu serwisowego, poziomej drogi kablowej), jeśli mają być posadowione na obiektach budowlanych. Stosowanie do art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego pod pojęciem "urządzenie budowlane" rozumieć należy urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne (...). Uwzględniając powyższą definicję legalną, uznać należy stację bazową telefonii komórkowej, rozumianą zarówno jako zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, a także same anteny (sektorowe i radioliniowe) wraz z urządzeniami niezbędnymi do korzystania z nich ( podest serwisowy, pozioma droga kablowa), za instalację. Natomiast obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego, na którym urządzenia te są instalowane jest w realiach rozpatrywanej sprawy maszt antenowy, na którym przedmiotowe urządzenia tj. anteny mają zostać umieszczone. Na taką interpretację wskazuje treść § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, w którym to wieże, maszty antenowe i konstrukcje wsporcze zostały określone przez ustawodawcę jako obiekty budowlane. Zauważył, iż zgłoszona inwestycja nie obejmuje budowy, lecz polega na montażu dodatkowych anten umieszczonych na maszcie, w istocie stanowić więc może rozbudowę stacji lub jej przebudowę. Pojęcia rozbudowy czy przebudowy, zawarte w art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie do urządzeń, o których mowa w art. 29 ust 2 pkt 15 i art. 30 ust l pkt 3 lit b Prawa budowlanego. Rozbudowa stacji, jak wynika z projektu nie stanowi jednak rozbudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ani też jego przebudowy stosownie do art. 3 pkt 7a tej ustawy. Tym samym rozbudowa czy przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej polegająca na zamontowaniu dodatkowych urządzeń na obiekcie budowlanym jest stosownie do art. 22 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestycja taka, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, jako obejmująca roboty budowlane polegające na instalowaniu anten na wysokości 55 m i 60 m, podlega obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. W treści art. 29 ust 3 Prawa budowlanego, ustawodawca przewidział wyjątek od stosowanego do opisanego wyżej typu inwestycji trybu zgłoszeniowego, zastępując go obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Dotyczy to przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie pełnomocnika spółki, z zawartych w zgłoszeniu informacji, jak również z dołączonych do tego zgłoszenia dokumentów, w tym w szczególności analizy planowanej inwestycji pod względem kwalifikacji do sporządzenia raportu nie wynika, aby planowana inwestycja zaliczała się do przedsięwzięć określonych w art. 29 ust 3 Prawa budowlanego i wymagających obligatoryjnie pozwolenia na budowę. Nie sposób dopatrzeć się, aby planowana inwestycja należała do któregokolwiek z przedsięwzięć określonych w § 2 pkt 7 lub § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku, o czym przekonują wyliczenia zawarte w analizie oraz opinia podsumowująca autora dokumentu. Zarzucił, iż organ I instancji, pomimo wątpliwości co do zakresu prac objętych zgłoszeniem, nie wezwał inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień. Nie uczynił tego pomimo wskazówek Wojewody, zawartych w decyzji z dnia [...] września 2010r. tym samym inwestor pozbawiony został możliwości wytłumaczenia rzekomych różnic w mocy EIRP anten sektorowych, wskazanych w tabeli na stronie 6 i 7 analizy. Przyznał, iż w zgłoszeniu, wskazane zostało, że planowane jest pozostawienie 8 dotychczasowych anten sektorowych. Inwestor planuje tym samym pozostawienie ilości anten bez zmian jednakże ze zwiększeniem ich mocy EIRP z uwagi na uruchomienie UMTS. Z uwagi na powyższe, na stronie 6 analizy została wskazana moc tych anten na chwilę obecną, natomiast na stronie 7 moc, jaką będą miały anteny po wykonaniu prac. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Znak [...] Wojewoda uchylił w całości orzeczenie organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, iż montaż podestu serwisowego i poziomej drogi kablowej nie korzystają ze zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, iż zwolnieniu od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w świetle art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego podlega instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych. Podkreślił, że ustawodawca w przepisie tym nie użył pojęcia "urządzenie budowlane" lecz "urządzenie", którego Prawo budowlane nie definiuje. Natomiast zgodnie z przywołanym w odwołaniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne. O urządzeniu technicznym wspomina ustawodawca w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wskazując, iż zaliczają się do tej kategorii kotły, piece przemysłowe, elektrownie wiatrowe i inne urządzenia. Zgodnie z "Uniwersalnym słownikiem języka polskiego" (Wydawnictwo Naukowe PWN SA) urządzenie to "mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonania określonych czynności". Powyższe prowadzi do wniosku, że podest serwisowy oraz pozioma droga kablowa nie mogą zostać zakwalifikowane jako urządzenia, których montaż na istniejącym obiekcie budowlanym zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska Starosty, że montaż dodatkowych anten na istniejącej wieży należy rozpatrywać w kategorii rozbudowy, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Montaż dodatkowego urządzenia na istniejącej wieży stanowi wprawdzie rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, lecz w przeciwieństwie do budynku, wieża telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym składającym się z urządzeń telekomunikacyjnych (nadajników, anten). O ile zatem montaż urządzenia telefonii komórkowej na budynku będzie wyłącznie montażem urządzenia, to w odniesieniu do wieży telefonii komórkowej będzie to również rozbudowa tejże wieży. Rozbudowa taka jest bowiem - w tym wyjątkowym przypadku - równocześnie montażem urządzenia na istniejącym obiekcie budowlanym, jakim jest wieża telefonii komórkowej. Mając przy tym na uwadze regulację art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane rozbudowa taka na zasadzie wyjątku powinna być realizowana na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. Powołała się w tym zakresie na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone wyroku z dnia 19 listopada 2008r. (sygn. akt II SA/Gd 575/08), iż rozbudowa czy przebudowa stacji bazowej polegająca na zamontowaniu dodatkowych urządzeń na obiekcie budowlanym jest, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Za nieprawidłowe uznał wojewoda w związku tym odstąpienie przez organ I instancji od nałożenia na inwestora, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązku uzupełnienia dokumentacji sprawy celem wyjaśnienia wątpliwości co do zakresu planowanych prac, w szczególności mocy emitowanego przez anteny promieniowania elektromagnetycznego. Prawdopodobne jest bowiem, że część zgłoszonych robót budowlanych korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, iż przy dokonywaniu oceny w tym zakresie szczególną uwagę należy zwrócić na podniesioną w odwołaniu kwestię, zwiększenia mocy EIPR anten sektorowych w wyniku uruchomienia systemu UMTS oraz na fakt, że montaż tego systemu nie został ujęty w zgłoszeniu. W skardze pełnomocnik spółki zarzucił decyzji organu II instancji : naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. uchybienie przepisom art. 138 § 2 Kpa, polegające na przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia podczas, gdy rozstrzygnięcie nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, 2. uchybienie przepisom art. 136 Kpa, polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji gdy Wojewoda mógł sam nałożyć na skarżącą obowiązek uzupełnienia dokumentacji, 3. uchybienie przepisom art. 15 Kpa, polegające na niepoddaniu sprawy drugiemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, co stanowi ustrojową zasadę postępowania administracyjnego, 4. uchybienie przepisom art. 7 Kpa, polegające na ograniczeniu się organu II instancji do kontroli zasadności argumentów przytoczonych przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, czym organ naruszył interes skarżącej, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. uchybienie przepisom art. 29 ust. 1 pkt 20-20b Prawa budowlanego, polegające na niezastosowaniu normy w niej wyrażonej, 2. uchybienie przepisom art. 29 ust 2 pkt 15 tejże ustawy, polegające na jego błędnej wykładni. Podnosząc wskazane zarzuty domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej ponowił zarzuty i ich uzasadnienie zawarte w odwołaniu od decyzji. Dodatkowo podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych kanalizacja kablowa, linie kablowe podziemne, instalacje radiokomunikacyjne wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające stanowią infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu. Art. 29 ust.1 pkt 20-20b Prawa budowlanego zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę m.in. telekomunikacyjnych linii kablowych czy przyłączy. Z kolei art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy nie wymaga takiej decyzji dla instalowania antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Co za tym idzie, roboty zgłoszone przez skarżącą ( montaż podestu i poprowadzenie drogi kablowej ) nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy naruszył także normy procedury wyrażone w art. 136 i 138 § 2 Kpa, z uwagi na skierowanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, podczas gdy możliwe było wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa tj. uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Jeśli zaś Wojewoda miał wątpliwość co do zakresu prac objętych zgłoszeniem, co nie wynika w sposób jednoznaczny z uzasadnienia decyzji, winien był w pierwszej kolejności sam podjąć stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego, do czego był zobligowany normą art. 136 Kpa. gdyż nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości czy nawet w znacznej części. Tym samym nie zaszły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine Kpa. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Strona wnosząca odwołanie od decyzji organu I instancji jest bowiem zainteresowana tym, aby jej sprawę ponownie rozpatrzył i rozstrzygnął merytorycznie organ II instancji. Wojewoda wskazał jako powód uchylenia decyzji organu I instancji, fakt, iż organ ten nie nałożył na inwestora obowiązku w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem strony skarżącej, mając na uwadze przytoczone w skardze stanowisko doktryny, wskazany powód nie stanowi przesłanki skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, narusza słuszny interes inwestora. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów natury procesowej stwierdził, iż nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia dokumentacji sprawy w i przeprowadzenie samodzielnej oceny okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie mocy emitowanego przez anteny promieniowania elektromagnetycznego, przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady instancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlegała uwzględnieniu jednakże z przyczyn całkowicie odmiennych niż wynikające z zarzutów podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Jednocześnie z mocy przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1712 ze zm. - powoływanej dalej jako: ppsa ) sąd, sprawując kontrolę legalności zaskarżonych aktów, rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie zaś do przepisu art. 135 ppsa, sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona we wskazanym zakresie wykazała konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającą ją decyzji organu I instancji ze względu na fakt, iż oba badane akty naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa ), a decyzja organu odwoławczego dodatkowo przepisy prawa procesowego także w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa ). Tytułem wstępu przypomnieć należy, że zgodnie z przepisami art. 30 ust.1 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r, nr 156, poz.1118 ze zm., powoływanej jako: Prawo budowlane) wymienione w nich rodzaje budów i robót budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Wprowadzenie przez ustawodawcę instytucji zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych służyć miało przede wszystkim uproszczeniu, a tym samym i przyspieszeniu procesu budowlanego. Wyrazem tego jest możliwość realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego, o ile właściwy organ w stosunkowo krótkim terminie ( 30 dni od doręczenia zgłoszenia ) nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu ( art. 30 ust. 5 tej ustawy) i to tylko w razie zaistnienia określonych w ustawie przesłanek. Instytucja sprzeciwu stanowi przejaw wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego zasady wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta gwarantuje podmiotowi uprawnionemu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane możliwość podjęcia budowy, jeżeli zachowa stosowne przepisy, do których należy m. in. dokonanie zgłoszenia budowy przed jej podjęciem, jeżeli taki wymóg wynika z przepisów prawa, zaś właściwy organ nie wniesie od tego zgłoszenia skutecznego sprzeciwu. Inwestor, który zastosował się do ustawowego wymogu i dokonał zgłoszenia budowy, ma prawo oczekiwać, iż będzie mógł zrealizować swoje zamierzenie korzystając z zasady wolności budowlanej, możliwie szybko, jeżeli tylko organ administracji architektoniczno-budowlanej, któremu zgłasza się budowę, tego prawa mu nie ograniczy poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie w uregulowanym w ustawie 30 dniowym terminie od otrzymania zgłoszenia. Tym samym zgłoszenie budowy stanowi oświadczenie inwestora, zawierające deklarację zamiaru budowy, sformalizowane ze względu na określone ustawowo wymogi co do formy i dokumentacji, która musi być do zgłoszenia dołączona, wymagane w przypadkach określonych ustawą, składane przed rozpoczęciem budowy. Zasadniczo skutkiem takiego oświadczenia inwestora jest milcząca akceptacja organu administracji architektoniczno - budowlanej, chyba że organ w swej - trwającej zaledwie 30 dni od dokonania zgłoszenia - kompetencji wyda decyzję o sprzeciwie. W związku z tym wskazać należy, iż samo dokonanie przez inwestora zgłoszenia budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgłoszenie inwestora nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami Kpa. Zastosowanie mają zaś na tym etapie reguły formalne określone w Prawie budowlanym ( np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Natomiast postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy, jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu, wszczynane w istocie decyzją organu o sprzeciwie. Dopiero bowiem decyzja ta, wydawana z urzędu, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu, wszczyna w istocie postępowanie administracyjne. Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie ustawowym, określającym czasowo zakres kompetencji organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia powoduje, że inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w czasie obowiązywania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a to wobec braku odrębnych przepisów procesowych w tym zakresie w ustawie - Prawo budowlane. Nie można jednak pominąć faktu, że prawo organu administracji publicznej do wniesienia sprzeciwu jest prawem określonym czasowo przez przepis prawa materialnego (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ). Po upływie 30 dni od dnia wpływu zgłoszenia organ administracji architektoniczno - budowlanej traci swoje uprawnienie ( kompetencję ) do wydania decyzji o sprzeciwie. Jest to ściśle związane z charakterem instytucji zgłoszenia i celem jej wprowadzenia, a więc spowodowaniem przyśpieszenia procesu budowlanego. Z tej przyczyny należy stwierdzić, że pomimo, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie mają co do zasady zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie ze względu na specyfikę omawianej instytucji sprzeciwu. Przekłada się to tym samym na zakres kompetencji organu II instancji, rozpoznającego odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Organ odwoławczy, rozpoznający odwołanie od decyzji o sprzeciwie, ma prawo orzec o utrzymaniu tej decyzji w mocy. Wówczas w obiegu prawnym pozostaje - wydana w czasie trwania kompetencji organu I instancji - decyzja o sprzeciwie. Gdy zaś dojdzie do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa, a upłynął już 30 dniowy ustawowy termin do wydania decyzji o sprzeciwie, może orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania. Możliwe jest również wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy zachodzą po temu przesłanki, a w szczególności gdy odwołanie wniosła inna osoba od tej, która dokonała zgłoszenia, co ma skutek taki, jak utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, bowiem decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Wątpliwości natomiast rodzą się w kwestii możliwości zastosowania art. 138 § 2 Kpa, to jest uchylenia przez organ odwoławczy decyzji o sprzeciwie i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Gdyby w warunkach konkretnej sprawy zachodziła możliwość wydania - po ponownym rozpoznaniu sprawy - kolejnej decyzji o sprzeciwie z zachowaniem 30-dniowego terminu do jej wydania, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, to art. 138 § 2 Kpa mógłby znaleźć zastosowanie. W przeciwnym razie organ odwoławczy, ze względu na to, iż w dniu wydawania przez niego decyzji termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego już upłynął, orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji, powinien jednocześnie orzec o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu jako bezprzedmiotowego ( art. 105 § 1 Kpa). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie II OSK 724/08 "organ odwoławczy nie może, na podstawie art. 138 par. 2 Kpa uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jakkolwiek wyrażone zostało też stanowisko odmienne ( vide: wyrok NSA z dnia 24 marca 2009 r. w sprawie II OSK 398/08 ), to zaprezentowany pogląd uznać należy za dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( vide także: wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r. w sprawie II OSK 307/08, wyrok NSA z dnia 8 października 2010 r. w sprawie II OSK 1478/09 ). Nie można bowiem pominąć tego, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialno-prawnego terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wydania tej decyzji ( w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy). Wprawdzie decyzja o sprzeciwie podlega, w razie wniesienia odwołania, kontroli instancyjnej, nie ma to jednak żadnego wpływu na bieg ustawowego terminu do jej wydania. Próby wtłoczenia instytucji zgłoszenia budowy w ramy Kpa poprzez traktowanie go jako wniosku o załatwienie sprawy administracyjnej nie tylko nie przystają do tej instytucji, ale wręcz są zaprzeczeniem woli ustawodawcy, bowiem prowadzić mogą faktycznie do zrównania jej w pewnym zakresie z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną przez inwestora decyzję organu I instancji o sprzeciwie, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Abstrahując od podnoszonej w skardze kwestii, iż uzupełnienia materiału dowodowego mógł dokonać sam Wojewoda, a zważywszy na poczynione powyżej wywody, uznać należało, iż organ ten nie był – wobec upływu 30 dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu - uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa ). Podkreślenia przy tym przy tym wymaga, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Starosta kompetencję do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez skarżącą zamiaru wykonania wskazanych we wniosku robót budowlanych utracił wraz z upływem 30 dni od dnia uzupełnienia przez skarżącą zgłoszenia w wyniku postanowienia tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. tj. z upływem 30 dni od [...] czerwca 2010 r. poczynając. Jak to już wyżej wskazano termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Terminy prawa materialnego są terminami zawitymi, a co za tym idzie nie mogą być przedłużane, ani nie podlegają przywróceniu. Powyższe nie oznacza jednak braku możliwości do przerwania biegu tego terminu. Przerwanie biegu terminu następuje na skutek wydania przez organ postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o określone braki ( art. 30 ust. 2 ustawy). Organ musi mieć bowiem czas na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem, którego uzupełnienie o brakujące składniki może doprowadzić do sytuacji, w której organ będzie miał do czynienia z innym zgłoszeniem, niż mogłoby to wynikać z niekompletnego wniosku ( vide: Z. Niewiadomski: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 373; J. Siegień: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 226; A. Gliniecki (red.): Prawo budowlane, Warszawa 2007, s. 167). Tym samym termin do zgłoszenia sprzeciwu powinien być liczony od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia ( vide: wyrok NSA z 17 maja 1999 r. w sprawie IV SA 747/97; wyrok NSA z 6 grudnia 2002 r. w sprawie IV SA 2765/00, ONSA 2004 nr 2, poz. 49; wyrok NSA z 25 lipca 2006 r., w sprawie II OSK 956/05, ONSAiWSA 2007 nr 1, poz. 12; wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r. ws prawie II OSK 79/06 oraz wyrok WSA w Lublinie z 19 października 2004 r. w sprawie II SA/Lu 161/04, OSP 2006, nr 2, poz. 15 z glosą aprobującą J. Borkowskiego, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie II OSK 1149/09 ). Nadto zauważyć należy w okolicznościach badanej sprawy, iż zaskarżona decyzja Wojewody była już drugą ( po decyzji z dnia [...] września 2010 r. ) decyzją tego organu, uchylającą ponowną decyzję Starosty ( po decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. ) o sprzeciwie wobec zgłoszonych przez spółkę robót. Zważywszy na poczynione powyżej wywody wskazać należy, iż konsekwencją upływu 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu już w czasie pierwszego kasatoryjnego orzekania przez organ odwoławczy jest to, iż każda następna decyzja organu I instancji o sprzeciwie wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, jest podjęta z naruszeniem prawa materialnego ( art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ) mającym wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta uzasadniała uchylenie ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 135 ppsa) nie tylko decyzji zaskarżonej, ale i poprzedzającej ją decyzji Starosty. Wydana została bowiem przez organ, który utracił kompetencję do jej wydania wobec upływu określonego ustawą terminu. Zważywszy na charakter stwierdzonych naruszeń prawa nie zachodziła konieczność odnoszenia się przez sąd orzekający do zarzutów podnoszonych w skardze. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w pkt I wyroku. W oparciu przepis art. 152 ppsa określono, iż uchylone decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Konsekwencją wyniku sporu jest orzeczenie o kosztach postępowania sądowego ( art. 200 w zw. z atr. 205 § 2 ppsa ).