II SA/Go 915/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na treść przepisu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie dokonania przez inwestora – M.M.- istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o pozwoleniu na budowę udzielonego na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zakresie dobudowy tarasu na pierwszym piętrze zlokalizowanego na działkach nr [...]. Organ wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalił, że inwestor M.M. wykonuje roboty budowlane niezgodnie z posiadanym projektem budowlanym (autorstwa C.S. i N.J.) zatwierdzonym decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. o pozwoleniu na budowę. W zatwierdzonym projekcie architektoniczno – budowlanym taras ma wymiary: długość - 515 cm, szerokość - 125 cm oraz wysokość poziomu dobudowanego tarasu – 284 cm, tymczasem z przeprowadzonych podczas kontroli pomiarów wynika, iż dobudowany taras ma wymiary: długość – 518 cm, szerokość – 126 cm, oraz wysokość poziomu tarasu (liczona od poziomu gruntu do poziomu posadzki) – 357 cm. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...], wykonywanych przez M.M., a polegających na przebudowie i rozbudowie obiektu budowlanego w zakresie dobudowy tarasu na pierwszym piętrze, z powodu prowadzenia ich w sposób istotnie odbiegający od projektu architektoniczno – budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego w/w decyzją Starosty. Jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ II instancji na skutek wniesienia zażalenia przez inwestora – postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor zwrócił równocześnie uwagę, iż organ II instancji, w odniesieniu do badanego stanu faktycznego, stwierdził, iż różnica w stosunku do projektu jest minimalna i nie można uznać, że odstąpienie w tym zakresie ma charakter istotny w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego na podstawie zgromadzonego materiału nie można podzielić poglądu, ze inwestor dokonał istotnego odstępstwa od projektu. Organ stopnia podstawowego wskazał następnie, iż w toku czynności oględzin uczestniczący w nich projektant – N.J. przedstawiła oświadczenie, iż "w projekcie zagospodarowania terenu na planie zwymiarowane są osiowo elementy podpierające taras (słupy) posadowione na gruncie. Wymiary zewnętrzne tarasu, który jest na poziomie 2,84 od poziomu odniesienia, za który przyjęto posadzkę tarasu na parterze ( a nie teren), są na rzucie piętra w projekcie architektoniczno – budowlanym. Wymiary tarasu wykonanego na piętrze odbiegają nieznacznie od projektowanych : długość jest 518 zamiast 515 cm (+ 3 cm), szerokość 126 zamiast 125 cm (+ 1 cm). Drugi słup podpierający taras na rys. elewacji został źle usytuowany – powinien być widoczny na tle okna a nie obok tego okna. Na rzucie parteru źle zwymiarowano odległość pomiędzy słupami – powinna być (w osi) 4,69 zaś w świetle 4,42 m.". Podczas czynności dokonano pomiaru, w wyniku którego ustalono, iż odległość pomiędzy słupami mierzona w świetle wynosi 4,42 m – w projekcie przewidziano 4,55 m. Jeden ze słupków został usytuowany w świetle okna. Wysokość od posadzki tarasu do wierzchu podciągu wynosiła 2,82 m. Organ stwierdził, iż w oparciu o oświadczenie projektanta, należy przyjąć, iż wysokość 2,84 m podana w projekcie budowlanym jest wysokością mierzoną nie od poziomu gruntu lecz od poziomu posadzki tarasu. Jak wynika natomiast z pomiaru, różnica jest minimalna i może być spowodowana nieznaczną różnicą poziomu terenu. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż projektant N.J. pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. odnosząc się do treści protokołu oględzin, potwierdziła stwierdzone w toku czynności różnice oraz wyjaśniła, iż rozbieżności mogły powstać w konsekwencji realizacji robót budowlanych systemem gospodarczym, jednakże nie rzutują one na bezpieczeństwo użytkowników tarasów. Powołując się na treść przepisu art. 36 a ust. 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z zm.) organ wyjaśnił, iż kwalifikacji zamierzonego odstępstwa od projektu dokonuje projektant, który zobowiązany jest zamieścić w projekcie odpowiednie informacje ( rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Inspektor stwierdził, iż w niniejszej sprawie występują nieznaczne niezgodności co do wymiarów tarasu, które jednakże nie stanowią istotnego odstępstwa od projektu – na co wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Różnica jest nieznaczna w zestawieniu do wymiarów całości tarasu. Istotnego odstępstwa nie ma również jeżeli chodzi o wysokość usytuowania tarasu. Kwestia różnicy 2 cm może być spowodowana różnicą poziomu terenu i pozostaje bez znaczenia. W dalszej kolejności organ zauważył, iż w toku czynności postępowania wyjaśniającego ustalono, że doszło do zmiany w zakresie usytuowania słupa podtrzymującego taras względem okna – jeden z nich znajduje się w świetle okna. Z oświadczenia projektanta wynika, że doszło do błędów w wymiarowaniu i słup ten miał się znajdować na tle okna. W istniejącym stanie faktycznym usytuowanie filaru obok okna powodowałoby jednak wyjście poza granicę nieruchomości, wyznaczonej w chwili obecnej przez płot, osłonięty roślinnością. Odwołując się do treści powołanych wyżej przepisów organ stwierdził, iż rozstaw osiowy słupów nie może zostać uznany za istotne odstępstwo od projektu, ponieważ nie wpływa na charakterystyczne parametry obiektu budowlanego – którym w tej sprawie jest ściślej mówiąc jego część, a mianowicie taras. Rozstaw słupków nie wpływa również na zakres objęty projektem zagospodarowania działki, wymiary tarasu są nieznacznie zmienione jednakże różnica jest na tyle niewielka, że nie można mówić o istotnym odstępstwie od projektu. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, by wykonywane prace naruszały jakieś inne przepisy, jak również by stwarzały zagrożenie bezpieczeństwa. Zatwierdzony projekt nie określa materiałów i technologii wykonania słupków, podobnie decyzja o warunkach zabudowy. Kierownik budowy, na żądanie organu przedstawił dokumenty świadczące o dopuszczeniu do użytku materiałów wykorzystywanych w ich konstrukcji. Organ podsumował, iż z uwagi na okoliczność, iż przedmiotem niniejszego postępowania było prowadzenie przez inwestora robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w toku postępowania dowodowego ustalono, iż w sprawie nie miało miejsce istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 105 § 1 kpa, uzasadniające umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Odwołanie od w/w decyzji wniósł M.K. wskazując, iż zawiera ona uchybienia i wady, które kwalifikują ją do uchylenia. Budowa tarasu została zrealizowana niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Ponadto wykonany taras utrudnia i zakłóca naturalne oświetlenie dwóch pokojów dziennych w należącym do odwołującego lokalu mieszkalnym i tym samym nie spełnia wymogów określonych w § 13 i 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm. ). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną przez M.K. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ opisał przebieg postępowania organu pierwszej instancji. Powołał również art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a także treść przepisu art. 36 a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym nieistotne (dopuszczalne) odstąpienia nie mogą dotyczyć: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, czyli przede wszystkim zmiany usytuowania obiektu nna działce, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, a więc gabarytów (rozmiarów) obiektu budowlanego, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne – w stosunku do tych obiekt ów, co do których takie wymagania są formułowane, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, oraz 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – ustalenia te mogą zawierać pewne szczegółowe wymagania lub parametry, nieujęte w wyżej wymienionych punktach, a także 6) zakresu objętego opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innych dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi. W dalszej kolejności wskazał, iż projekt architektoniczno – budowlany przedmiotowej inwestycji zakładał następujące wymiary tarasu: długość – 515 cm, szerokość – 125 cm oraz wysokość tarasu liczona od poziomu posadzki tarasu na parterze do poziomu posadzki tarasu na pierwszym piętrze – 284 cm. Odnosząc się do zmiany wielkości budowanego tarasu organ odwoławczy stwierdził, iż różnica w stosunku do projektu budowlanego jest minimalna (długość 518 cm, szerokość 127 – 129 cm). Potwierdził także, iż faktycznie dokonano odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, jednakże uwzględniając gabaryty całego tarasu nie można uznać, że odstąpienie w powyższym zakresie ma charakter istotny. Także w odniesieniu do ustalonej przez organ I instancji wysokości, na jakiej znajduje się przedmiotowy taras (282 cm), nastąpiło minimalne odstępstwo od określonej w projekcie przedmiotowej inwestycji, co prowadzi do wniosku, iż nie można stwierdzonemu odstępstwu przypisać charakteru odstępstwa istotnego. Wreszcie odnosząc się do kolejnego dokonanego w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji odstępstwa w postaci zmiany usytuowania prawego słupa wspierającego konstrukcję tarasu, WINB wskazał, iż z treści protokołu kontroli wynika, że filar posadowiony jest "w świetle" okna zlokalizowanego na parterze, tymczasem w projekcie architektoniczno – budowlanym określono, że prawy słup wspierający winien być zlokalizowany po prawej stronie od okna mieszkania M.K.. Organ wyjaśnił jednak, iż również zmiana usytuowania słupa jest nieznaczna. Aktualna odległość pomiędzy słupami podpierającymi taras wynosi 442 cm, natomiast projektowana odległość to 455 cm. Organ podkreślił, iż zgodnie z oceną inż. N.J., współautora projektu przedmiotowego tarasu, rozbieżności w stosunku do projektu, jakie powstały w związku z budową tarasu nie rzutują na bezpieczeństwo jego użytkowania. W ocenie organu odwoławczego projektant posiada odpowiednie przygotowanie zawodowe i wiedzę techniczną przekładające się na możliwość oceny, czy wprowadzone odstępstwo nie wpłynie negatywnie na konstrukcję budynku oraz czy zmiana ta nie naruszy chociażby przepisów określających warunki techniczno – budowlane obowiązujące dla danego obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż podziela stanowisko organu I instancji, iż postępowanie w niniejszej sprawie okazało się bezprzedmiotowe, dlatego też zachodziły podstawy prawne do jego umorzenia w oparciu art. 105 § 1 kpa. Organ wyjaśnił, iż istotnie okoliczności faktyczne stwierdzone w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2010 r. dały podstawę do stwierdzenia, że w związku z realizacją przedmiotowych robót budowlanych nie zachodzą istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśnił, iż przepisy § 13 i 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. , powołane przez stronę odwołującą się, nie mogą mieć zastosowania w sprawie, bowiem pierwszy z nich dotyczy odległości obiektu budowlanego z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów budowlanych, tymczasem przedmiotowy taras nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, lecz jest częścią budynku, do którego został dobudowany. Natomiast § 57 tego aktu dotyczy warunków, jakie winny być spełnione wyłącznie wewnątrz lokalu mieszkalnego. Marginalnie zaś organ wyjaśnił, iż sposób sytuowania przedmiotowego tarasu nie odbiega od spotykanych powszechnie w budownictwie wielorodzinnym rozwiązań w zakresie stosowania balkonów i loggi. Znajdują się one bezpośrednio nad oknami pomieszczeń mieszkalnych, podobnie jak w omawianym przypadku. Jednocześnie organ odwoławczy ocenił postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako prawidłowe i zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym art. 7 i art. 77 kpa. Podkreślił również, iż wydana w sprawie decyzja spełnia wymagania określone przepisem art. 107 § 3 kpa, bowiem sformułowane w niej uzasadnienie zawiera pełne i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Wyjaśnił, iż kwestie dotyczące realizacji inwestycji z naruszeniem prawa własności, jak również roszczenia wynikające z tego tytułu dotyczące naprawienia szkody podlegają przepisom prawa cywilnego i mogą być rozpatrywane wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi i nie mają wpływu na postępowanie prowadzone przed organem nadzoru budowlanego. M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 36 a ust. 5 oraz art. 36 a ust. 6 z uwagi na ich błędną wykładnie, i uznanie, iż stwierdzone w sprawie odstępstwa nie mają charakteru istotnego, zaś wprowadzone odstępstwa, błędnie zakwalifikowane przez organ jako nieistotne, nie zostały wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa poprzedzone oceną projektantów oraz zgodą na ich wprowadzenie. Strona podniosła również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego: przepisów art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej polegającego na niewyczerpaniu wszelkich możliwości zebrania dokumentów oraz nieprawidłową ich analizę, wskutek czego lokal skarżącego został w znacznym stopniu pozbawiony dostępu do światła słonecznego. Ponadto skarżący zarzucił także naruszenie art. 8, art. 9 i art. 11 kpa, w tym między innymi pominięcie uczestniczki postępowania – małżonki skarżącego J.K., będącej współwłaścicielką nieruchomości, której dotyczy postępowanie. W dalszej kolejności zarzucił także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Uwzględniając powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, iż po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem administracyjnym z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględniając skargę sąd administracyjny uchyla zaskarżony akt w całości lub w części, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej ppsa ). Sąd może też stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa ) oraz stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa z przyczyn wskazanych w kpa lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy). Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzone przez Sąd w wyżej określonym zakresie wykazało, że nie jest ona dotknięta jednak żadnym z opisanych naruszeń prawa, które uzasadniałyby jej wzruszenie, a tym samym skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była, w rozpoznawanej sprawie, decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie wszczęte z urzędu przez ten organ w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez inwestora – M.M. – na działce nr [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie architektoniczno – budowlanym. Zakwestionowana przez skarżącego inwestycja była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2009 roku zatwierdzającej projekt techniczny i udzielającej M.M. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zakresie dobudowy tarasu na pierwszym piętrze, która to decyzja została zmieniona na zezwolenie dobudowy balkonu Przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania organ administracji dokonał w dniu [...] stycznia 2010 roku oględzin, powtórzonych następnie w dniu [...] lipca 2010 roku wraz z udziałem projektantki inwestycji N.J.. W obydwu oględzinach uczestniczył skarżący. Podczas oględzin stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu w długości balkonu o 3 cm ( zamiast 515 stwierdzono 518 cm ) i w szerokości o 1 cm ( zamiast 125 stwierdzono 126 cm ). Stwierdzono przesunięcie prawego słupa podpierającego balkon w lewo, w skutek czego odległość pomiędzy słupami zamiast jak powinno być 455 cm jest natomiast 442 cm. Przesunięcie słupa spowodowało ustawienie tegoż w świetle okna. Ustalono, że poziom tarasu znajduje się na wysokości 282 cm zamiast jak zaprojektowano 284 cm Ponieważ nie stwierdzono innych odstępstw organ I instancji przyjął, iż stwierdzone odstępstwa są nieistotne. Organ II instancji podzielił tę ocenę i takie odstępstwa uznał za nieistotne. Stanowisko obydwu organów zakwestionował skarżący zarzucając bezpodstawne przyjęcie, że odstępstwo od projektu budowlanego miało charakter nieistotny i nie wymagało uzyskania zgody o zmianie pozwolenia na budowę. Materialnoprawną podstawą rozpatrywanej sprawy jest przepis art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, który nie zawiera wyjaśnienia co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro stwierdza się w nim, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne o ile nie dotyczy wskazanych w nim dalej okoliczności. Faktem jest, że przepis ten w powiązaniu z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest bardzo niezręcznie sformułowany, tak że uzasadnione jest twierdzenie, iż wprost definicji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie zawiera. Niemniej przepis ten może służyć do wyjaśnienia co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro stwierdza się w nim, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne o ile nie dotyczy wskazanych dalej okoliczności. A contrario zatem zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają odstępstwa dotyczące tych okoliczności. Jeżeli zaś wymagają zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, to zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego są to odstępstwa istotne, gdyż inne, w myśl tego przepisu takiej decyzji nie wymagają ( vide wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego Z dnia 5 grudnia 2007 roku w spr. II OSK 1635/06 ). Ustawodawca przy tym, mimo zróżnicowania omawianych odstępstw nie zdefiniował pojęcia "istotne", podobnie jak nie wyjaśnił znaczenia wyrażenia "nieistotne" odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Brak wyczerpujących definicji ustawowych nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego ustalenia charakteru prac wykonanych odmiennie niż to przewidywał projekt. O tym co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego rozstrzyga wykładany a contrario przepis art. 36a ust. 5 prawa budowlanego. Jednakże aby prawidłowo dokonać wykładni tego przepisu należy odnieść się do treści całego przepisu art. 36a. Zgodnie z treścią art. 36 a ust. 1 prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten zatem wprowadza zasadę, iż odejście przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie tego pozwolenia. Należy zatem przyjmować, że inwestor realizując dany obiekt związany jest treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany obiektu. Nie może w sposób swobodny wprowadzać innych rozwiązań technicznych i konstrukcyjnych niż to przewiduje projekt. Działanie takie wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji administracyjnej, niż nastąpi sytuacja istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Odstępstwo od zasady wprowadzania zmian w budynku, po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zawiera przywołany już ust. 5 art. 36a prawa budowlanego. Przepis ten posługując się wyrażeniem "nieistotnego" odstąpienia pozwala dokonać oceny stopnia tego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a mianowicie czy wprowadzone przeróbki są znaczące i z tego względu wymagają dokonania zmiany projektu, czy też ich zakres i charakter w żaden sposób nie zaszkodzi zrealizowanej już częściowo inwestycji. Mianowicie ust. 5 art. 36a stanowi, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Należy zatem przyjąć, iż w art. 36a ust. 5 wymieniono przypadki, kiedy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest istotne. Należy jednak dodać, iż przepis ten nie definiuje przypadków istotnego odstąpienia w sposób wyczerpujący, pozostawiając rozstrzygnięcie właściwemu organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy ( vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2009 roku w spr. II SA/Lu 786/08 ). W ocenie Sądu kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do samodzielnej oceny przesłanek zastosowania przepisu art. 36a ust 1, a w szczególności do oceny czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednakże uznanie administracyjne nie może być utożsamiane z pełną swobodą decydowania i nie może oznaczać swobody w zakresie interpretowania tych przepisów, które określają warunki uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. Wybór dokonany przez organ administracji musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Przy czym uznanie administracyjne nie jest wyłączone spod kontroli sądu administracyjnego, która to sprowadza się do badania czy nie naruszono przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także czy dokonane ustalenia mieszczą się w granicach wyznaczonych przez prawo ( vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 roku w spr. II SA/Wa 600/05 ). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż inwestor realizując obiekt budowlany dokonał zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Mianowicie inwestor, zwiększył długość balkonu o 3 cm i szerokość balkonu o 1 cm zaś jego wysokość obniżył w stosunku do poziomu tarasu należącego do skarżącego o 2 cm . Powyższe odstępstwa są zatem znacznie mniejsze od 1 % projektowanych wymiarów. Podczas prac budowlanych został przesunięty, jak wynika z zapisów w dzienniku budowy - za zgoda projektanta, prawy słup podtrzymujący balkon w lewo o 13 cm przez co, jak stwierdzono, znajduje się w świetle okna. Zdaniem Sądu samo odstąpienie od obmiarów ustalonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie musi automatycznie stanowić odstąpienia istotnego. W ocenie Sądu w świetle kryteriów zawartych w 36a ust 1 i ust 5 - w części obejmującej przykłady wskazane w pkt 1-7, organ zasadnie przyjął, że odstępstwa ujawnione podczas dwukrotnych oględzin są niewielkie i tym samym dokonane przez inwestorów odstępstwo od zatwierdzonego projektu nie miało charakteru istotnego w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 prawa budowlanego. Taka kwalifikacja naruszenia projektu wynika również z oświadczenia projektantki, która miała umocowanie prawne do takiej oceny w treści art. 36a ust. 6 prawa budowlanego. Przepis ten bowiem stanowi, że projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie informacje na rysunku projektu budowlanego naniósł pracownik PINB lecz projektantka w oddzielnym piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 roku zawarła informacje dotyczące odstąpienia od projektu, jednocześnie odnosząc się do powyższych obmiarów naniesionych na rysunek. W piśmie tym projektantka zawarła kwalifikację odstąpienia oceniając jako nieznaczne zmiany. W ocenie Sądu stanowi to dopełnienie obowiązku nałożonego przepisem art. 56a ust. 6 prawa budowlanego. Skarżący podczas postępowania administracyjnego oraz przed Sądem podnosił zarzut przesłonięcia dopływu światła dziennego do jego mieszkania w wyniku realizacji inwestycji wzniesienia balkonu. Nieuwzględnienie tej okoliczności stanowi zdaniem skarżącego naruszenie zasad zawartych w art. 7 oraz 77 kpa. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest ocena zmian wprowadzonych do projektu budowlanego, podczas realizacji inwestycji której dotyczył. Rozważania w zakresie zarzutu przesłonięcia dopływu światła dziennego do mieszkania skarżącego, w obecnym stanie prawnym, wykraczają poza granice rozpatrywanej sprawy. Inwestycja była realizowana na podstawie decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] czerwca 2009 roku Nr [...], korzystającej z przymiotu ostateczności co wynika ze stosownej adnotacji. Zarzut ograniczenia dostępu światła dziennego do mieszkania jako rezultat budowy balkonu na piętrze budynku w istocie kwestionuje zasadność tamtej decyzji co godzi w zasadę niewzruszalności decyzji ostatecznych ( art. 16 kpa ). W takim aspekcie sprawy organy administracji nie mogły prowadzić postępowania wyjaśniającego czy i w jakim rozmiarze budowa balkonu ograniczyła skarżącemu dostęp światła. Podniesiony zarzut może stać się ewentualnie przedmiotem postępowania cywilnego przed sądem powszechnym dotyczącym ograniczenia prawa własności. Podniesiony przez skarżącego zarzut prowadzenia budowy przez osoby do tego nieuprawnione, czego skutkiem może być wykonanie robót w sposób wadliwy, uznać należy za nietrafny. Jak się okazuje w dzienniku budowy przedmiotowej inwestycji znajduje się oświadczenie S.K., w którym przyjął obowiązki kierownika dobudowy tarasu na pierwszym piętrze budynku należącego do M.M.. Przyjmując swoje obowiązki odwołał się do treści art. 41 ust. 4 pkt 1 oraz art. 42 ust.1 prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 42 ust 1 prawa budowlanego inwestor jest obowiązany zapewnić: objęcie kierownictwa budowy (rozbiórki) lub określonych robót budowlanych oraz nadzór nad robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Nadto zobowiązany jest przedłożyć właściwemu organowi oświadczenie kierownika budowy (robót), stwierdzające sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz przyjęcie obowiązku kierowania budową (robotami budowlanymi), a także zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7, który to obowiązek nakłada na niego art. 41 ust 4 pkt 1 prawa budowlanego. Wymieniony przepis art. 12 ust 7 stanowi, że podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności Obejmując stanowisko kierownika budowy S.K. w omawianym dokumencie zawarł informacje o posiadanych uprawnieniach budowlanych wydane przez P.W.R.M. Wydz. B.U i A z dnia [...] grudnia 1972 nr [...], która to informacja została przekazana Starostwu Powiatowemu. Uprawnienia S.K. widnieją także na pieczątce jaka się posługuje. W dokumencie znajduje się także informacja o sporządzonym planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zgodnie ze stosownym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. Powyższy dokument stanowi zatem dowód podjęcia robót budowlanych przez osobę posiadająca potrzebne po temu kwalifikacje. Odwołanie się przez skarżącego do pisma firmy D z dnia [...] listopada 2010 roku nie wnosi tym samym nic istotnego do sprawy. Lektura akt administracyjnych wyklucza fakt prowadzenia przez tę firmę prac budowlanych będących przedmiotem postępowania administracyjnego i ujawnia, że była ona jedynie dostawcą betonu na tę budowę, zaś złożony do akt dokument stanowi gwarancję jego jakości. Skarżący, nawiązując do swojego odwołania, podważał przed Sądem rzetelność obmiarów dokonywanych podczas oględzin w dniu [...] lipca 2007 roku przedstawiając w odwołaniu własne pomiary. Powyższe uwagi skarżącego zostały zawarte dopiero w odwołaniu po wydaniu niekorzystnego dla niego orzeczenia Z treści protokołu oględzin wynika jednak, że skarżący nie wnosił żadnych uwag ani co do sposobu obmiarów ani do ich wyników liczbowych co potwierdził własnym podpisem. Dopiero przed Sądem, podczas rozprawy, skarżący podniósł zastrzeżenia co do sposobu wznoszenia kolumn podpierających balkon. Sąd orzeka na podstawie akt administracyjnych ( art. 133 § 1 ppsa ) zatem nie może objąć wyrokowaniem kwestii, która nie była podniesiona w postępowaniu administracyjnym. Zarzutem skargi stało się uchybienie organów administracji polegające na braku zawiadomienia małżonki skarżącego – J.K., jako współwłaścicielki nieruchomości o toczącym się postępowaniu i tym samym niedopuszczenie jej do udziału w sprawie. W ocenie Sądu fakt, iż organy obu instancji rozpatrujące sprawę nie powiadomiły o toczącym się postępowaniu współwłaścicielki nieruchomości stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego a to art. 7kpa, 10 kpa, art. 61 § 4 kpa. Nie jest to jednak naruszenie stwarzające podstawę do uchylenia z urzędu przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Wprawdzie brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), jednak wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na wniosek pominiętej strony (art. 147 kpa). Powołany przepis ma na celu uniemożliwienie wzruszenia z urzędu przez organ ostatecznej decyzji administracyjnej w przypadku, w którym strona, która nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy nie stara się bronić swoich praw i nie jest zainteresowana wynikiem tego postępowania. W postępowaniu administracyjnym to strona rozporządza swoimi prawami procesowymi. Zasadę rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę należy więc mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w sposób dostateczny gwarantują stronie, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy możliwość obrony jej praw, przyznając jej uprawnienia do wzruszenia decyzji administracyjnej wydanej w tym postępowaniu. Ma ona bowiem prawo żądania wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zaś w postępowaniu przed sądem administracyjnym może brać udział w charakterze uczestnika postępowania. Zgodnie bowiem z art. 33 § 2 ppsa udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Niepodobna w prowadzonych rozważaniach odejść od oceny skutków pominięcia podmiotu, któremu winny służyć prawa strony. W ocenie Sądu wykluczone jest zatem automatyczne uchylanie decyzji zapadłych w takich warunkach skoro strona pominięta w postępowaniu administracyjnym nie ujawniła w sposób dostateczny zamiaru wzięcia udziału w postępowaniu. Odnosząc się zatem do podnoszonej w skardze kwestii nieprawidłowej oceny co do nie zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym współwłaścicielki nieruchomości w osobie J.K. należy stwierdzić, że Sąd nie może tej okoliczności uwzględnić z urzędu przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty, w rozpoznawanej sprawie skarżący, który wszakże nie legitymuje się pełnomocnictwem żony, nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. ( vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2006 roku w spr I OSK 911/05, z dnia 3 lipca 2008 roku w spr. II OSK 754/07, z dnia 22 grudnia 2008 roku w spr. II OSK 1109/07, z dnia 18 listopada 2009 roku w spr. II OSK 171/08, z dnia 18 maja 2010 roku w spr II OSK 796/09, z dnia 26 stycznia 2009 roku w spr. II OSK 51/08 wraz z glosą aprobującą Jerzego Jamiołkowskiego, CASUS 2009/2/36). Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia, w tym aspekcie sprawy, art. 7, 77, i 11 kpa jest o tyle chybiony, że skarżący miał możliwość zwrócić uwagę organom obu instancji na to uchybienie. Brak ustaleń organów co do kręgu osób uczestniczących w sprawie doprowadził do pominięcia w postępowaniu J.K. jako strony i to bez jej winy. Skutki prawne tego uchybienia zostały omówione wyżej. Zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego było prowadzenie przez inwestora robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wykazało postępowanie administracyjne nie miało miejsca istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z tego względu, w ocenie Sądu, zasadnie organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że skoro nie istniał przedmiot postępowania zatem postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Natomiast zarzuty podniesione w skardze okazały się chybione. Kierując się powyższymi rozważaniami i oceną postępowania administracyjnego Sąd z powołaniem się na przepis art. 151 ppsa oddalił skargę.