I OSK 810/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt VII SAB/Wa 188/10 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 9 marca 2011 r., sygn. akt VII SAB/Wa 188/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. K. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga na bezczynność została do Sądu skierowana w związku ze skargą do Ministra Sprawiedliwości z 17 czerwca 2010 r., w której B. K. domagał się zajęcia stanowiska w sprawie naruszenia roty ślubowania przez wskazanych sędziów sądów powszechnych oraz wyciągnięcia sankcji wobec Rzecznika Dyscyplinarnego i Okręgowej Rady Adwokackiej w Szczecinie za podjęcie sprzecznej z prawem uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w Szczecinie z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Zdaniem skarżącego, Minister Sprawiedliwości, za złamanie roty ślubowania, na mocy art. 9 oraz art. 66 ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.) ma obowiązek podjąć czynności prawne w ramach nadzoru. Ponadto, Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością samorządu adwokackiego w zakresie i w formach określonych art. 90 ust. 2 i ust. 2a ustawy z 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 z późn. zm.) i przepisów związkowych do niej, zatem ma uprawnienia do wszczęcia dochodzenia w przedmiotowej sprawie. Skoro Minister Sprawiedliwości nie podjął żądnych działań w przedmiotowej sprawie, skarga na bezczynność stała się konieczna i uzasadniona. Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości nie był zobowiązany wydać żadnego z wymienionych w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) aktów, ani dokonać żadnej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków - indywidualnych wynikających z przepisów prawa. O bezczynności organu można mówić, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taki akt lub czynność charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Rozpatrzenie wniosków zawartych w piśmie B. K. z 17 czerwca 2010 r. nie wymagało wydania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji administracyjnej, gdyż brak było podstaw prawnych do jej wydania, jak również, że pismo zostało rozpoznane w terminie, bez zbędnej zwłoki i w sposób przewidziany przepisami prawa. Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów została uregulowana w rozdziale 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Do orzekania w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów właściwe są sądy dyscyplinarne - sądy apelacyjne w pierwszej instancji oraz Sąd Najwyższy w drugiej instancji. Natomiast Minister Sprawiedliwości w sprawach dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów nie wydaje rozstrzygnięć, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Przysługują mu uprawnienia szczegółowo wymienione w rozdziale 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, jak prawo wniesienia odwołania, wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, zarządzenie o złożeniu ukaranego sędziego z urzędu, wykonanie wyroku co do kar wymienionych w art. 109 § 1 pkt 4 i 5, zarządzenie o usunięciu odpisu wyroku z akt osobowych, zarządzenie przerwy w czynnościach służbowych. Uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w Szczecinie z [...] maja 2010 r., nr [...] została wydana w indywidualnej sprawie skarżącego i dotyczyła wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 4 c Prawa o adwokaturze w przedmiocie trwałej niezdolności B. K. do wykonywania zawodu adwokata, a skarżący miał możliwość złożenia odwołania od wymienionej uchwały do Naczelnej Rady Adwokackiej. Ministrowi Sprawiedliwości przysługują jedynie uprawnienia szczegółowo wymienione w ustawie Prawo o adwokaturze. Zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy, Minister Sprawiedliwości zwraca się do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izb adwokackich w terminie 3 miesięcy od dnia ich doręczenia. Jeśli zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, termin ten wynosi 6 miesięcy. Uprawnienia Ministra Sprawiedliwości wynikające z powyższego przepisu nie dotyczą jednak uchwał organów samorządu adwokackiego podejmowanych w sprawach indywidualnych. W tego typu sprawach Minister Sprawiedliwości może natomiast działać jako organ odwoławczy od uchwał samorządu adwokackiego. Ma to miejsce w przypadkach szczegółowo określonych przepisami ustawy Prawo o adwokaturze i Kodeksu postępowania administracyjnego. Kompetencje Ministra Sprawiedliwości w sprawach indywidualnych zostały określone przepisami m. in. art. 68 ust. 6 a, art. 69, art. 69a, art. 75 a ustawy Prawo o adwokaturze i dotyczą spraw związanych z wpisem na listę adwokatów oraz z wpisem na listę aplikantów adwokackich. Ministrowi Sprawiedliwości przysługują także uprawnienia związane z odpowiedzialnością dyscyplinarną adwokatów i aplikantów adwokackich, wskazane w przepisach: art. 88 a, art. 90 ust. 2 i 2a, art. 91 a ust. 1, art. 93 i art. 95 b powołanej ustawy. Tym samym, skoro nie została wniesiona skarga na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia przewidzianego ustawą Prawo o adwokaturze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W skardze kasacyjnej, występujący samodzielnie adwokat B. K. zarzucił 1. błędną wykładnię art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 1-3 p.p.s.a. i w zw. z art. 30-86 i art. 7, 8 i 87 ust. 1 Konstytucji RP "przez to, że jedynie w prawa obywatelskie i człowieka może wkroczyć ustawą organ władzy publicznej z art. 10 Konstytucji RP z tym, że przez organ administracji publicznej rozumie się w przedmiotowej sprawie Ministra Sprawiedliwości do którego skierowana została skarga (...) na które to zarzuty skarżącego dotychczas organ – Minister Sprawiedliwości nie zareagował" oraz 2. "brak reakcji sędziów WSA w Warszawie w przedmiotowej sprawie przez to, że zachowania sędziów i adwokatów biorących udział w stosunku do skarżącego w zakresie ich zachowań w uchwale ORA w Szczecinie z [...].05.2010 r. (...) obligowały i obligują organ władzy publicznej – Ministra Sprawiedliwości oraz wszystkie ogniwa sądów orzekających w sprawie do zawiadamiania organów o przestępstwie w trybie art. 10 § 1 k.p.k. w zbiegu z art. 304 § 2 k.p.k. (...)". B. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi na bezczynność Ministra Sprawiedliwości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu B. K. wskazał, że to urzędnicy a nie Minister Sprawiedliwości zawiadomili go o sposobie załatwienia skargi z 17 czerwca 2010 r., co oznacza bezczynność organu. Następnie skarżący przytoczył przepisy Konstytucji RP: art. 30, 32, 41 ust. 1. Wskazując, że "tylko z ustawy można wkroczyć w prawa obywatelskie i człowieka", podkreślił, że na podstawie pisma skierowanego do Okręgowej Rady Adwokackiej w Szczecinie przez sędzię sądu rejonowego będącego zdaniem skarżącego pomówieniem, ORA podjęła "sfałszowaną" uchwałę w oparciu o art. 4c ustawy Prawo o adwokaturze. W takiej sytuacji, skarżący złożył skargę z 17 czerwca 2010 r. do Ministra Sprawiedliwości wskazując, że bezprawnie, nadużywając władzy sędziowskiej, sędzia "wkroczyła" w prawa obywatelskie skarżącego zawarte w art. 30, 32 i 41 ust. 1 Konstytucji RP. W dalszej części uzasadnienia skarżący komentował treść art. 4c ustawy Prawo o adwokaturze wskazując na jego niewykonalność. Powołanie się na tryb administracyjny w tym przepisie jest "fałszerstwem legislacyjnym". "Organa adwokatury nie mają władzy nad adwokatem", a uchwałą o której mowa w art. 4c cyt. ustawy "nie można wkroczyć w prawa obywatelskie", ponieważ jest to możliwe tylko "na mocy normy prawnej rangi ustawy". Pismem, które wpłynęło 11 maja 2011 r., "na okoliczność rozbieżnego orzecznictwa odnośnie statusu samorządu adwokackiego oraz zawodu adwokata" załączono wyrok Sądu Najwyższego Izby Cywilnej z 29 maja 2001 r., I CKN 1217/98, a także wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2007 r., VI SA/Wa 1857/06, w którym zaprezentowano odmienny pogląd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarga na bezczynność przysługuje w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., to jest decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Art. 4c ustawy Prawo o adwokaturze nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia przez Ministra Sprawiedliwości działania w żadnej z wyżej wymienionych form. To oznacza, że pismo złożone przez B. K. jest skargą w rozumieniu Działu VIII k.p.a., której złożenie rodzi jedynie obowiązek zawiadomienia o sposobie jej załatwienia. Takie zawiadomienie nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 3 p.p.s.a. Ponadto, aby skutecznie zwalczyć stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wnoszący skargę kasacyjną powinien był w swoim piśmie procesowym wykazać naruszenie prawa procesowego dotyczącego odrzucenia skargi przez sąd uzasadniając, dlaczego skarga na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie skargi złożonej w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego podlega kognicji sądów administracyjnych. Dopiero stwierdzenie dopuszczalności drogi sądowej mogłoby skutkować podjęciem analizy dokonania zawiadomienia o załatwieniu skargi przez niewłaściwy podmiot. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez, co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Wnoszący skargę kasacyjną nie sformułował zarzutów dotyczących dopuszczalności drogi sądowej, skupiając się na zarzucie naruszenia art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. wykazując, kto powinien był zawiadomić go o załatwieniu złożonej przez niego skargi. W skardze kasacyjnej zawarto także wypowiedzi na temat niekonstytucyjności przepisu art. 4c ustawy Prawo o adwokaturze. Na marginesie należy jednak wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że "sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII k.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1-4 tego Prawa" (por. postanowienia NSA z 16 maja 2007 r., II OSK 533/07, z 12 marca 2008 r., II OSK 314/08 i z 8 maja 2009 r., II OSK 689/09). Tym samym, zagadnienie zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi w drodze czynności materialno-technicznej przez niewłaściwy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, podmiot nie może być przedmiotem rozpoznania przez sąd wobec uznania, że sama sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Podobnie, Naczelny Sąd Administracyjny nie może się w tym postępowaniu wypowiadać w kwestii zgodności z konstytucją orzekania przez okręgową radę adwokacką o trwałej niezdolności do wykonywania zawodu, stosownie do treści art. 4c ustawy Prawo o adwokaturze. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.