I OSK 1321/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1865/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1865/10, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej "Spółka" lub "PKP") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej "KKU" lub "Komisja") z dnia 12 maja 2010 r. w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Kraków prawa własności nieruchomości, położonej w Krakowie, w jednostce ewidencyjnej Nowa Huta, obręb nr 9, oznaczonej jako działki ew. nr [...] o pow. 0,9145 ha, 13/32 o pow. 0,7687 ha i 13/44 o pow. 0,6283 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział VI Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Krakowa – Podgórza. Zdaniem Wojewody w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej powoływana jako "ustawa komunalizacyjna"), z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Spółka w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, że prawo zarządu sporną nieruchomością należy wywieść z decyzji wywłaszczeniowej z dnia 7 listopada 1951 r. Ponadto, w ocenie skarżącej spółki, komunalizacji z mocy prawa przeczą przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, a także przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 12 maja 2010 r., utrzymując w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego stwierdziła, że odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej w dniu 7 listopada 1951 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z powołanymi przepisami prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w formie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wydawanej w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), a kolejno – w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Z przepisów tych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. i w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, tj. 30 września 1986 r., wynika, iż grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Natomiast grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły w zarząd tych jednostek. Uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne gruntów państwowych w zarząd mogło nastąpić na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała zatem, że istnienia zarządu nie można domniemywać, lecz wynikać on musi z aktu administracyjnego lub umowy. Komisja podniosła także, że za dowód posiadania zarządu, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, nie można uznać decyzji ustalającej opłaty z tytułu zarządu lub użytkowania wieczystego nieruchomości, co potwierdzone zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. PKP S.A. w skardze na powyższa decyzję wniosła o uchylenie w całości decyzji KKU oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego. Zarzucono naruszenie: – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, – art. 3 w związku z art. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wykonawcy narodowych planów gospodarczych byli zobowiązani uzyskiwać zarząd do nieruchomości nabywanych bądź wywłaszczanych w sposób przewidziany przepisami rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, – art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, podobnie jak obecnie obowiązujący art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), nakazuje dla ustalenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez państwową osobę prawną, ustalenie czy nieruchomość pozostawała czy też nie w zarządzie tej osoby. Natomiast art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wprowadza tej przesłanki. Spółka wskazała, iż w jej ocenie celem ustawodawcy, wprowadzającego uregulowania jak wyżej, było wyposażenie gmin jako nowopowstałych jednostek samorządowych w majątek konieczny do prowadzenie działalności samorządu terytorialnego – wyposażenie gmin w mienie należące, w tej dacie, do terenowych organów administracji stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 pkt 1) bądź podmiotów w tym przepisie wymienionych podległych terenowym organom administracji państwowej. Nie było zatem zamiarem ustawodawcy, z naruszeniem interesów Skarbu Państwa, wyposażenie gmin w całe mienie ogólnonarodowe z wyłączeniem gruntów przekazanych formalnie w zarząd państwowym osobom prawnym, bądź wyłączonych przepisami art. 11 i 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca spółka, zarzuciła organowi dokonanie błędnej wykładni językowej oraz celowościowej art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Nadto strona wskazała, że z uwagi na fakt, iż na spornym mieniu znajduje się infrastruktura kolejowa wykorzystywana do zadań o charakterze ogólnonarodowym i ponadwojewódzkim, mienie to nie może być objęte zakresem przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W ocenie spółki nie ma żadnych wymogów prawnych, z których wynika konieczność legitymowania się przez spółkę zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości, albowiem "należenie" mienia w sensie prawnym do terenowych organów administracji państwowej odnosi się również do nabycia mienia przez gminę w ramach wystąpienia określonych stanów faktycznych. W dalszej części skargi spółka zarzuciła dokonanie przez organ błędnej wykładni art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Na mocy niniejszych przepisów grunty, o których mowa w art. 34 powołanej ustawy, czyli grunty będące nadal własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP (co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych) stały się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej spółki stan posiadania nieruchomości przez poprzednika prawnego strony skarżącej, tj. PP PKP, jako określony stan faktyczny, wyłącza komunalizację gruntów Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że stan faktyczny w sprawie jest oczywisty, dlatego dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jego komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ trafnie uznał, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowe mienie, nie było przedmiotem zarządu. Okoliczność ta wynika z braku aktu administracyjnego, który kreowałby takie prawo przedsiębiorstwa państwowego Polskich Kolei Państwowych do przedmiotowej działki przed dniem 27 maja 1990 r. Wskazano dalej, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej Polskich Kolei Państwowych, decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy przedsiębiorstwo legitymowało się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie przedsiębiorstwa tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m.in. w wyrokach z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07, I OSK 940/07 i I OSK 941/07. W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1989/97, publ. Lex nr 45054; z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98, publ. Lex nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, publ. Lex nr 194864). Nie było przy tym istotne, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z przepisami, wydanego na podstawie powyższego dekretu, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby po decyzji wywłaszczeniowej zostało wydane którekolwiek orzeczenie spośród wskazanych wyżej, zawierające określenie czasu i warunków użytkowania. Wydanie decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi dowodu ustanowienia zarządu na rzecz PKP. Udowodnienie tej okoliczności nie może także nastąpić na podstawie decyzji 30 września 1986 r., gdyż akt ten wskazuje jedynie na nałożenie na PKP obowiązku uiszczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zarzuty podniesione w skardze były analogiczne do treści zarzutów zgłaszanych przez skarżącą Spółkę w odwołaniu, do których to zarzutów szczegółowo odniosła się Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stanowią polemikę z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd podniósł, że w pełni podziela stanowisko, jak i argumentację prawną wyrażoną przez organ odwoławczy, a tym samym uznaje za prawidłowe rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie. Sąd wskazał, że znane jest przytoczone przez skarżącego w skardze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. I OSK 1430/09, jednakże Sąd nie podziela stanowiska w nim przedstawionego i w pełni opowiada się za przytoczoną powyżej ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, z której wynika jednoznacznie, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej Polskich Kolei Państwowych decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy Polskie Koleje Państwowe legitymowały się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Zdaniem Sądu pierwszej instancji podstawy do nabycia tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją nie stanowią przepisy powołanej kolejowej ustawy komercjalizacyjnej (art. 34 i 34a). Akt ten ma bowiem charakter ogólnego aktu normatywnego, który nie reguluje stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz może stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Brak tytułu prawnego Polskich Kolei Państwowych S.A. w dniu 27 maja 1990r. do spornej nieruchomości oznacza, że w sensie prawnym należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Takim organem w dacie 27 maja 1990 r. na terenie gminy był naczelnik gminy (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy – Dz.U. Nr 20, poz. 89 ze zm.). Z przepisów art. 5 ust. 1 i 3, art. 13, art. 19 i art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) wynikało bowiem, że rady narodowe stopnia podstawowego (gminne i miejskie rady narodowe, a w miastach podzielonych na dzielnice – miejskie i dzielnicowe rady narodowe), a więc i ich organy wykonawcze (naczelnicy gmin), są właściwe we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych wyraźnie przez ustawę do kompetencji wojewódzkich rad narodowych. W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie orzeczenie co do istoty sprawy, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.: 1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie na skutek a) błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i błędne przyjęcie, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia; b) art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez błędną wykładnię, a tym samym niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten ustanawia domniemanie prawne i jako powiązany jest z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990r., stanowi podstawę ustalenia że mienie należało w dniu 27 maja 1990r. do terenowego organu administracji; c) art. 3 w związku z art. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wykonawcy narodowych planów gospodarczych nabywający nieruchomości w drodze wywłaszczenia, bądź umowy kupna zobowiązani byli uzyskiwać, dodatkowym dokumentem zarząd do nieruchomości, w sposób przewidziany przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych; d) art. 7 Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568 ze zm.), poprzez jego pominięcie i uznanie, że dla nieruchomości nabytych przez Przedsiębiorstwo PP PKP z mocy prawa konieczne jest uzyskanie dokumentu przekazującego mienie nieruchome w zarząd; e) art. 87 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez jego pominięcie w sytuacji obowiązku właściwego organu wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustanowienia zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych w sytuacji braku, po ich stronie tytułu do zarządzania nieruchomościami państwowymi; f) art. 34, 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę do badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 r.; g) 5 ust. 1 pkt 1 p.w.s.t. poprzez błędne uznanie, że podlega komunalizacji z mocy prawa mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej. 2. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania, tj. art. 6, 7, 8,15, 75 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy, a następnie WSA błędnie zinterpretowały treść art. 5 ust. 1 ustawy p.w.s.t. poprzez przyjęcie, że istnienie przesłanki "należące do" sprowadza się do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 6 ustawy o g.g.i w.n. Ponadto podniesiono, że konstrukcja tego przepisu nie pozwala na przyjęcie, że jego treścią ustanowione zostało domniemanie prawne. Przepis ten reguluje jedynie sposób gospodarowania gruntami, które nie zostały oddane w zarząd. Jeżeli jednak przyjąć, że art. 6 istotnie stanowi swoiste domniemanie zarządzania nieruchomościami Skarbu Państwa przez t.o.a.p., dla których brak jest ustanowionego zarządu w sensie prawnym, to w ocenie skarżącego fakt, iż nieruchomość przeznaczona była w tej dacie do użytku kolei wyłącza to domniemanie. Wprowadzając w art. 5 ustawy p.w.s.t. przesłankę "należenia mienia do t.o.a.p." ustawodawca uznał za konieczne badanie, czy t.o.a.p. wykonywało władztwo nad nieruchomością, czy było przez nią zarządzane w rozumieniu art. 6 ustawy o g.g.i w.n. Dalej zaznaczono, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została przez Skarb Państwa na mocy orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, wydanego w trybie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, przy czym przepisy dekretu nie nakładały obowiązku przekazywania nieruchomości. Ponadto w dacie wywłaszczenia obowiązywały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 24 września 1926 r., którego mocą zostało utworzone przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe", które na podstawie art. 2 i 4 "prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu objęło w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy". Natomiast art. 7 wym. rozporządzenia przewidywał, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymywało je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie. Zdaniem pełnomocnika należy stwierdzić, że z chwilą utworzenia przedsiębiorstwa PKP wszystkie eksploatowane przez nie nieruchomości weszły z mocy prawa pod zarząd tego przedsiębiorstwa. Natomiast nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei, nabywane przez PKP stały się własnością Skarbu Państwa, pozostając w użytkowaniu i powierniczym zarządzie przedsiębiorstwa. Skoro na mocy powołanych przepisów rozporządzenia nabycie tytułu do nieruchomości nastąpiło ex lege, a owo rozporządzenie ani inny przepis prawa nie wymagał stwierdzenia tego stanu prawnego dodatkowymi aktami prawnymi, to bezprzedmiotowe było poszukiwanie przez organy obu instancji aktu o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Jednakże w sytuacji braku uznania, że nieruchomość należała do PP PKP, zdaniem pełnomocnika trzeba uwzględnić, że w dacie 10 maja 1990 r. obowiązywał przepis art. 87 ust. 1 i ust. 2 ustawy o g.g.i w.n. Na jego podstawie organy administracji zobowiązane były wydać stosowne orzeczenia przekazujące mienie posiadaczom gruntu w zarząd. W ten sposób na organy administracji przerzucony został ciężar uregulowania spraw związanych z zarządem nieruchomości państwa. W konsekwencji organy obu instancji w niniejszej sprawie winny ustalić, czy w przedmiocie uregulowania prawnego władztwa PKP podjęte zostały czynności, a jeżeli nie, to okoliczność zarządu nieruchomością winna zostać ustalona innymi środkami dowodowymi. Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, że nie twierdził w skardze, że przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PP PKP stanowią podstawę nabycia z mocy prawa mienia komunalnego. Zarzucił jednak, że celem ustawodawcy było pozostawienie nieruchomości PP PKP jako własności Skarbu Państwa, co znalazło wyraz m.in. w treści art. 34 i 34a wym. ustawy. Przedstawiając następnie argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. (K 30/2003) pełnomocnik wywiódł, że przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie obejmują ani w zakresie podmiotowym, ani przedmiotowym mienia PKP, jako przedmiotu o znaczeniu ponadwojewódzkim działającego na obszarze całego kraju, a dodatkowo podmiotu, który podlegał naczelnym organom administracji publicznej. Według skarżącej, grunty PKP w zamiarze ustawodawcy nie stały się mieniem komunalnym z mocy prawa. Dla prawidłowej natomiast wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – w odniesieniu do gruntów kolejowych, konieczne jest uwzględnienie norm dotyczących szeroko pojętego transportu kolejowego. W dalszej części uzasadnienia wskazano na rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na niezbadaniu pozytywnych przesłanek art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i nieuprawnionej odmowie mocy dowodowej dokumentom przedłożonym przez skarżącą, w szczególności decyzji z 1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu. Podniesiono również, że organ odwoławczy, wbrew wymogom, nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Z uwagi na konstrukcję podstaw skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 6 u.g.g.i w.n. Według stanowiska zaakceptowanego w zaskarżonym wyroku, niewykazanie w postępowaniu przez skarżącą spółkę przysługiwania przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną oznaczało, że spełniona została w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 przesłanka do stwierdzenia nabycia z mocy prawa – z dniem 27 maja 1990 r. – własności oznaczonej nieruchomości przez Gminę Kraków. Ocena Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie oparta została, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, na prawidłowej wykładni wymienionych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin stawało się z mocy prawa mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Podstawowe znaczenie dla stwierdzenia komunalizacji miało więc ustalenie, czy konkretna nieruchomość "należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego". Dla oceny tej przesłanki decydująca jest treść przepisu art. 6 u.g.g.i w.n. – w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej – stanowiącego, iż grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Podkreślić należy, że interpretacja art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. musi być dokonywana w powiązaniu z art. 6 u.g.g.i w.n. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej na akceptację zasługiwała przyjęta w sprawie wykładnia art. 6 u.g.g.i w.n., zgodnie z którą niewykazanie oddania w zarząd (użytkowanie, użytkowanie wieczyste) określonej nieruchomości oznaczało, że nieruchomość była zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej, a w konsekwencji do tego organu "należała" – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Warto zauważy, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r. (W 13/91) wyjaśniając, że "Termin normatywny »należące do«, użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego, oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów". Przeprowadzone postępowanie administracyjne nie dało podstaw do stwierdzenia oddania w zarząd przedmiotowej nieruchomości, w szczególności zaś nie zostało wykazane, aby PKP legitymowało się na dzień 27 maja 1990 r. prawem do tej nieruchomości w postaci zarządu lub użytkowania. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że brak takiego tytułu prawnorzeczowego uzasadnia komunalizację mienia z mocy prawa. Natomiast samo posiadanie i dysponowanie faktyczne nieruchomością przez przedsiębiorstwo nie niweczyło zarządu nieruchomością przez terenowy organ administracji państwowej, zgodnie z art. 6 u.g.g.i w.n. W sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej Polskich Kolei Państwowych przyjmuje się, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy (por. wyroki NSA: z 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97, z 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, z 18 czerwca 2008 r. I OSK 941/07 i I OSK 942/07, z 18 marca 2010 r. I OSK 745/09, z 14 kwietnia 2011 r. I OSK 909/10, z 9 listopada 2011 r. I OSK 2014/10, z 5 października 2011 r. I OSK 1642/10, z 6 czerwca 2012 r. I OSK 668/11). Ponadto należy zaznaczyć, iż w piśmiennictwie zwrócono uwagę, że przejęcie mienia państwowego przez gminy w omawianym trybie ma charakter pochodny. Gmina uzyskuje prawa podmiotowe przeniesione na nią przez Skarb Państwa. Kształt nabywanego przez gminę prawa do mienia uzależniony jest od istnienia i charakteru uprawnień do tego mienia po stronie Skarbu Państwa. Jest to przy tym nabycie translatywne, co z kolei oznacza, że nabywca uzyskuje prawo poprzednio już istniejące. Ten sposób nabycia mienia przez gminy jest wyrazem następstwa prawnego między dotychczasowym właścicielem a nabywcą. Przyjmuje się przy tym, że poprzednikiem prawnym gminy jest tu zawsze Skarb Państwa, a nie jednostka organizacyjna czy inna osoba prawna, która mieniem tym faktycznie zarządzała (vide: Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. prof. R. Hausera, prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 470; Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Lex a Wolter Kluwer Business, Warszawa 2012, s. 630). Mając powyższe na względzie trzeba wskazać, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną było to, że własność przedmiotowej nieruchomości przysługiwała Skarbowi Państwa, co zostało ujawnione w księdze wieczystej, przy jednoczesnym braku ujawnienia prawa zarządu lub użytkowania na rzecz PKP lub innego podmiotu. Jednocześnie w drodze domniemania prawnego wynikającego z art. 6 u.g.g.i w.n. ustalone zostało, że przedmiotowe grunty państwowe zarządzane były przez terenowy organ administracji państwowej, co wypełniało zarazem przesłankę do nabycia mienia w drodze komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej wywodząc, że ustalenie przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1, tj. "należenia" mienia do terenowego organu administracji państwowej wymagało pozytywnego dowodowego wykazania tej okoliczności. Dla stwierdzenia przesłanki komunalizacyjnej wystarczyło bowiem, że w postępowaniu wyjaśniającym wykluczono aby oznaczonemu podmiotowi (w tym PKP) przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Wnioskowanie takie uzasadnia art. 6 u.g.g.i w.n. wysławiający domniemanie prawne powodujące, że ustalenie zgodnie z regułami dowodowymi faktu stanowiącego podstawę domniemania skutkuje uznaniem za ustalony bez dowodu fakt stanowiący wniosek domniemania. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że domniemania prawne są specyficznymi normami prawnymi, zawierającymi nakaz stwierdzenia skutków wskazanych we wniosku domniemania bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego (vide: System Prawa Prywatnego. Tom 1. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. M. Safjana, C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 429-444; M. Deneka, Księgi wieczyste. Zasady materialnoprawne, LexisNexis, s. 122-127). Jeżeli w konkretnej sprawie ustalony został fakt stanowiący podstawę domniemania (grunty państwowe nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste), to organ administracji ani Sąd Wojewódzki nie mógł wyciągnąć z tego faktu innego wniosku aniżeli ten, który został wskazany w normie prawnej – mianowicie, że grunty zarządzane były przez terenowy organ administracji państwowej. Zaznaczyć również trzeba, że obalenie domniemania prawnego polega na udowodnieniu, że rzeczywisty stan faktyczny lub prawny jest inny, niż wskazany we wniosku domniemania. Dla obalenia domniemania można korzystać z wszelkich dopuszczalnych procedurą środków dowodowych, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Jednakże do obalenia domniemania dochodzi wtedy, gdy przeprowadzone dowody dają podstawę do niewątpliwego ustalenia stanu faktycznego lub prawnego innego od wskazanego we wniosku domniemania. Nie dochodzi więc do obalenia domniemania, gdy przedstawione przeciwdowody wywołują wątpliwości co do zgodności wniosku domniemania ze stanem faktycznym lub prawnym. Przemawia za tym funkcja domniemań prawnych, polegająca m.in. na stanowczym rozstrzyganiu przypadków wątpliwych. W przypadku domniemań o prawie trzeba wykazać, iż w następstwie zastosowania właściwej normy prawnej, stosunek prawny jest inny niż określa to wniosek domniemania (vide: System Prawa Prywatnego. Tom 1..., s. 437-438). W okolicznościach konkretnej sprawy należy również wskazać, że ustalenia co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości znajdują oparcie w treści prowadzonej dla niej księgi wieczystej. Podkreślenia wymaga, że to właśnie księga wieczysta ustala stan prawny nieruchomości i uzasadnia domniemanie, że ujawnione w niej prawo jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 1, art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Wzruszenie domniemań przewidzianych w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece następuje przez wykazanie, że stan prawny nieruchomości jawny z księgi wieczystej jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Stan prawny nieruchomości kształtują wpisy praw rzeczowych oraz praw osobistych i roszczeń. Natomiast rzeczywisty stan prawny to stan wynikający z prawa materialnego. Zaakcentować trzeba, że niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym może polegać na braku wpisu istniejącego prawa (vide: Księgi wieczyste..., s. 141). Jak już wyżej zostało zaznaczone, z wpisów w księdze wieczystej obejmującej przedmiotową nieruchomość wynikało wyłącznie prawo własności Skarbu Państwa, bez ujawnienia praw rzeczowych innych podmiotów. Warto zatem w tym miejscu dodać, że zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wpis potrzebny do usunięcia niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości może nastąpić, gdy niezgodność będzie wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi dokumentami, z których wynikałby stan prawny nieruchomości. W kontekście poczynionych wyżej uwag za nieuzasadnione należało uznać zarzuty procesowe i materialne dotyczące z jednej strony ustalenia, że przedsiębiorstwu PKP nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości, a z drugiej strony przyjęcia, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki, akceptując stanowisko organu drugiej instancji, że tytuł prawny do nieruchomości nie wynika z aktów ustawowych regulujących status prawny PKP, czy aktów, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wyraził pogląd, że przepisy mające charakter ogólnych aktów normatywnych nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, natomiast mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia (por. wyroki z 1 września 2006 r., I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r., I OSK 1456/06, z 18 grudnia 2007 r., I OSK 1884/06, z 20 lutego 208 r., I OSK 187/07, z 14 kwietnia 2011 r., I OSK 909/10, z 29 listopada 2011 r., I OSK 2087/10). Jako nieusprawiedliwione należało zatem uznać zarzuty dotyczące przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. oraz Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. Stwierdzić należy, że wymienione przepisy nie stanowił podstawy kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnego składnika majątkowego. W odniesieniu do mienia nieruchomego tytuł prawny stanowić mogły w obowiązującym systemie prawnym decyzje lub umowy zawarte w stosownym trybie, co w sposób wystarczający wyjaśnione zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zaznaczyć ponadto należy, że autor skargi kasacyjnej wskazując na nabycie przez PKP "prawa do gruntów ex lege" pomija wymogi obowiązujące co do obrotu prawnego nieruchomości. Jeżeli przekazanie mienia przedsiębiorstwu miałoby odbyć się ex lege, to przepis prawa powinien identyfikować konkretną rzecz, w przeciwnym razie wymagane jest zachowanie formy przewidzianej ustawowo do nabycia własności lub innego tytułu prawnorzeczowego. Nabycie prawa majątkowego do nieruchomości może nastąpić tylko wtedy, gdy nieruchomość stanowi samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Przepis art. 46 § 1 k.c. definiując nieruchomość, wskazuje kiedy grunt staje się nieruchomością mogącą być przedmiotem prawa. Aby nieruchomość gruntowa była przedmiotem obrotu prawnego musi być wyodrębniona fizycznie i prawnie. Wyodrębnienie nieruchomości w sensie prawnym wiąże się z regulacją zawartą w ustawie z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, stanowiącej w art. 24, że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą. Jeżeli zatem ustalane jest prawo majątkowe do nieruchomości objętej księgą wieczystą, to muszą być uwzględnione wymogi formalne wiążące się z obrotem prawnym w aspekcie nie tylko cywilnym, ale też wieczystoksięgowym. Podkreślenia zatem wymaga, że zasadniczo to właśnie księga wieczysta służy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości. W powyższym kontekście należy również rozpatrywać kwestie dowodowe związane z wykazaniem prawa rzeczowego do nieruchomości. Wprawdzie w systemie prawa nie ma przepisów prawnych wprost określających rodzaje dowodów własności, jednak trzeba mieć na uwadze, że w sensie materialnoprawnym będą to środki dowodowe potwierdzające nabycie przez określoną osobę prawa własności lub innego prawa do konkretnej nieruchomości. Z tych względów zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, który akceptując dokonaną przez organy obu instancji ocenę materiału dowodowego przyjął, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało istnienia na dzień 27 maja 1990 r. po stronie przedsiębiorstwa PKP tytułu prawnego do spornego mienia, mogącego stanowić przeszkodę do jego komunalizacji następującej z mocy prawa. Za chybione należało uznać zarzut co do naruszenia przepisów art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP. Sąd Wojewódzki bowiem dokonał właściwej oceny wymienionych unormowań na gruncie rozpatrywanej sprawy i nie ma potrzeby powtarzania argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 87 ust. 1 i 2 u.g.g.i w.n. Nie było bowiem rzeczą w niniejszym postępowaniu dokonywanie przez organ administracji ustaleń warunkujących wydanie decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste na podstawie art. 87 ust. 2 cyt. ustawy. Dla rozstrzygnięcia w przedmiocie komunalizacji mienia wystarczające było natomiast ustalenie, że decyzji przewidzianej w wymienionym przepisie nie wydano w stosownym trybie. Z tych wszystkich względów za niezasadne należało uznać wszystkie zarzuty objęte obiema podstawami kasacyjnymi przewidzianymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W konsekwencji skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.