II SA/Ke 190/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty J. z dnia [...] znak: [...] orzekającą o skierowaniu R. D. na egzamin sprawdzający kwalifikacje na kat. A, B prawa jazdy w części teoretycznej i praktycznej, w terminie do 31.07.2010r. oraz zatrzymującą R. D. prawo jazdy do chwili uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 22.04.2010r. do Starostwa Powiatowego w J. wpłynął wniosek Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji o skierowanie R. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wskazano 5 przypadków naruszenia przepisów w okresie od 10.04.2009r. do 25.01.2010r., za które R. D. uzyskał łącznie 28 punktów karnych. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ I instancji skierował R. D. na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kat. A i B stosownie do dyspozycji art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym. R. D. wniósł odwołanie od tej decyzji podnosząc, iż w dniu 9.10.2009r. odbył w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego (dalej WORD) szkolenie w celu zmniejszenia liczby punktów karnych, na dowód czego przedstawił zaświadczenie z WORD z dnia 12.10.2009r. W dniu 13.08.2010r. przedstawił kolejne zaświadczenie z WORD z dnia 9.08.2010r. o odbyciu w dniu 6.08.2010r. kursu zmniejszającego ilość punktów karnych. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2007r. (sygn. III SA/Łd 483/06), uznający za niezgodny z ustawą przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, uniemożliwiający, pomimo odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, zmniejszenie liczby punktów karnych kierowcy, który przed jego rozpoczęciem dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, odmówił zastosowania tego przepisu. Z upoważnienia zawartego w art. 130 ust. 4 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym wynika bowiem, że rozporządzenie ma określać jedynie liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, nie zaś wprowadzać dodatkowe ograniczenia w zakresie możliwości odejmowania punktów karnych. Kolegium doszło do przekonania, że skoro R. D. odbył w dniu 6.08.2010r. szkolenie w WORD , to zgodnie z art. 130 ust. 4 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym liczbę punktów zgromadzonych w okresie od 10.04.2009r. do 25.01.2010r. należy, zgodnie z § 8 ust. 4 ww. rozporządzenia, pomniejszyć o 6, wskutek czego R. D. ma na koncie tylko 22 punkty. Nie ma zatem podstaw do kierowania strony na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód, domagając się uchylenia decyzji Kolegium. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił obrazę prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowy w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez błędne przyjęcie, iż odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ww. ustawy wywołuje automatycznie skutki określone w § 8 ust. 4 ww. rozporządzenia, tj. zmniejszenie o 6, liczby punktów, podczas gdy zgodnie z ust. 6 tego przepisu odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Prokurator wskazał, iż Starosta nie jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono ponadto obrazę art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym polegającą na błędnym przyjęciu, że udział w szkoleniu, o którym mowa w art. 8 § 6 ww. rozporządzenia, po skierowaniu wniosku do Starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i jego rozpoznaniu, wywołuje skutki w postaci zmniejszenia ilości punktów, podczas gdy wg prawidłowej interpretacji zmniejszenie liczby punktów w drodze odbycia szkolenia może nastąpić tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów. W uzasadnieniu zarzutów Prokurator wskazał, iż zgodnie z art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jedynie Policja, jako instytucja prowadząca ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, może przypisywać punkty na naruszenia, dokonywać wpisów i wsuwać wpisy z ewidencji. Starosta związany jest zatem wskazaną przez Policję liczbą przypisanych punktów karnych. Wpis do ewidencji, jako czynność materialno-techniczna podlega kontroli sądowoadministracyjnej, lecz kwestia ta nie może być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów karnych uwidocznionych w ewidencji stanowi podstawę rozstrzygnięcia o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.). Podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji był art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm.),dalej jako Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Z przepisu art. 130 ust. 3 ww. ustawy wynika, że kierowca wpisany do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Policję, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Spór w niniejszej sprawie dotyczył kwestii, czy organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę słusznie uwzględnił okoliczność, że skarżący odbył, po przekroczeniu liczby 24 punktów karnych, szkolenie powodujące zmniejszenie ilości tych punktów, powołując się przy tym na niezgodność z ustawą Prawo o ruchu drogowym przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) dalej jako rozporządzenie. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w niniejszej sprawie przedmiotem analizy mogło być tylko zaświadczenie o odbyciu przez kierowcę szkolenia z dnia 9.08.2010r., albowiem na podstawie zaświadczenia z dnia 12.10.2009r. organ prowadzący ewidencję zmniejszył skarżącemu liczbę punktów za wykroczenia popełnione w styczniu i lutym 2009r (notatka służbowa k. 15 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja (stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych). W konsekwencji do kompetencji Policji, nie zaś starosty jako organu administracji publicznej, należy przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie. Także Policja usuwa punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym (§ 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Czynności te nie mogą być zatem dokonane przez starostę, nie jest on także uprawniony do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów. W konsekwencji nie jest on władny dokonać samodzielnego odliczenia punktów z racji odbycia przez skarżącego szkolenia, dopóki bowiem takiego usunięcia nie dokona Policja, jako organ prowadzący ewidencję, dopóty starosta jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów przypisaną mu zgodnie z ewidencją z racji naruszeń, których się dopuścił. Wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Strona zainteresowania wykreśleniem punktów z ewidencji może zatem zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie, w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006r. I OSK 1087/05). Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o jakim mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach. Dopuszczając co do zasady taką możliwość, Kolegium naruszyło przepisy prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami, przez ich błędną wykładnię polegającą przyjęciu, że Starosta J., będący organem niewłaściwym rzeczowo w sprawie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślania, może bez uprzedniej czynności materialno-technicznej właściwego organu (tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji) polegającej na usunięciu w trybie § 8 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, oceniać samodzielnie, czy takie punkty powinny być usunięte. Kolejne naruszenie przez Kolegium przepisów prawa materialnego wiąże się z błędną interpretacją art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Aby prawidłowo ustalić relację między ust. 3 i 4 tego przepisu należy uwzględnić przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Wprowadza on obowiązek poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcę, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Przekroczenie ww. liczby punktów przez kierowcę powoduje, że znajduje się on w innej sytuacji prawnej - uruchamiającej m.in. procedurę określoną w art. 114 czy w art. 124 Prawa o ruchu drogowym. Tym samym w okresie, w którym starosta rozpatruje już wniosek komendanta wskazujący obliczoną liczbę punktów, ani tym bardziej (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) już po rozpatrzeniu takiego wniosku i wydaniu przez organ I instancji decyzji kierującej kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie można uczestnicząc w szkoleniu liczby tej zmniejszyć (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2010r. sygn. I OSK 275/10, z dnia 22 marca 2011r. sygn. I OSK 723/10, wydane na tle regulacji art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, tj o skierowanie kierowcy na badanie psychologiczne, które z uwagi na identyczną konstrukcję mają w pełni odniesienie do tej sprawy). Zmniejszenie liczby tych punktów w drodze odbycia szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, może bowiem następować tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów. Taka wykładnia omawianych przepisów jest również zgodna z istotą systemu punktowego represjonowania kierowców dopuszczających się naruszeń przepisów ruchu drogowego oraz z celami, jakim ma system ten służyć. System ten umożliwia kierowcy samokontrolę i samodoskonalenie. Otrzymanie ostrzeżenia stanowi dla kierowcy sygnał, iż dalsze naruszanie przepisów ruchu drogowego może spowodować skierowanie go na egzamin sprawdzający lub odebranie prawa jazdy; zmusza go to do bardziej ostrożnej jazdy. W konsekwencji prowadzi do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest celem nadrzędnym działań wszystkich organów funkcjonujących w sferze ruchu drogowego (R.A. Stefański, (w:) Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX, 2008, wyd. III.). Temu samemu celowi służy również instytucja zmniejszania liczby punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego w drodze udziału w szkoleniu, którego rolą jest uświadomienie skutków naruszania przepisów ruchu drogowego, zwłaszcza przepisów kształtujących zasady bezpiecznego zachowania się w tym ruchu. Aby przedstawione cele zmniejszania liczby punktów za udział w takim szkoleniu mogły zostać spełnione, koniecznym jest aby kierowcy naruszający przepisy ruchu drogowego świadomie i odpowiedzialnie kontrolowali swoją sytuację i podejmowali zawczasu dopuszczone przez prawo działania prowadzące do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Udział w szkoleniu nie może natomiast być tylko sposobem na uniknięcie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji następującego po przekroczeniu 24 punktów (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym). Dlatego nie można zaakceptować wykładni przepisów Prawa o ruchu drogowym, dopuszczającej stosowanie art. 130 ust. 3 tej ustawy bez względu na liczbę otrzymanych przez kierowcę punktów. Zastosowanie zaprezentowanej powyżej wykładni celowościowej i funkcjonalnej art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym pozwala rozstrzygnąć niniejszą sprawę bez potrzeby sięgania w tej mierze do § 6 ust. 8 rozporządzenia i rozważania ewentualnej niezgodności tego przepisu z ustawą Prawo o ruchu drogowym. Stanowisko takie znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przywoływane powyżej wyroki NSA w sprawach I OSK 275/10, I OSK 723/10). Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ odwoławczy dokonał prawidłowej, przedstawionej wyżej ich wykładni, nie wydałby decyzji uchylającej decyzję Starosty J. z dnia [...] i umarzającej postępowanie I instancji, które nie stało się bezprzedmiotowe. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. Zwróci również uwagę na okoliczność, że określenie w pkt 1 decyzji organu I instancji terminu do poddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Nie jest nim w szczególności przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji, nie przewiduje natomiast terminu sprawdzenia kwalifikacji, ani nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim terminie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2010r. sygn. I OSK 190/10, z dnia 13 października 2010r. sygn. I OSK 1702/09). Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a.