II GSK 1955/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 137/11 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyniku egzaminu konkursowego na aplikację notarialną 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz B. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 137/11, oddalił skargę B. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację notarialną, z następującym uzasadnieniem. Uchwałą z dnia [...] września 2010 r. Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w K. (dalej: komisja kwalifikacyjna) ustaliła negatywny wynik egzaminu wstępnego na aplikację notarialną B. K. (dalej: skarżąca). Z uchwały wynika, że skarżąca uzyskała z testu 99 punktów, a zgodnie z treścią art. 71j § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej: Prawo o notariacie) pozytywny wynik z egzaminu wstępnego uzyskuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu odwołania skarżącej, w którym zarzucono nieprecyzyjne sformułowanie pytań nr 1, 5, 100, utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ponownie merytorycznie rozpoznał całokształt sprawy oraz ponownie ocenił wszystkie zebrane dowody dotyczące egzaminu, poddając analizie zarówno prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym także pytań testowych), jak i jego przebieg. W ocenie organu egzamin przeprowadzony został zgodnie z wymogami ustawy Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej oraz przeprowadzania egzaminu wstępnego i notarialnego (Dz. U. Nr 84, poz. 708, dalej: rozporządzenie). W ocenie Ministra Sprawiedliwości pytania testowe zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi wyłącznie jedna była poprawna, oparta na przepisach prawa obowiązujących w dniu przeprowadzenia egzaminu. Organ wskazał również, iż ewentualne wątpliwości może budzić konstrukcja pytania nr 113 testu, gdyż za prawidłowe można uznać dwie odpowiedzi, tj.: "B" i "C", jednak skarżąca udzieliła na to pytanie wadliwej odpowiedzi "A", a zatem wadliwość tego pytania nie ma wpływu na wynik sprawy. Organ odniósł się szczegółowo do każdego z zakwestionowanych przez skarżącą pytań. Wskazał również, że rozwiązanie testu, zgodnie z pouczeniem zawartym na teście, polegało na zakreśleniu odpowiedzi, która w połączeniu z pytaniem tworzyła zdanie prawdziwe. Bezspornie połączenie odpowiedzi wskazanych w kluczu z pytaniem tworzy zdanie prawdziwe na gruncie obowiązującego prawa, czego nie można odnieść do odpowiedzi wskazanych przez skarżącą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca podniosła, że podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71j § 1 Prawa o notariacie, poprzez nieprecyzyjne sformułowanie pytań nr 1, 5 100 i 113, co w rezultacie pozwalało na przyjęcie więcej niż jednej odpowiedzi za prawidłową. W uzasadnieniu podtrzymała swoje zarzuty podniesione w odwołaniu, a ponadto wskazała, że w pytaniu nr 113 występują dwie poprawne odpowiedzi. Okoliczność ta, zgodnie z wnioskiem zgłoszonym w odwołaniu powinna zostać uwzględniona przez Ministra Sprawiedliwości poprzez zaliczenie odpowiedzi jako prawidłowej. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy konstrukcja zaskarżonych pytań była zgodna z wymogami, jakim muszą odpowiadać pytania testowe egzaminu na aplikację notarialną, stosownie do przepisów art. 71j Prawa o notariacie. W ocenie skarżącej wskazane przez nią pytania i odpowiedzi były bowiem sformułowane nieprecyzyjnie, co w rezultacie pozwalało na udzielenie więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. Sąd odniósł się do wskazanych przez skarżącą pytań nr 1, 5 i 100, a co do pytania nr 113 wskazał, że oczywiście błędna odpowiedź udzielona przez skarżącą powoduje, iż nie można przyznać jej punktu za to pytanie. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo i w sposób przekonywujący odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od uchwały komisji kwalifikacyjnej. Minister w sposób pełny przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił dlaczego stanowisko skarżącej nie znajduje uzasadnienia. Skargą kasacyjną B. K. zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 71j Prawa o notariacie poprzez przyjęcie, że udzielenie przez kandydata niepoprawnej odpowiedzi na pytanie, które nie zostało prawidłowo sformułowane nie stanowi przyczyny do uznania zaliczenia odpowiedzi na to pytanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Skarżąca wskazała, że zakwestionowane pytanie nr 113 dotyczyło drogi w jakiej następuje odmowa wznowienia postępowania według Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiedzi były następujące: A) postanowienia, na które nie służy zażalenie, B) postanowienia, na które służy zażalenie, C) decyzji. Za prawidłową odpowiedź uznano odpowiedź "B" na podstawie art. 126 w zw. z art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz odpowiedź "C" zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. Okoliczność ta została przyznana przez Ministra Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji oraz w sposób dorozumiany przez Sąd. Skarżąca zaznaczyła jako prawidłową odpowiedź "A", którą Sąd uznał jako oczywiście błędną. Nie sposób zgodzić się z takim stanowczym stwierdzeniem Sądu, gdyż odpowiedź ta również może być uznana za prawidłową na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. (gdy sprawa dotyczy odmowy wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem wydanego w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, to wtedy na takie postanowienie nie służy zażalenie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Mając powyższe na uwadze w ocenie strony pytanie to zostało sformułowane w sposób nieodpowiadający wymogowi art. 71j § 1 Prawa o notariacie i zgodnie z ugruntowanym już poglądem takie wadliwe pytanie nie może mieć negatywnego wpływu na końcowy wynik egzaminu kandydata. Zdaniem skarżącej, nawet przyjmując, że odpowiedź "A" była odpowiedzią nieprawidłową, okoliczność że udzielona odpowiedź na to pytanie nie była jedną z prawidłowych możliwych odpowiedzi nie może skutkować brakiem zaliczenia odpowiedzi na pytanie. Zaliczenie odpowiedzi wiąże się bowiem z samą wadliwością pytania, którego konstrukcja nie odpowiadała wymogowi przepisu art. 71j § 1 Prawa o notariacie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem rezultatem oceny zarzutów zgłoszonych w rozpoznawanym środku odwoławczym. Zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., na której oparto skargę kasacyjną, usprawiedliwia zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do uchylenia decyzji w całości lub części, w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego skarżąca wiąże zaś z naruszeniem art. 71j Prawa o notariacie poprzez przyjęcie, że udzielenie przez kandydata nieprawidłowej odpowiedzi na pytanie, które nie zostało prawidłowo sformułowane nie stanowi przyczyny do uznania zaliczenia odpowiedzi na to pytanie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 71b § 4 Prawa o notariacie, egzamin wstępny polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta notarialnego, zwanego dalej "kandydatem", z zakresu: materialnego i procesowego prawa cywilnego, prawa rodzinnego i opiekuńczego, prawa gospodarczego, spółek prawa handlowego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, materialnego i procesowego prawa administracyjnego, postępowania sądowoadministracyjnego, prawa Unii Europejskiej, prawa finansowego, prawa prywatnego międzynarodowego, prawa konstytucyjnego oraz prawa o ustroju sądów i prokuratur, samorządu notarialnego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 71j Prawa o notariacie, w dacie przystąpienia skarżącej do egzaminu konkursowego na aplikację notarialną stanowił, że "egzamin wstępny polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa oraz karty odpowiedzi. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź, którą zaznacza na karcie odpowiedzi. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt", a art. 71j § 3 stanowi, że "pozytywny wynik z egzaminu wstępnego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów". Przepis art. 71j Prawa o notariacie w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie był przedmiotem wykładni. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że treść przytoczonego przepisu w istocie jest jasna i przy tak jednoznacznie sformułowanych wymogach nie powinna nasuwać wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisu wynika bowiem wprost, że konsekwencją wprowadzenia reguły testu jednokrotnego wyboru jest wykluczenie pytań zawierających propozycje odpowiedzi, z których więcej niż jedną należałoby uznać za prawidłową. Wprowadzając takie rozwiązanie prawne ustawodawca przesądził zatem, że test egzaminacyjny, sprawdzający wiedzę w zakresie niezbędnym do skutecznego ubiegania się o przyjęcie na aplikację notarialną, nie może zawierać pytań obejmujących kwestie sporne w doktrynie i orzecznictwie, jak też pytań na które udzielenie jednej prawidłowej odpowiedzi uzależnione jest od przyjęcia dodatkowych założeń, niewynikających z treści pytania, ani też pytań obejmujących zagadnienia prawne, na które więcej niż jedna odpowiedź może zostać uznana za prawidłową (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 923/09, wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II GSK 762/09). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 355/07, wyraźnie wskazał na obowiązek zachowania jak najdalej idącej dbałości przy redagowaniu pytań egzaminacyjnych na aplikacje, w celu eliminowania możliwości udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. Relacja pomiędzy odpowiedzią, a pytaniem musi być zawsze sprawdzalna na podstawie jednoznacznych kryteriów wynikających ze stanu prawnego, do którego nawiązuje pytanie (vide: LEX nr 463863). W świetle powyższych unormowań przepisów Prawa o notariacie, w przypadku zbudowanego na zasadzie testu jednokrotnego wyboru nie jest dopuszczalne formułowanie pytań zawierających propozycje więcej niż jednej prawidłowych odpowiedzi (patrz: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 148/10). Bezsporne jest w sprawie, gdyż okoliczność ta została przyznana przez Ministra Sprawiedliwości na rozprawie przed Sądem I instancji jak i na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, że pytanie nr 113 zostało skonstruowane nieprawidłowo, gdyż więcej niż jedną z propozycji odpowiedzi można uznać za prawidłową. Pytanie o numerze 113 brzmiało następująco: "Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze: A. postanowienia, na które nie służy zażalenie, B. postanowienia, na które służy zażalenie, C. decyzji.". Zgodnie z kluczem odpowiedzi prawidłowa była odpowiedź "C", oparta na art. 149 § 3 k.p.a. W myśl art. 149 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu egzaminu) odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji, natomiast w myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, art. 157 § 1 i art. 158, wydaje się postanowienie. Z powyższych przepisów wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego możliwe jest w sprawie zakończonej ostatecznym aktem administracyjnym, którym może być decyzja, jak i postanowienie na które służy zażalenie. Art. 126 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania do postanowień przepisów o nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji. Wznowienie postępowania odnosi się do postanowień ostatecznych. Jak wynika z art. 126 in fine k.p.a., w przypadku żądania wznowienia postępowania zakończonego w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie, odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia. W pytaniu nr 113 nie zostało wskazane w jakiej formie zostało zakończone postępowanie, którego dotyczy żądanie wznowienia. Zatem w sytuacji, gdy postępowanie zostało zakończone w formie ostatecznej decyzji prawidłową odpowiedzią na wskazane pytanie będzie "C", natomiast w sytuacji, gdy postępowanie zostało zakończone w formie ostatecznego postanowienia, na które służy zażalenie, prawidłową odpowiedzią będzie "B". Konsekwencji bezsprzecznie pytanie o numerze 113 zostało sformułowane z naruszeniem wymogów z przepisu art. 71j Prawa o notariacie. Zarzuty skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie wskazują, że w ocenie strony skarżącej to wadliwe pytanie nie może mieć negatywnego wpływu na końcowy wynik egzaminu kandydata. Zdaniem kastora nawet gdy odpowiedź "A", której udzieliła skarżąca była nieprawidłową, okoliczność, że udzielona odpowiedź nie była jedną z prawidłowych możliwych odpowiedzi nie może skutkować brakiem zaliczenia odpowiedzi na to pytanie. Zaliczenie odpowiedzi wiąże się bowiem z samą wadliwością pytania, którego konstrukcja nie odpowiada wymogom art. 71j Prawa o notariacie. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów i argumentacji podniesionej na ich poparcie, w nawiązaniu do treści wyżej zacytowanych przepisów należy uznać za trafne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Minister Sprawiedliwości przyznając nieprawidłowość konstrukcji pytania nr 113 uznał, że skarżącej nie można przyznać za pytanie nr 113 punktu, gdyż skarżąca nie wskazała żadnej z prawidłowych odpowiedzi "B" czy "C", a udzieliła na to pytanie nieprawidłowej odpowiedzi "A", a zatem wadliwość pytania nie miała wpływu na wynik sprawy. Stanowisko to zaakceptował Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tym stanowiskiem organu i Sądu I instancji nie można się zgodzić. W przypadku bowiem błędnego skonstruowania pytania egzaminacyjnego, niezgodnie z wymogami przepisu art. 71j Prawa o notariacie, wszelkie rozważania dotyczące prawidłowości udzielenia odpowiedzi na to pytanie przez kandydata są bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zawarte w wyroku 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 688/09, że "(...) pytanie konkursowe, a więc pytanie wraz z propozycjami odpowiedzi, sformułowane w sposób nieodpowiadający wymogowi przepisu art. 71 lit. "j" § 1 Pon., na które kandydat nie udzielił prawidłowej odpowiedzi, bo albo takiej nie było, albo prawidłowymi były więcej niż jedna odpowiedź, jest pytaniem wadliwym, które nie może mieć negatywnego wpływu na końcowy wynik egzaminu kandydata, a więc odpowiedź na takie pytanie powinna zostać zaliczona.". (Podobnie WSA w W. w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2198/07). Fakt wadliwego sformułowania pytania w teście egzaminacyjnym nie może działać na niekorzyść strony. Jego efektem nie może być zatem pozbawienie skarżącej punktu za udzieloną na nie niewłaściwą odpowiedź. Z tych powodów należy uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. 71j Prawa o notariacie, polegający na jego błędnej wykładni. Powyższe uchybienie przepisom prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na uzyskaną przez skarżącą liczbę punktów (99). Omówione naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok oraz uchylić zaskarżoną decyzję. Bowiem uchwałą Komisji Egzaminacyjnej utrzymaną w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości ustalony został wynik egzaminu konkursowego na 99 punktów, a jedno pytanie zostało sformułowane nieprawidłowo, tym samym zasadnym jest uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości, celem dokonania przez ten organ ponownej oceny sprawy na skutek niniejszego wyroku. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.