II SA/Kr 78/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak / spr. / Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji W dniu 23 lutego 2006 r., na wniosek K.H. Prezydent Miasta K. wszczął postępowanie o sygnaturze [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu domów jednorodzinnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną i komunikacją na działkach nr 1 i 2 obr.[...] wraz z zajazdem z działki nr 3 obr. [...] przy ul. [...] w K". Decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku nr [...] Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w ww. sprawie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji gdy na danym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki nr 1 i 2 oraz 3 obr. [...] , na których jest projektowana wnioskowana inwestycja, położone są w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", obowiązującego od dnia 27 czerwca 2010 roku, zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 12 maja 2010 roku, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Wobec powyższego nie zachodzi możliwość ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji WZ, a zatem postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, i jako takie winno być umorzone. Powyższa decyzja została doręczona K.H. w dniu 12 sierpnia 2010 r. (karta [...] akt postępowania administracyjnego) oraz jego pełnomocnikom: W.K. w dniu 24 sierpnia 2010 r. (k. nr [...] akt postępowania administracyjnego) oraz T.S. w dniu 23 sierpnia 2010 r. (k. nr [...] akt postępowania administracyjnego). Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniósł w dniu 17 sierpnia 2010 r. pełnomocnik K.S. , działający w imieniu K.H. . Odwołujący się zarzucił powyższej decyzji naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz art. 98 § 1, art. 102, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i interpretację. W uzasadnieniu odwołania odwołujący się podniósł, że organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania po złożeniu przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania. Podniósł również, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, wobec czego organ pierwszej instancji zobowiązany był zawiesić postępowanie. Po rozpoznaniu dowołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na mocy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art.105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wydało w dniu [...] listopada 2010 roku decyzję, znak [...], którą utrzymało w mocy skarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie nie jest sporne, że w dniu 27 czerwca 2010 roku wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", który swoim obszarem obejmuje teren planowanej inwestycji. Wobec powyższego dla działek nr 1 i 2 oraz 3 obr [...] , na których jest projektowana wnioskowana inwestycja nie jest możliwym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ naruszałoby to wprost art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ drugiej instancji stwierdził, że nie ma możliwości zbadania zasadności postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Strona złożyła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, które postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. zostało uznane za niedopuszczalne (znak: [...]). W niniejszym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma możliwości odniesienia się do meritum tego aktu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T.S. , działający w imieniu K.H. , wnosząc o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwołanego z dnia [...] listopada 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta miasta K. z dnia [...] lipca 2010 r.. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 15 oraz 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie zbadał merytorycznie całości sprawy. Mianowicie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutu skarżącego o bezpodstawnej odmowie zawieszenia postępowania przez Prezydenta, stwierdzając jedynie, że postanowienie to jest ostateczne, a skoro tak, to nie może badać, czy odpowiada ono prawu. Zdaniem skarżącego bez zbadania, czy istniała podstawa do domowy zawieszania postępowania przez Prezydenta miasta K. nie można stwierdzić, że decyzja kończąca postępowanie odpowiadała prawu. Skarżący podniósł, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony. Wobec powyższego organ pierwszej instancji zobowiązany był zawiesić postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ stwierdził, że nie mógł odnieść się merytorycznie do kwestii zasadności odmowy zawieszenia postępowania. Organ podkreślił, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie było słuszne, teren planowanej inwestycji objęty jest bowiem obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czego skarżący nie kwestionuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych aktów z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi ani powołaną podstawą prawną, jego obowiązkiem jest analiza i ocena zgodności z prawem całego zaskarżonego aktu. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, Sąd stosownie do art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. uwzględnił skargę na decyzję i stwierdził nieważność skarżonej decyzji w całości. Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność skarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdza, że decyzja administracyjna jest nieważna, w przypadku jeżeli została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało skarżoną decyzję z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 16 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a., art. 129 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie stwierdziło, że odwołanie wniesione przez T.S. , działającego w imieniu K.H. było dopuszczalne. Badając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki dopuszczalności środka odwoławczego. W doktrynie przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: "1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę" (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej "Komentarz LEX/el. 2010 Komentarz bieżący do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071). Warunki te muszą zostać spełnione łącznie. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek dopuszczalności odwołania tj. dopuszczalności środka zaskarżenia wskazać należy, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji jest dopuszczalnym, tzn. znanym ustawie kodeks postępowania administracyjnego środkiem zaskarżenia. Art. 127 § 1 k.p.a. wprost stanowi, że odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Odwołanie powinno zostać wniesione w przepisanej formie, określonej w art. 128 k.p.a. W końcu odwołanie powinno zostać wniesione przez legitymowaną osobę. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie te trzy przesłanki dopuszczalności odwołania zostały spełnione. Co do czwartej z przesłanek dopuszczalności odwołania, a mianowicie wniesienia odwołania w terminie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie oceniło w sposób prawidłowy, że odwołanie zostało wniesione w przepisanym w kodeksie postępowania administracyjnego terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie może być wniesione w ściśle określonym - 14 dniowym terminie, który zaczyna biec od daty doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzje doręcza się stronie, jednak z art. 40 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika decyzję doręcza się pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący ustanowił dwóch pełnomocników w osobach W.K. i T.S. . Skarżona decyzja Prezydenta miasta K. z dnia [...] lipca 2010 została odebrana przez pełnomocnika skarżącego T.S. dniu 23 sierpnia 2010 roku (karta [...] akt sprawy adm. I inst..), zaś przez pełnomocnika W.K. w dniu 24 sierpnia 2010 roku (karta [...] akt sprawy adm.). Skarżona decyzja została również doręczona stronie – K.H. , który odebrał ją w dniu 12 sierpnia 2010 roku (karta [...] akt sprawy adm.). Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądami doręczenie pisma stronie, która ustanowiła pełnomocnika, ma wymiar wyłącznie informacyjny. Natomiast skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstają dopiero w chwilą doręczenia jej w sposób prawidłowy, to jest w tym przypadku pełnomocnikowi strony. Przed tą datą decyzja w ogóle nie wchodzi do obrotu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 roku, sygn. akt II GSK 440/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 641/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2010 roku, sygn. akt I SA/Kr 1787/09, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 roku, sygn. akt II OSK 944/08, Komentarz do art.40 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w: ] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III.). Podkreślić należy, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie zakazuje doręczeń pism stronie, która ustanawia pełnomocnika, ale doręczenie w takim przypadku pisma stronie wywołuje tylko taki skutek, że zostaje ona poinformowana o treści pisma. W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, że doręczenie decyzji stronie, w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika powoduje zaistnienie w obrocie prawnym tej decyzji już od momentu doręczenia jej stronie. Datą skutecznego doręczenia decyzji jest data odbioru jej przez pełnomocnika T.S. . Skoro w dacie 17 sierpnia 2010 roku tj. w dacie wniesienia odwołania przez pełnomocnika decyzja Prezydenta miasta K. z dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego nie została skutecznie doręczona to nie biegł jeszcze termin do jego wniesienia. Termin ten zaczął biec dopiero w dniu 23 sierpnia 2010 roku. Z powyższego wynika, że w chwili składania odwołania nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do jego wniesienia, bo odwołanie zostało wniesione na postanowienie, które nie weszło jeszcze skutecznie do obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem orzec na podstawie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od decyzji organ I instancji dopuściło się naruszenia podstawowej zasady prawa administracyjnego, uregulowanej w art. 16 k.p.a., a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych w czasie. Decyzje ostateczne, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 16 § 1 zd. 2), nie zaś w trybie odwoławczym. W kwestii wykładni terminu "trwałość decyzji ostatecznych" wypowiadały się wielokrotnie wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 19 lutego 2009 roku, sygn. akt I OSK 427/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "uchybienie ustawowego terminu do wniesienia środka odwoławczego powoduje bezskuteczność takiego środka, czego następstwem jest ostateczność decyzji." W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpatrzenie środka odwoławczego, wniesionego z uchybieniem terminu oraz wydanie przez organ administracji publicznej decyzji merytorycznej "stanowi niewątpliwie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości". ( podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1999 roku I SA 330/99LEX nr 48749; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 1996 roku SA/Ka 1742/95 LEX nr 27296; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1998 roku SA IV SA 2294/96 LEX nr 45698). W przedmiotowej sprawie natomiast doszło do weryfikacji decyzji zanim weszła ona w ogóle do obrotu prawnego. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że skarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji Sąd stwierdził jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. Odnośnie wniosku z dnia 11 kwietnia 2011 r. o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego złożonego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w uzasadnieniu którego skarżący podniósł, że przed tutejszym Sądem zapadł nieprawomocny wyrok w sprawie ze skargi skarżącego na uchwałę o ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" (wyrok z dnia 19 listopada 2010 roku, II SA/KR 806/10 oddalający skargę), a od wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, stwierdzić należy, że nie został on uwzględniony ponieważ sprawa uzasadniająca, zadaniem skarżącego, przedmiotowy wniosek nie ma charakteru prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a ponadto Sąd ocenia zgodność zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej podjęcia.