II SA/Bd 242/11

Dnia 20 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]2010 r., nr [...] Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku R. M., orzekł o wymeldowaniu P. M. z pobytu stałego z lokalu nr [...] położonego [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z oświadczenia wnioskodawczyni, wynika, iż P. M. nie mieszka pod adresem stałego zameldowania od [...] 2009 r. i a jego adres pobytu jest nieznany. Informacji o aktualnym adresie wyżej wymienionego nie posiadają także pozostałe strony postępowania. Nie ma także wzmianki w ewidencji ludności o aktualnym adresie pobytu P. M. lub o zgłoszeniu wyjazdu za granicę. Osoba ta nie figuruje również w kartotece osób pozbawionych wolności oraz poszukiwanych listem gończym Krajowego Rejestru Karnego. W związku z powyższym organ zwrócił się do Sądu Rodzinnego o ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Do chwili wydania omawianej decyzji organowi nie udało się ustalić aktualnego adresu pobytu strony. Pismem z dnia [...]2011 r. P. M. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazał, iż nie wiedział w ogóle o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymeldowania. Pozostawał w stałym kontakcie telefonicznym i listownym z R. M. i swoją córką, a mimo tego R. M. nie poinformowała go o prowadzonym postępowaniu administracyjnym. O wydanej decyzji dowiedział się on przypadkowo, [...]2011 r., w Wydziale Komunikacji [...]. W związku z upływem terminu do wniesienia odwołania nie miał on możliwości kwestionowania prawidłowości wydanej decyzji. Skarżący wskazał, iż występujący za niego kurator nie chronił należycie jego prawa w postępowaniu, nie podjął on żadnej czynności w celu ustalenia miejsca pobytu strony i jej reprezentacji. Zdaniem skarżącego ustanowienie dla niego kuratora było przedwczesne. Organ administracji powinien był bowiem wezwać wnioskodawczynie do złożenia oświadczenia, iż nie ma żadnego kontaktu z mężem. Powinien był również zwrócić się do rodziców P. M. z zapytaniem o miejsce jego pobytu. Postanowieniem z dnia [...]2011 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż brak jest okoliczności faktycznych uzasadniających uchybienie przez P. M. terminu do wniesienia odwołania. Dodał, iż wyżej wymieniony nie posiada legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał, iż decyzja Prezydenta [...] została skutecznie doręczona wyznaczonemu przez sąd kuratorowi skarżącego w dniu [...].2010 r., który to kurator, zgodnie z art. 34 § 1 kpa, dokonuje wszelkich czynności procesowych w imieniu strony, a skutki tych działań i zaniedbań obciążają skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na wyżej wskazane postanowienie P. M., podniósł, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego statusu strony i odmówienie mu legitymacji prawnej do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący wywiódł, iż fakt, że działał za niego kurator, nie przesądza o tym, iż nie może on sam występować w niniejszej sprawie. Zwrócił przy tym uwagę na całkowicie bierną postawę kuratora w postępowaniu, a w szczególności na brak podjęcia jakichkolwiek czynności mających ustalić miejsce pobytu skarżącego. Podniósł, iż jego interes prawny w toczącym się postępowaniu nie był w ogóle chroniony i w tej sytuacji obciążenie go skutkami bierności kuratora pozostawałoby rażąco sprzeczne z przepisami prawa. Ponadto, zdaniem skarżącego, ustanowienie kuratora było przedwczesne, organ mógł bowiem zwrócić się do R. M. o złożenie oświadczenia, że nie ma kontaktu z mężem, a także do rodziców skarżącego o wskazanie jego miejsca pobytu. Skarżący wywiódł ponadto, iż kwestionowane rozstrzygnięcie jest również niezgodne z art. 58 § 1 k.p.a. Skarżący bowiem, wbrew twierdzeniom organu uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Pracował on za granicą, utrzymywał stały kontakt telefoniczny i listowny z R. M., która nie poinformowała go o toczącym się postępowaniu. Wyżej wymieniona zataiła również przed organem, iż utrzymuje stały kontakt ze skarżącym, nie podała również adresu zamieszkania rodziców skarżącego, by umożliwić organowi kontakt ze skarżącym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej, jako: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w zaskarżonym postanowieniu uchybiono przepisom postępowania, tj. art. 7,8,10 § 1 i 3 oraz 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z motywów rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że z jednej strony podstawą odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania był brak "legitymacji prawnej" skarżącego i jego pełnomocnika a z drugiej strony fakt, że w postępowaniu o wymeldowanie, za skarżącego działał ustanowiony sądownie kurator, którego działania i zaniedbania obciążają reprezentowanego. Przytoczone motywy rozstrzygnięcia są wzajemnie sprzeczne i brak jest w nich odniesienia do treści art. 58 kpa, będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia. Odnosząc się do pierwszej kwestii, tj. braku "legitymacji prawnej", to należy zauważyć, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znają takiego pojęcia. Można domniemywać, że organ odwoławczy miał na myśli legitymację procesową, a więc pojęcie zaczerpnięte z doktryny postępowania cywilnego, które oznacza materialne uprawnienie do występowania w konkretnym procesie cywilnym w charakterze strony procesowej (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., s. 154). Nie jest to jednak pojęcie prawa procesowego, gdyż o tym, czy w danym wypadku istnieje ta legitymacja czy jej brak, nie decydują przepisy prawa procesowego, jak zdaje się rozumować organ odwoławczy, ale przepisy prawa materialnego. Na gruncie procesu administracyjnego legitymacja procesowa będzie wiązała się z uprawnieniami określonego podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona ze względu na dysponowanie interesem prawnym lub obowiązkiem znajdującym umocowanie w materialnym prawie administracyjnym (ale także w procesowym prawie administracyjnym w takim zakresie, w jakim będzie chodzić o weryfikację w trybie postępowania administracyjnego zagadnienia posiadania przez ten podmiot interesu materialno prawnego). Biorąc pod uwagę powyższe, okolicznością oczywistą jest, że skarżącemu służy legitymacja procesowa w niniejszej sprawie, albowiem ma on materialnoprawne uprawnienie do brania udziału w postępowaniu o wymeldowanie na podst. art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r., o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993). Odnosząc się do drugiego zagadnienia, które stanowiło przyczynę odmowy przywrócenia terminu, tj. brania udziału w postępowaniu o wymeldowanie kuratora, którego działania i zaniedbania obciążają reprezentowanego, to w ocenie Sądu konkluzja taka jest wadliwa, a ponadto nie została wystarczająco jasno omówiona przez organ, w szczególności w aspekcie treści art. 58 kpa. Powołany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Białymstoku z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1283/99, nie uzasadnia słuszności stanowiska zajętego przez organ. Teza, którą postawiono w w/w wyroku, stanowi, że: "Późniejsze doręczenie decyzji organu I instancji stronie reprezentowanej w postępowaniu administracyjnym przez kuratora ustanowionego na podstawie art. 34 Kpa, któremu została uprzednio doręczona decyzja w danej sprawie, nie powoduje otwarcia od początku dla strony terminu do wniesienia odwołania; czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji kuratorowi". Z powyższego wyroku wynika, że w sytuacji, kiedy strona reprezentowana jest w postępowaniu administracyjnym przez kuratora, to doręczenie mu decyzji, powoduje skutek doręczenia jej stronie, a więc tak, jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu. Czym innym jest jednak skuteczność doręczenia stronie decyzji, a czym innym jest dopuszczalność złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania. Skarżący w przedmiotowej sprawie nie podnosi, że służy mu termin do złożenia odwołania, lecz przyznaje, że termin ten minął właśnie wskutek doręczenia decyzji kuratorowi. W tym znaczeniu, tak jak podnosił organ, skarżący poniósł konsekwencje faktu działania w sprawie kuratora. Nie oznacza to jednak, że fakt ustanowienia kuratora wyłącza możliwość złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Żaden przepis postępowania administracyjnego nie wprowadza takiego zakazu, a w tym przepis będący podstawą żądania skarżącego, tj. art. 58 kpa, który stanowi, że: W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1), prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Z powyższego przepisu można w sposób uprawniony wyciągnąć wniosek, że skarżący, dla którego ustanowiono kuratora, ma prawo powoływania się na brak swej winy w złożeniu w ustawowym terminie odwołania od decyzji o wymeldowaniu, którego nie złożył kurator. Przyjęcie innego poglądu stanowiłoby odebranie stronie postępowania uprawnienia wynikającego z w/w przepisu, bez istnienia w tym zakresie normy prawnej. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że pozbawianie stron postępowania wynikających z przepisów uprawnień, noszą cechy działań bezprawnych. Skarżący powołał się na dwie okoliczności, które miały uprawdopodobnić brak jego winy w złożeniu odwołania w przewidzianym terminie, a mianowicie na zupełnie bierną postawę kuratora, który poprzez to był w istocie sprzecznie z art. 184 §2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, kuratorem "dla doręczeń", a ponadto na przedwczesność jego ustanowienia. W ocenie Sądu, argumenty podniesione przez skarżącego uwidaczniają istnienie wyraźnego związku pomiędzy wskazanymi przez niego nieprawidłowościami, a niemożnością złożenia przez niego odwołania w ustawowym terminie. Z akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta Włocławka skierował do Sądu Rejonowego we Włocławku wniosek o ustanowienie kuratora dla zastępowania nieobecnego skarżącego z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w przepisach art. 7,8,10 § 1 i 3 oraz 77 § 1 kpa. Zgodnie z powyższymi zasadami, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki, w tym z urzędu, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Winny one prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8). Obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10). Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1). Tymczasem wbrew powyższym zasadom, organ I instancji nie przeprowadził dowodów, które w realny sposób, a nie jedynie kreowany przez wnioskodawczynię, by nie powiedzieć pozorowany, mogłyby wskazać miejsce pobytu skarżącego. Zaniechał bowiem pozyskania od wnioskodawczyni adresów jakichkolwiek członków rodziny skarżącego lub nawet choćby jego znajomych, poprzestając na twierdzeniu wnioskodawczyni, iż rodzice skarżącego nie wiedzą gdzie przebywa (vide: k. 18 akt administracyjnych organu I instancji). Skutkiem tego nie przesłuchano ani jednej osoby, która mogłaby być w pełni wiarygodnym i bezstronnym źródłem informacji. Organ nie wykorzystał znanego wnioskodawczyni numeru telefonu skarżącego (vide: k. 18 w/w akt). Organ pierwszoinstancyjny prowadząc postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia miejsca pobytu skarżącego dopuścił dowód z przesłuchania jedynie świadków zawnioskowanych przez wnioskodawczynię, a jedynymi dowodami, które dopuścił z urzędu było zwrócenie się o ustalenie adresu skarżącego i zapytanie czy nie jest aresztowany. Były to jednak stanowczo niewystarczające działania, by można było zakończyć postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia miejsca pobytu skarżącego, tym bardziej, że wnioskodawczyni zeznała, że po zniknięciu męża, które było dla niej zaskoczeniem, ani nie zawiadomiła policji, ani tez nie podjęła innych działań zmierzających do ustalenia tego przyczyny, co świadczy o zupełnie nietypowym jej zachowaniu, jako żony. Winno to było wzbudzić dużą ostrożność w ocenie wiarygodności relacji wnioskodawczyni, a zarazem staranność organu w podjęciu wystarczających działań celem ustalenia miejsca pobytu skarżącego. W konsekwencji poprzestanie na tak szczątkowo zgromadzonym materiale dowodowym i uznanie go za wystarczający do wystąpienia o ustanowienie kuratora, należy ocenić, jako złamanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co doprowadziło do ustanowienia kuratora przy złamaniu przepisów prawa. W takiej sytuacji, wyrażonemu przez organ odwoławczy stwierdzeniu, że: "skutki podejmowanych przez kuratora działań i zaniedbań obciążają reprezentowanego", należy przeciwstawić stwierdzenie, że skutki złamania podstawowych zasad postępowania przez organ nie mogą obciążać strony poprzez odebranie jej prawa wyrażonego w art. 58 kpa, tym bardziej w omawianej sytuacji, kiedy samo powołanie kuratora nastąpiło z naruszeniem przepisów. Słusznie też podnosi skarżący w skardze, że nie tylko doszło do powołania kuratora z naruszeniem przepisów postępowania, to jeszcze dodatkowo kurator ten działał sprzecznie z prawem, skoro nie podjął obowiązków, do których przedsięwzięcia był zobowiązany na podst. art. 184 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi, że kurator powinien przede wszystkim postarać się o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomić ją o stanie jej spraw. W świetle powyższego zaszły przesłanki do uznania, że organ odwoławczy wydał wadliwe rozstrzygnięcie. Należy ponadto zauważyć, że w orzecznictwie przyjęto, że co do zasady ustanowienie przedstawiciela dla nieobecnego nie wyklucza możliwości przywrócenie mu terminu do złożenia odwołania od decyzji o wymeldowaniu. Taką możliwość dopuszcza się w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyroki w sprawach: SA/Bk 1283/99, III SA/Łd 643/07, II SA/Ke 683/06, II SA/Ke 57/05, II SA/Ol 505/08, II SA/Go 729/08). W szczególności w orzecznictwie podkreślono, że nawet skuteczne doręczenie decyzji "przedstawicielowi" ustanowionemu na wniosek organu złożony w trybie art. 34 kpa, nie może stanowić okoliczności wyłączającej możliwość przywrócenia terminu stronie, reprezentowanej przez tego przedstawiciela, a tym bardziej, kiedy oczywistym jest, że osoba ta, mimo podjęcia obowiązków reprezentowania interesów skarżącego w toku postępowania o jego wymeldowanie, obowiązków tych nie wykonywała w sposób należyty (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 20.01.2011 r., sygn. akt II SA/Gd 539/10). Można przytoczyć też orzeczenia sądów administracyjnych, które w sprawach podobnych uznały, że wystąpienie z wnioskiem o ustanowienie kuratora (przedstawiciela) mimo możliwości ustalenia miejsca pobytu strony, nie czyni zadość wymogom art. 10 § 1 kpa, z czym sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. ( por. wyrok wsa w Kielcach z 26.11.2009 w sprawie II SA/Ke 580/09, LexPolonica, wyrok wsa w Olsztynie z dnia 30.09.2008 w sprawie IISA/Ol 505/08, Lex nr 523946. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, skarga okazała się zasadna. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzeczono jak w pkt pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a, a o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.