II SA/Ol 298/11

Dnia 14 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy w Kozłowie z dnia 12 września 2008 r., nr XXIII/189/2008 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność załącznika – "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kozłowo" do uchwały z dnia 12 września 2008 r., Nr XXIII/189/2008 Rady Gminy w Kozłowie, w części obejmującej: § 1 pkt 1 lit. a; § 2; § 8; § 15; § 23 pkt 3; § 24 pkt 3 tego załącznika; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. Uchwałą nr XXIII/189/2008 z dnia 12 września 2008 r. Rada Gminy w Kozłowie, działając na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, ze zm.), po zaopiniowaniu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kozłowo. Prokurator Rejonowy pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę nr XXIII/189/2008 Rady Gminy w Kozłowie z dnia 12 września 2008 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kozłowo ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 15 października 2008 r. Nr 162, poz. 2313. Podjętej uchwale, w której Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kozłowo stanowi załącznik do uchwały, zarzucono naruszenie § 13 oraz § 137 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenia we wskazanych postanowieniach uchwały przepisów zawartych już w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź innych aktach prawnych wyższego rzędu. I tak: - w normie § 8 regulaminu znalazło się powtórzenie obowiązku ciążącego na właścicielach nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, który to obowiązek wynika już z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Nadto wskazano na naruszenie § 135 w związku z § 143 powołanego Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez zamieszczenie we wskazanych niżej postanowieniach uchwały przepisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe, w tym także tworzenie na potrzeby tego aktu własnych definicji i pojęć. I tak: - w normie § 2 regulaminu wskazano definicję "podmiotów uprawnionych", podczas gdy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku nie upoważniała rady gminy do stanowienia takiej definicji, - w normie § 8 regulaminu zapisano częstotliwość uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, jako "niezwłocznie" oraz co do innych zanieczyszczeń "nie rzadziej niż raz w tygodniu" bez upoważnienia ustawowego, - w normie § 15 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek właściwego przygotowania, utwardzenia, utrzymywania w czystości i dezynfekowania terenu do ustawienia kontenera, co uczyniono z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości przewiduje, iż właściciel nieruchomości jest zobowiązany do wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych, brak jest uprawnienia do nałożenia dodatkowych obowiązków dotyczących terenu pod kontenerem, - w normie § 23 pkt 7 regulaminu nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe oraz w normie § 24 pkt 3 regulaminu nałożono na osoby utrzymujące psy obowiązek umieszczenia na obroży zwierzęcia danych pozwalających na ustalenie osoby utrzymującej zwierzę, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości upoważnia radę gminy do określenia w odniesieniu do osób utrzymujących zwierzęta domowe wyłącznie obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Wobec wskazanych naruszeń prawa Prokurator wniósł na zasadzie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej zapisów regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy w Kozłowie nr XXIII/189/2008 z dnia 12 września 2008 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Kozłowie wniosła o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie z tego powodu, iż była ona przedmiotem nadzoru Wojewody, który przed skierowaniem tego aktu do publikacji nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do uchwały. Wyjaśniono, iż w ocenie Prokuratora do istotnych naruszeń prawa należało powtórzenie przez Radę w § 8 regulaminu zapisu ustawowego, przy czym wprawdzie zabieg ten nie odpowiada wymogom § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie " Zasad techniki prawodawczej", to jednak nie może być kwalifikowany jako istotne naruszenie prawa. Przywołano wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Wr 401/09, w którym wypowiedziano pogląd, iż wprawdzie powtarzanie definicji w akcie prawa miejscowego jest zbędne i niewłaściwe z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej ale zapisy takie nie sposób uznać za ewidentnie sprzeczne z prawem. Odnośnie zarzutu naruszenia § 8 regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej w zakresie wskazanej częstotliwości wyjaśniono, iż uregulowanie to nie stanowi naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości, gdyż przepis ten właśnie stanowi podstawę tego, w jaki sposób i w jakim terminie właściciel ma dokonać uprzątnięcia z sąsiadującego chodnika błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Nie stanowi także wyjścia poza upoważnienie ustawowe uregulowanie w § 15 regulaminu, jak również obowiązku nałożonego na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, na które to obowiązki wskazuje art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Należy zatem wyraźnie podkreślić, iż wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą tych przepisów naruszać. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W doktrynie prawa podkreśla się, że art. 4 jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w swoim wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Wr 585/06, podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że regulacja art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przedmiotowy regulamin, co nie jest kwestionowane, stanowi prawo miejscowe, co skutkuje tym, iż powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1930/09, takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Prokuratora, iż część zakwestionowanych przez niego przepisów załącznika do uchwały wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego, co rażąco narusza § 143 w związku z § 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002r., Nr 100, poz. 908). Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić bowiem w zgodzie z postanowieniami tego rozporządzenia, a w szczególności § 143 załącznika tegoż rozporządzenia, który stosuje się do aktów prawa miejscowego, a zgodnie z którym do aktów takich stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, iż tylko w zakresie obejmującym upoważnienie rada mogła regulować kwestie jej przekazane. Słusznie zatem w skardze podnosi się, iż w § 2 wykroczono poza materię upoważnienia ustawowego, gdyż dokonano zdefiniowania na użytek tego regulaminu pojęcia "podmiotów uprawnionych" podczas, gdy z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku nie wynika takie uprawnienie do konstruowania definicji podmiotów uprawnionych. W § 8 i § 15 regulaminu Rada Gminy starając się stworzyć odpowiednie warunki do utrzymania czystości i porządku także wykroczyła poza delegację ustawową określona w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Należy podkreślić, że obowiązki w zakresie utrzymywania czystości i porządku ciążące na właścicielach nieruchomości nie mogą być formułowane w sposób dowolny, a organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy. Stąd też za niezgodne z prawem uznać należy obowiązek określony w § 15 regulaminu, zgodnie z którym teren do ustawienia kontenera musi być właściwie przygotowany, utwardzony, utrzymywany w czystości i dezynfekowany przez właściciela nieruchomości. Taki obowiązek, a w szczególności sposób jego sformułowania pod względem technicznym, wymagającym od adresata podjęcia nakładów finansowych na utwardzenie terenu, wyraźnie wykracza poza normę art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości uprawniający jedynie do określenia tylko rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 29008 r. sygn. akt II SA/Bd 633/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezgodne z prawem jest także rozwiązanie przyjęte w § 8 regulaminu, według którego właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód z chodników położonych wzdłuż nieruchomości niezwłocznie, a inne zanieczyszczenia - odpowiednio do potrzeb, nie rzadziej niż raz w tygodniu, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Gdyby bowiem ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowych, jak ma to miejsce w pt 3 tego ustępu w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że obowiązkiem osób utrzymujących psy jest ochrona przed zagrożeniem, uciążliwościami, czy zanieczyszczeniem terenów. Obowiązek ten nie może być wykonywany przez zamieszczenie w § 24 ust. 1 pkt 3 regulaminu obowiązku umieszczania na obroży zwierzęcia danych pozwalających na ustalenie osoby utrzymującej zwierzę. Obowiązek oznakowania psa wynika bowiem z ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych. Dlatego tez Sąd uznał za nieważne powyższe uregulowanie z uwagi na brak związku z delegacją ustawową wyrażoną w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zdaniem Sądu także przepis § 23 pkt 7 regulaminu nakładający na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do użytku publicznego poprzez nie dopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe narusza prawo z uwagi na brak związku z delegacją ustawowa wyrażoną w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 tej ustawy. Dodatkowo wskazać pozostaje, że kwestie te zostały uregulowane w przepisach Kodeksu wykroczeń. Stosownie bowiem do art. 51 Kodeksu wykroczeń "kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Dalej w art. 77 Kodeksu wykroczeń zapisano iż "kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 zł albo karze nagany". Wobec powyższego zauważyć należy, iż wskazany przepis regulaminu narusza jedną z zasad techniki prawodawczej ustaloną w § 118 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej dotyczącą nie powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Z uwagi na wskazane wyżej naruszenie przepisów § 118 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej Sąd wychodząc poza granice skargi stwierdził nieważność zapisu § 1 pkt 1 lit. a regulaminu, w którym zacytowano zapis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym zapis tam zamieszczony nie uwzględnia nowej treści tego przepisu, który został zmieniony art. 107 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz.U. Nr 79 poz. 666), który uległ zmianie z dniem 12 czerwca 2009 r. Jak wynika z powołanych wyżej regulacji rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, chyba że poprzez konkretne odesłanie do odpowiedniej jednostki redakcyjnej, albowiem cytowanie w akcie prawa miejscowego treści przepisu ustawy upoważniającej może doprowadzić - i w niniejszej sprawie doprowadziło - do rozbieżności pomiędzy zapisem ustawowym a zapisem aktu prawa miejscowego. Jak wskazano wyżej na skutek działania ustawodawcy uległ zmianie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, natomiast kwestionowany zapis uchwały nie odzwierciedla pełnej nowej treści tego przepisu. Taka rozbieżność może skutkować brakiem poczucia odzwierciedlenia w regulaminie treści wynikających z art. 4 ust. 2 tej ustawy. W związku z wyżej wskazanymi naruszeniami, Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność w części obejmującej § 1 pkt 1 lit. a, § 2, § 8 § 15 § 23 pkt 7, § 24 ust. 1 pkt 3 załącznika Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kozłowo do uchwały z dnia 12 września 2008 r. Nr XXXIII/189/2008 Rady Gminy Kozłowo. Jednocześnie orzeczono w pkt II sentencji, iż zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I sentencji wyroku nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.