IV SA/Gl 888/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją Komendanta Miejskiego Policji w D. Nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7 poz. 58) oraz § 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100 poz. 919 ) przyznano F. W. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia. Określono, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Kolejną decyzją Komendanta Miejskiego Policji w D. (Nr [...]z dnia [...].) wydaną na podstawie art. 162 § 1 k.p.a i § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 poz. 2246) stwierdzono z dniem [...]r. wygaśnięcie, jako bezprzedmiotowej decyzji nr [...]z dnia [...]. przyznającej F. W. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uzasadniając swoją decyzje organ wskazał, iż F. W. - emerytowi policyjnemu - wypłacano równoważnik za remont mieszkania przyznany na podstawie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919). Przepis ten dopuszczał zastosowanie rozporządzenia do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). W wyniku nowelizacji rozporządzenia z 28 czerwca 2002r. uchylono jego § 8. Komendant stwierdził, iż zmiana ta spowodowała, iż od dnia 1 stycznia 2006r. emeryci i renciści policyjni utracili prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stwierdzono także, iż zmiana stanu prawnego skutkuje uznaniem decyzji nr [...]z dnia [...]r., na podstawie której F. L. otrzymywał dotychczasowe świadczenia, jako decyzji bezprzedmiotowej, co powoduje stwierdzenie jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. W dniu [...]r. F. L. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w D. Nr [...]z dnia [...]r. wydanej na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. Powołał się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. I OSK 953/07, gdzie Sąd ten zanegował możliwość wygaszenia decyzji w sytuacji uchylenia przepisu będącego podstawą przyznania w niej określonego uprawnienia na przyszłość, jeżeli w przepisach zmieniających stan prawny nie został przewidziany taki skutek. W wyniku wszczęcia postępowania nadzorczego Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Policji w D.Nr [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powtórzono pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. I OSK 953/07 i wskazano, iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 poz. 2246) ani też ustawa o Policji nie przewidują w swoich regulacjach wygaśnięcia decyzji o przyznaniu uprawnienia w sytuacji uchylenia przepisu będącego podstawą tego uprawnienia. Komendant Wojewódzki Policji wywiódł jednakże, powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2008r. sygn. akt U 4/09, iż ustawa z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 8 poz. 67) gwarantuje jedynie prawo do dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych (art. 29) zaś osoby, które nie użytkują tych mieszkań mogą starać się o pomoc finansową (art. 30). Przepis art. 29 ust. 1 wymienionej ustawy nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie ma znaczenia dla tych uprawnień, skoro takie uprawnienia nie wynikały z ustawy. W dniu [...]r. F. W. złożył organowi oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006, 2007, 2008 i 2009 z wnioskiem o nadanie im biegu. W odpowiedzi uzyskał pismo informujące o braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy po uchyleniu § 8 i w 9 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Poinformowano go, iż obecnie sprawy w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla emeryta policyjnego nie podlegają załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. Oświadczono nadto, że ani Komendant Wojewódzki Policji, ani Komendant Miejski czy Powiatowy Policji nie posiada obecnie kompetencji do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie wypłaty świadczenia finansowego, dlatego żądania te wykraczają poza zakres właściwości organów Policji. Po uzyskaniu wskazanego pisma F.W. wezwał organ Policji do usunięcia naruszenia prawa przez niezałatwienie jego spraw wynikających ze złożonych oświadczeń mieszkaniowych za lata 2006-2008 i 2009. Jednocześnie złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy przez Komendanta Miejskiego Policji w D. Zażalenie to zostało uwzględnione, a Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. wyznaczył jednomiesięczny termin na załatwienie sprawy Komendantowi Miejskiemu w D. W motywach wydanego postanowienia organ wyjaśnił, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym Komendant Miejski Policji w D. jest uprawniony do rozstrzygania w przedmiocie zgłaszanych roszczeń o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego na podstawie art. 91 ustawy o Policji, jednakże prawo do tego świadczenia nie przysługuje określonym podmiotom ze względu na ich nieuwzględnienie we właściwym dla przedmiotu sprawy prawie materialnym. Wnioskodawca w chwili składania wniosku wraz z oświadczeniami majątkowymi jest emerytem policyjnym, a przepisy przyznają uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wyłącznie policjantom z pominięciem emerytów i rencistów policyjnych. Zalecono organowi, by w przypadku uznania braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie przechodził do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lecz zakończył postępowanie umorzeniem na mocy art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. Wykonując wytyczne zawarte w przywołanym postanowieniu Komendant Miejski Policji w D. działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009. Zauważono, iż w dniu [...]r. nastąpiła nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i § 8 oraz § 9 tego aktu zostały uchylone. Uchylona została zatem podstawa prawna, na podstawie której można było przyznać emerytom i rencistom policyjnym równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, Uchylono nadto normę prawną regulującą właściwość organu władnego przyznać to świadczenie. Zauważono, iż dokonana nowelizacja doprowadziła do utraty interesu prawnego po stronie emeryta policyjnego w dochodzeniu wskazanego uprawnienia. Stwierdzono, iż wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od wskazanego rozstrzygnięcia F. L. oświadczył, iż zawarte w nim wywody na temat interesu prawnego były zbędne, gdyż nie podano przepisu, na podstawie którego utraciły wobec niego jako emeryta, moc obowiązującą przepisy § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad, przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a w szczególności wydana decyzja Nr [...]Komendanta Miejskiego Policji w D. Po rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy wydana została decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]. Nr [...], w której na podstawie art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. Opisując stan faktyczny sprawy zwrócono uwagę, iż F. W. (emeryt policyjny od dnia [...]r.) wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w D.o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przesyłając jednocześnie oświadczenia mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do niniejszego świadczenia za lata 2006-2009. Komendant Miejski w D. uznał, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, gdyż w chwili rozpatrywania złożonego wniosku brak było podstawy prawnej pozwalającej emerytowi policyjnemu przyznać żądane świadczenie. Komendant Wojewódzki dokonał oceny prawnej decyzji Nr [...]Komendanta Miejskiego w D.z dnia [...]r., z której odwołujący wywodził swoje prawo do żądania wypłaty świadczenia. Wskazał, iż decyzja ta nie była prawidłowa, bowiem nie zamieszczono w niej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie przywołano w niej § 8 ani też § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad, przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nadto, odnosząc się do stanowiska sądów administracyjnych, w powołaniu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2005r. sygn. akt IV SAB/Gl 32/04 stwierdzono, iż sprawę przysługiwania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego rozstrzyga się w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz liczb norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Oznacza to, że organy Policji w oparciu o oświadczenie mieszkaniowe policjanta, stanowiące jednocześnie jego wniosek o rozpoznanie sprawy, co roku powinny przeprowadzić postępowanie administracyjne i wydać decyzję w sprawie przyznania przedmiotowego równoważnika w określonej na dany rok kwocie. Tak też słusznym było, iż po otrzymaniu oświadczeń majątkowych emeryta policyjnego za lata 2006-2009 Komendant Miejski Policji w D. przystąpił do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym z dnia rozpatrywania wniosku. Badając sprawę poprzez pryzmat zmiany przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad, przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i uchylenia jego § 8 i 9 Komendant Wojewódzki stwierdził, iż brak jest obecnie podstawy prawnej do przyznania odwołującemu uprawnienia z tytułu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Powołano się także na pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych wywodząc, iż nowelizacja rozporządzenia wykonawczego przywracała stan prawny zgodny z ustawą, bowiem brak jest przepisu rangi ustawowej pozwalającej na realizację uprawnienia do równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny dla emeryta policyjnego. Analizując uprawnienie odwołującego do żądanego świadczenia Komendant Wojewódzki odniósł się również do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zajętego w wyroku z dnia 27 października 2008r. sygn. akt U 4/08. Zauważono, iż w ocenie Trybunału ustawa z dnia 18 lutego 2009r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 8 poz. 67) gwarantuje jedynie prawo do dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych (art. 29) zaś osoby, które nie użytkują tych mieszkań mogą starać się o pomoc finansową (art. 30). Przepis art. 29 ust. 1 wymienionej ustawy nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie ma znaczenia dla tych uprawnień skoro takie uprawnienia nie wynikały z ustawy. Powołując się nadto na zasadę praworządności obowiązującą organy administracji publicznej Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, iż realizacja uprawnienia, którego przepisy nie przewidują, pozostawałaby z zasadą tą w sprzeczności. Przytaczając treść art. 28 k.p.a organ odwoławczy uznał, iż po stronie odwołującego brak jest interesu prawnego pozwalającego na przyznanie mu przymiotu strony, a w konsekwencji tego stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji było słuszne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach F. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej i utrzymującej nią w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w D. powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 18 czerwca 208r. sygn. akt I OSK 953/07 stwierdzające, iż w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 §1 pkt 1 k.p.a następuje tylko w wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane w toku postępowania administracyjnego argumenty. Dodatkowo zauważono, iż decyzją Nr [...]Komendant Miejski Policji w D. przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia (dwóch norm dla skarżącego i po jednej normie dla jego żony i syna). W dniu złożenia oświadczenia majątkowego przez skarżącego i wniosku o wypłatę świadczenia syn skarżącego nie zaliczał się już do członków rodziny. Decyzja Nr [...] z dnia [...]r. przyznająca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (błędnie sformułowane w skardze "za brak lokalu") również z tego względu, zdaniem organu, nie może być traktowana, jako obowiązująca, gdyż w swoim rozstrzygnięciu stanowiła o prawie do równoważnika z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia, a więc z uwzględnieniem nie istniejącej już przesłanki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż sądy administracyjne uprawnione są do kontroli legalności działania organów administracji publicznej na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm), a uwzględnienie skargi inicjującej kontrolę wydanych przez te organy decyzji administracyjnych nastąpić może wyłącznie z przyczyn określonych w przepisie art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było przeto ocenić, czy zaskarżone przez F. W. decyzje wydane zostały z uwzględnieniem obowiązującego prawa zarówno materialnego, jak i procesowego. Punktem wyjścia dla tej oceny uczynił Sąd rozważenia w jakiej formie prawnej przyznawać można policjantom uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Biorąc pod uwagę treść art. 97 § 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7 poz. 58 z późn. zm.), jako bezsporne trzeba przyjąć, iż przyznawanie, odmowa przyznania, cofanie i zwracanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji. Wola ustawodawcy, co do wyboru formy rozstrzygnięcia w tym przedmiocie powtórzona została w akcie podustawowym wydanym na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. W § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919) wskazuje się bowiem organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wymóg takiej formy prawnej pozostaje w zgodzie z charakterem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, bowiem uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu nie należą do uprawnień przysługujących bezwzględnie każdemu funkcjonariuszowi Policji z mocy prawa lecz zależą od przesłanek kształtujących to prawo, wymienionych w §1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zważyć nadto przyjdzie, iż obowiązkiem organu jest ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego na podstawie stanu faktycznego ocenianego corocznie. Jest to zatem uprawnienie uzależnione od ilości członków rodziny policjanta, a także uprawnienie terminowe, limitowane upływem jednorocznego okresu czasu rozpoczynającego się od 1 stycznia danego roku kalendarzowego. Wynika to wprost z brzmienia § 3 ust. 2 cyt. wyżej aktu wykonawczego. Norma ta nakazuje ustalić uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego oraz liczby norm zaludnienia według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez policjanta oświadczenia majątkowego. Wymaga zatem corocznego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Reasumując, przyjąć należy, iż uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznawane jest corocznie, na podstawie wszczynającego sprawę administracyjną wniosku funkcjonariusza Policji określonego, jako "oświadczenie mieszkaniowe", w formie decyzji administracyjnej. Cytowana powyżej regulacja nie upoważnia natomiast organów Policji do przyznania funkcjonariuszowi bezterminowego uprawnienia do równoważnika pieniężnego konkretyzowanego poprzez jego wypłatę według stawek obowiązujących w danym roku. Potwierdza powyższe rozumowanie nałożony na funkcjonariusza, z mocy § 3 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, obowiązek składania oświadczenia mieszkaniowego, w którym oświadcza on, iż ubiega się o "przyznanie" (a nie o "wypłatę") równoważnika pieniężnego za remont lokalu za dany rok, a więc, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 97 ust. 5 ustawy o Policji – o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania uprawnień do wymienionego świadczenia. Podobne stanowisko, co do formy załatwienia wniosku o wypłatę równoważnika było już prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 20/09; wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lipca 2009 r., sygn. akt II SAB/Bd 29/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 165/09, WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SAB/Gl 32/04, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009r. sygn. akt II SA/Ol 638/09 publ. LEX nr 553139 czy NSA w wyrokach z 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1032/09, z 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1755/09 (CBOSA) . Z materiału sprawy wynika, iż skarżący w dniu [...]r. złożył organowi oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006, 2007, 2008 i 2009 z wnioskiem o nadanie im biegu. Oceniając to działanie przez pryzmat rozważań zamieszczonych powyżej, potraktować je należy za jednoznaczne z wszczęciem sprawy o ustalenie uprawnienia do przyznanie równoważnika pieniężnego za lata wymienione w złożonym oświadczeniu. Nie bez znaczenia dla sprawy jest również okoliczność zmiany stanu faktycznego w zakresie norm zaludnienia przysługujących wnioskodawcy, co tym bardziej uzasadniało złożenie nowego wniosku o przyznanie tego świadczenia. Obowiązkiem organu było rozpoznanie tego wniosku, a więc ustalenie, czy obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego wniosku, czy też, jak zostało dokonane w decyzji organu I instancji, należało umorzyć postępowanie wobec braku po stronie emerytowanego funkcjonariusza Policji w postępowaniu o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego cech strony. Niesporne w sprawie jest, iż w chwili wystąpienia skarżącego do organu nie istniała obowiązująca norma prawna pozwalająca na przyznanie żądanego przez niego uprawnienia emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji. Ponadto stwierdzić trzeba, iż przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego w roku 2005r., co miało miejsce na podstawie obecnie już uchylonego przepisu rangi podustawowej, nie stworzyło po jego stronie sytuacji zasługującej na ochronę konstytucyjną. Przez prawa nabyte można bowiem rozumieć prawa nabyte słusznie. Podstawą przyznania prawa podmiotowego jednostce może być tylko przepis rangi ustawowej, a w przypadku skarżącego norma taka nie istniała. Uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie pozbawiło zatem emerytów i rencistów policyjnych słusznie nabytego prawa podmiotowego w postaci uprawnienia do równoważnika pieniężnego, gdyż uprawnienie takie nie wynikało z ustawy ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 1757/09 publ.l. LEX nr 595296, gdzie uznano, iż prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie jest prawem nabytym). Przypomnieć tu należy także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08 publ. OTK-A 2008/8/141,, który znaleźć może w kontrolowanej sprawie odpowiednie zastosowanie. Przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia przepisów ma bowiem charakter generalny i nie ogranicza się wyłącznie do kwestii związanych z prawem do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Trybunał jednoznacznie określił, jakie świadczenia związane z lokalem mieszkalnym przysługują emerytom lub rencistom służb mundurowych. Wśród tych świadczeń brak jest równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W wyroku tym zaprezentowano nadto pogląd, iż podstawowym celem art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53 poz.214) jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast osoby, które nie użytkują takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową na podstawie art. 30 tej ustawy. Krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego stanowi przeto materię uregulowaną w ustawie o Policji. Zagadnienie to nie zostało przekazane do unormowania w drodze rozporządzenia, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny także w wyroku z 29 listopada 2004 r., sygn. K 7/04, stwierdzając, że "zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w samej ustawie. Niewątpliwie zamiarem ustawodawcy było zapewnienie policjantom prawa do dodatkowych świadczeń związanych z zaspokajaniem ich potrzeb mieszkaniowych, a istnienie świadczeń pieniężnych określonych w art. 91, art. 92 i art. 94 ustawy o Policji jest przywilejem, wiążącym się z charakterem służby pełnionej przez policjantów." Trybunał Konstytucyjny, wyjaśniając znaczenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, wielokrotnie przypominał, że "rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Oznacza to m.in., że: po pierwsze, rozporządzenie powinno być wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego na domniemaniu ani wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w celu wykonania ustawy; po drugie, akt ten oprócz niesprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego został wydany, nie może też być sprzeczny z normami konstytucyjnymi, a także z wszelkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia; po trzecie, jeżeli rozporządzenie ma określić tryb postępowania, to powinno to zrobić tak, aby zachowana była spójność z postanowieniami ustawy; po czwarte, brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej" (wyrok z 29 czerwca 2004 r., sygn. U 1/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 60, s. 773). Reasumując przyjąć należy, iż art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wyklucza istnienie uprawnienia do samodzielnego prawotwórstwa organów władzy wykonawczej. Rozporządzenie nie może natomiast normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia. Przenosząc przytoczone wywody na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, iż regulacja podustawowa obowiązująca do 31 grudnia 2005r., a to § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie może w żadnym zakresie wpływać na ocenę uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego począwszy od 1 stycznia 2006r. W konsekwencji powyższego skarżący nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. wywodzącego się z prawa podmiotowego dającego jednostce konkretny instrument prawny pozwalający na domaganie się (roszczenie) uzyskania od władzy określonej korzyści odpowiadającej treści prawa podmiotowego. Jedynie wtedy, gdy na podstawie przepisów prawa materialnego organ administracji jest uprawniony do rozstrzygania o sytuacji prawnej adresata, adresat ten dysponuje interesem prawnym kwalifikującym go, jako stronę postępowania. W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania, a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski Komentarz, wyd. C.H.Beck 2005r., s. 486-487). Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego prowadzić musi do umorzenia postępowania. Zdaniem B. Adamiak wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Warszawa 2008 s. 337, także uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119 czy wyrok. Tego Sądu z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, niepubl.). Jeśli postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, organ może jedynie pozostawić podanie bez rozpatrzenia (w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), przekazać podanie organowi właściwemu do jego rozpatrzenia (art. 65 i 66 § 1 k.p.a.) albo zwrócić podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 1 i 3 k.p.a.) - M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administarcyjnego). W innych wypadkach wniosek strony powoduje zawiązanie postępowania oraz konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji, a obecnie także, po myśli wprowadzonego nowelizacją obowiązująca od 11 kwietnia 2011r. art. 61a k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zważyć nadto trzeba, iż sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ocenia tę decyzję i może odnieść się także do innych rozstrzygnięć wydanych w sprawie. Sens regulacji art. 135 p.p.s.a. sprowadza się do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010r. sygn. akt I FSK 731/09 publ. LEX nr 594186). Nie może natomiast odnosić się do innych decyzji tego samego czy innego organu administracji, wydanych w stosunku do tej samej strony jednakże dotyczących innej sprawy administracyjnej. Nie może wobec tego rozstrzygać, czy decyzje w innej sprawie administracyjnej były zgodne, czy niezgodne z prawem. Powszechnie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2008, s. 764). Decyzja Komendanta Miejskiego Policji w D.Nr [...]z dnia [...]r. nie dotyczy sprawy administracyjnej tożsamej przedmiotowo ze względu na odmienny stan faktyczny, wydana bowiem została postępowaniu prowadzonym w sprawie przysługiwania uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2005 z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia, które nota bene obecnie skarżącemu nie przysługują. Na marginesie sprawy można zauważyć tylko, iż sformułowanie "wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek" nie posiada elementów władczych, wymaganych dla rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a stanowi powtórzenie zawarte w regulacji prawnej przedstawionej w rozporządzeniu wykonawczym, przyjmując charakter wyłącznie informacyjny. Podobne rozwiązanie stosuje przykładowo organ w decyzjach o dodatkach mieszkaniowych, gdzie obok rozstrzygnięcia w kwestii uprawnień do dodatku mieszkaniowego określa się, iż dodatek będzie przekazywany na konto administratora. Wadliwie formułowanie treści wydawanych w sprawach równoważników pieniężnych decyzji wynikało z praktyki organów, jednakże nie mogło wpływać na zmianę charakteru faktycznego rozstrzygnięcia, przekształcając je w rozstrzygnięcie o przysługującym na kolejne lata uprawnieniu. Zważyć przyjdzie, iż uchylenie norm prawnych pozwalających na wyliczenie wysokości równoważnika przysługującego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji powodowałby, iż realizacja takiej decyzji na przyszłość stawałaby się niemożliwa. Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę orzekając, jak w sentencji po myśli art. 151 p.p.s.a.