I OSK 2135/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 341/11 w sprawie ze skargi A. S.i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A.S. i M.S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r. o sygn. akt II SA/Sz 341/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę A. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], stwierdzając przy tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących A. S. i M. S. kwotę [...] zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia[...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr[...], ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...]zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie ewidencyjnym N., działka nr[...], o pow. [...] ha, spowodowanego jej podziałem na 14 działek o numerach od [...] do [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia SKO w K. wyjaśniło, że ustalenie opłaty przez organ nastąpiło w terminie 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się prawomocna ([...]maja 2008 r.). Natomiast uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich Rada Gminy K. podjęła w dniu [...]lutego 2006 r., zaś uchwałę nr [...], w której stawkę określono na 30%, podjęto w dniu [...] października 2007 r. Spełniony został zatem wymóg, o którym mowa w art. 98a ust. 1a ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na treść art. 7 i art. 154 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy ustalił w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2009 r., a po jego korekcie w dniu [...] czerwca 2010 r., iż różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wynosi [...] zł. W toku postępowania w dniu [...] grudnia 2010 r. rzeczoznawca zaktualizował operat szacunkowy, umieszczając w nim stosowną klauzulą na podstawie art. 156 ust. 4 powyższej ustawy w związku z § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Dokonane czynności wyczerpały procedurę uaktualniania operatu i mogły stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Określając wartość nieruchomości, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami nieruchomości podobnych, co pozwoliło na uwzględnienie wpływu lokalizacji, funkcji określonej w planie zagospodarowania przestrzennego i koniunktury na rynku nieruchomości. Oceniając lokalny rynek, rzeczoznawca uwzględnił transakcje działkami niezabudowanymi, położonymi w strefie podmiejskiej oraz wiejskiej w K., analizując transakcje w możliwie bliskim otoczeniu wycenianej nieruchomości o podobnej funkcji w miejscowym planie. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że oceniał operat pod względem formalnym. Pozwoliło to stwierdzić, że operat zawiera właściwe podstawy prawne oraz metodologiczne jego sporządzenia; zbadano stan prawny nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano sposób i metodę wyceny, charakterystyki rynku nieruchomości, wyjaśniono przyczyny przyjęcia zastosowanej techniki i metody szacowania oraz wpływ cech rynkowych na wartość rynkową nieruchomości, a zatem odpowiada on wymogom technicznym, określonym w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wnioski wynikające ze skorygowanego operatu, poprzez ich logiczność i spójność są akceptowalne, sporządzony operat stanowi wystarczający dowód w sprawie. W trakcie postępowania rzeczoznawca majątkowy uwzględniał zastrzeżenia strony, dokonując korekty wyceny, uwzględniając brak uzbrojenia technicznego terenu. Ustalił wartość nieruchomości po podziale na kwotę [...] zł. Wcześniejsza jej wycena z dnia [...] grudnia 2009 r. określała wartość nieruchomości na kwotę [...]zł. Zatem uwzględniając skorygowaną kwotę, prawidłowo naliczono opłatę adiacencką w wysokości [...] zł (30%). Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że utrwalone już orzecznictwo przyjmuje, iż operat szacunkowy sporządzany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego stanowi jedyny prawnie dopuszczalny dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu ustalającym opłatę adiacencką. W orzecznictwie przyjęto też zasadę, że jeżeli strona uważa, iż sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., I SA/Wa 1107/05, LEX nr 276587, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., II SA/Sz 174/08). W przedmiotowej sprawie strony nie przedstawiły własnego operatu szacunkowego, dlatego organ odwoławczy uznał, że wzrost wartości nieruchomości został należycie udowodniony. Odnosząc się zaś do kwestii podmokłości terenu, organ odwoławczy wskazał, że fakt ten nie wpłynął na obniżenie wartości terenu, spowodowanej podziałem, gdyż teren ten przed i po podziale nie uległ zmianie, a więc dokonanie podziału niczego nie zmieniło. Odpowiadając na zarzut dotyczący zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy na podstawie art. 89 § 1 i 2 kpa, gdyż do udowodnienia stanu faktycznego wystarczające były zgromadzone w sprawie dokumenty, a przepisy szczególne, mające zastosowanie w sprawie, tj. ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie nakazują przeprowadzenia rozprawy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję SKO w K. A. S. i M. S. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 84 § 1 kpa, poprzez podjęcie decyzji w oparciu o operat szacunkowy wydany przed wszczęciem postępowania administracyjnego; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 kpa, poprzez niezebranie w wystarczającym zakresie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co spowodowało niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji nieustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących określenia wartości rynkowej nieruchomości przed oraz po jej geodezyjnym podziale, a także nieuzasadnione pominięcie przedstawionych przez skarżących dowodów w postaci własnej wyceny nieruchomości, kosztorysu wybudowania infrastruktury oraz opinii geotechnicznej na okoliczność błędnej wyceny nieruchomości, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego materiału dowodowego, rażąco naruszając zasadę prawdy materialnej; art. 89 § 2 kpa, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy, skoro było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłego, albowiem biegły nie wyjaśnił w toku postępowania wszystkich wątpliwości związanych z wyceną nieruchomości. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 84 kpa, ponieważ operat szacunkowy został opracowany przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 2 kpa, organ administracji publicznej może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Przepis ten, określający uprawnienia organu w postępowaniu dowodowym, wskazuje, że dowody mogą być przeprowadzone w każdym stadium postępowania. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "stadium postępowania" jednoznacznie wskazuje, że odnosi się ono do postępowania już wszczętego (będącego w toku). Jest to naczelna zasada polskiego prawa dowodowego, że dowody są przeprowadzane na potrzeby konkretnego postępowania i dowodem w znaczeniu procesowym jest tylko to, co zostało formalnie przez organ prowadzący postępowanie dopuszczone, a następnie przeprowadzone. Sąd zaznaczył, że organy obu instancji swoje rozstrzygnięcia oparły na operacie szacunkowym, który został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] grudnia 2009 r., natomiast wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nastąpiło później, ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postępowania nosi datę [...] lutego 2010 r., co oznacza, że operat szacunkowy sporządzono poza postępowaniem administracyjnym. Zdaniem Sądu, taka praktyka organów administracji jest niewłaściwa i stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej. WSA w Szczecinie za zasadny uznał także zarzut skarżących dotyczący niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności wartości nieruchomości przed podziałem i po jej podziale. Przedstawiony przez skarżących operat, choć nie ma formalnie charakteru opinii biegłego, ponieważ został sporządzony poza postępowaniem administracyjnym w niniejszej sprawie, niemniej jednak, w ocenie Sądu, duża dysproporcja w wartości rynkowej tej samej nieruchomości powinna skłonić organy obu instancji do oceny prawidłowości operatu szacunkowego rzeczoznawczy powołanego przez organ, który odstępując od tego, naruszył w sposób istotny przepisy procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7 i art. 77 kpa. Sąd zwrócił uwagę, że w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony i interes społeczny. Funkcjonowanie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. Organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy procedury administracyjnej. Ustalenia faktyczne nie mogą być traktowane jako obiektywne, jeżeli są oparte na niekompletnym materiale dowodowym. Odnosząc powyższe zasady do niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych. Przede wszystkim pominięto przedstawione przez stronę w toku postępowania dokumenty, w postaci własnej wyceny nieruchomości, kosztorysu wybudowania infrastruktury oraz opinii geotechnicznej. Poza tym, organ II instancji nie tylko, że pominął dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, przedłożonej przez skarżących, ale wręcz stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że strona nie przedstawiła własnej wyceny nieruchomości, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Sądu, ocena rzeczoznawcy dotycząca wartości nieruchomości przedstawiona przez stronę nie jest opinią biegłego w znaczeniu procesowym. Ma ona status dokumentu prywatnego. Organ, kierując się swobodną oceną dowodów, ocenia jej wiarygodność (moc dowodową). Może więc przyjąć, że ma ona, lub nie ma, mocy dowodowej i znaczenia dla sprawy, ale nie może jej pominąć, skoro została przez stronę przedstawiona. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, WSA w Szczecinie podniósł, że znowelizowany art. 89 § 1 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej przeprowadzi z urzędu lub na wniosek strony w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, lub gdy wymaga tego przepis prawa. Natomiast organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów strony oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 kpa). W opinii Sądu, można więc przyjąć, że poddanie operatu szacunkowego zasadom postępowania dowodowego, określonym w procedurze administracyjnej, daje stronie prawo do zgłaszania zarzutów i uwag. Natomiast, gdy odniesienie się do nich wymaga wiedzy specjalistycznej (wiadomości specjalnych), winien to uczynić rzeczoznawca, który opracował operat. W takiej sytuacji może zaistnieć konieczność wyznaczenia rozprawy na podstawie art. 89 § 2 kpa. Uznając zatem, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę uwzględnił, zaś w oparciu o art. 200 tej ustawy orzekł o kosztach postępowania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 84 oraz art. 7 i art. 77 kpa, poprzez uwzględnienie skargi na skutek błędnej oceny, iż w sprawie doszło do uchybienia wskazanym przepisom procedury administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że Sąd I instancji niewłaściwie stwierdził, iż organ nie może dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej zlecić przed formalnym wszczęciem postępowania w tej sprawie opracowania wyceny wartości nieruchomości, wszak praktyka i orzecznictwo sądowe dopuszcza taką możliwość, jako że dopiero dokonanie oszacowania wartości nieruchomości w drodze wyceny przez rzeczoznawcę pozwala organowi na zweryfikowanie jej rzeczywistej ceny i na ewentualne procedowanie w kierunku wymierzenia opłaty adiacenckiej. Ponadto, nieuwzględnienie przez organ dowodu w postaci prywatnej wyceny, sporządzonej dla innych potrzeb, nie uzasadnia twierdzenia Sądu I instancji o naruszeniu w tym zakresie przepisów regulujących postępowanie dowodowe, ponieważ organ oparł się na wycenie sporządzonej na jego zlecenie i okoliczność ta jest wystarczającą dla ustalenia w oparciu o tę wycenę wysokości opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. i M. S. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut dotyczy jedynie naruszenia prawa procesowego, przy czym nie można przyjąć, by mógł on doprowadzić do oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samej podstawie kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, choć nie z wszystkimi argumentami Sądu można się zgodzić. Rację ma autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej organ administracji może – przed formalnym wszczęciem postępowania w tej sprawie – zlecić opracowanie wyceny wartości nieruchomości, jako że dopiero dokonanie oszacowania wartości nieruchomości w drodze wyceny przez rzeczoznawcę pozwala organowi na zweryfikowanie jej rzeczywistej ceny i na ewentualne procedowanie w kierunku wymierzenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Stanowisko Sądu I instancji negujące taką możliwość jest błędne, jednak pozostaje to bez wpływu na treść zaskarżonego wyroku, o czym w dalszej części rozważań. Zgodnie z brzmieniem art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Podstawowym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie powyższej opłaty jest operat szacunkowy, stanowiący opinię rzeczoznawcy, ma on więc walor opinii biegłego, o której mowa w powyższym przepisie. Opinia biegłego stanowi (może stanowić) o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a zatem jej sporządzenie przed wszczęciem postępowania w jednostkowej sprawie jest dopuszczalne, a żądanie jej powtórnego przeprowadzenia przez organ po wszczęciu postępowania mijałoby się z celem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 691/05, publ. LEX nr 209169 i z dnia 21 stycznia 2010 r. o sygn. akt II OSK 154/09, publ. LEX nr 597320). Tak sporządzona opinia nie traci waloru dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, oczywiście pod warunkiem, że strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia uwag, łącznie z przedstawieniem kontroperatu szacunkowego, co ma z kolei istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie w aspekcie twierdzeń autora skargi kasacyjnej o bezzasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że doszło w niej do naruszenia art. 7 i art. 77 kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafność rozstrzygnięcia Sądu I instancji jest zdeterminowana nieuwzględnieniem przez organ dowodu w postaci prywatnej wyceny, jaką strona przedstawiła w sprawie, a do której w żaden sposób się nie odniesiono. Z art. 7 kpa wynika dla organów administracji obowiązek przestrzegania prawa, wyjaśniania i udowadniania każdego faktu mającego znaczenie prawne (zasada prawdy obiektywnej) oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony. Natomiast art. 77 kpa stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ może ponadto w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Organ przeprowadzający postępowanie może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania. Dla przyjęcia, że w sprawie nie doszło do naruszenia powyższych norm organ administracji powinien odnieść się do przedstawionej przez skarżących wyceny, czego nie uczynił. Toteż zasadnie Sąd I instancji uznał, że organ oparł się jedynie na wycenie sporządzonej na jego zlecenie, nie odnosząc się do dowodu złożonego przez stronę. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na ustalaną wysokość opłaty adiacenckiej, toteż WSA w Szczecinie zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego podjęte w sprawie decyzje. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.