V SA/Wa 1394/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia NSA Ewa Wrzesińska-Jóźków po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.[...] Spółka komandytowa w S. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu postanawia: pozostawić skargę bez rozpatrzenia; Przedmiotem skargi z 1 lipca 2011 r. (data złożenia) wniesionej przez P. [...] Spółka komandytowa w S. jest informacja Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2011 r. wydana w wyniku pozytywnego rozpatrzenia odwołania przez Ministra Rozwoju Regionalnego dotyczącego wniosku o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Informacja wydana została w następującym stanie faktycznym. W dniu 14 kwietnia 2009 r. skarżąca złożyła - w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013 Działanie 9.4 - Wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych – wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Pismem z [...] lipca 2010r. Minister Gospodarki wezwał skarżącą do uzupełnienia ww. wniosku. W odpowiedzi na powyższe skarżąca nadesłała poprawiony i uzupełniony wniosek z 29 lipca 2010r. Minister Gospodarki pismem z [...] września 2010r. poinformował skarżącą, że jej wniosek został odrzucony na etapie oceny merytorycznej II stopnia, gdyż nie spełniał kryteriów 1, 5 i 7. Od powyższej oceny skarżąca złożyła protest, który został negatywnie rozpatrzony w zakresie kryterium 1 i 7 (pismo Ministra Gospodarki z [...] grudnia 2010 r. nr [...]). Pismem z 11 stycznia 2011r. skarżąca złożyła odwołanie od informacji Ministra Gospodarki z [...] grudnia 2010r. Informacją zawartą w piśmie z [...] lutego 2011r. Minister Rozwoju Regionalnego pozytywnie rozpatrzył odwołanie i skierował wniosek do ponownej oceny merytorycznej II stopnia. Pismem z 29 marca 2011r. Minister Gospodarki wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie wyjaśnień i określonych dokumentów. W odpowiedzi na powyższe skarżąca przy piśmie z 8 kwietnia 2011r. przesłała wskazane dokumenty oraz złożyła wyjaśnienia. Informacją zawartą w piśmie z [...] czerwca 2011 r. nr [...] Minister Gospodarki poinformowała skarżącą, iż złożony przez nią wniosek o dofinansowanie projektu został odrzucony, gdyż nie spełniał kryterium 7 "Zgodność projektu z wymaganiami prawa dotyczącego ochrony środowiska". W skardze na powyższą informacje skarżąca zarzuciła Ministrowi Gospodarki: - naruszenie procedury przy ponownej ocenie merytorycznej wniosku przez Ministerstwo Gospodarki poprzez nieuwzględnienie stanowiska Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zakresie stwierdzenia, iż wszelkie działania skarżącego związane z uzyskaniem pozwolenia na realizację przedsięwzięcia były zgodne z obowiązującym wówczas prawem krajowym, a skarżący nie miał wpływu na jego niedostosowanie do prawa wspólnotowego; - naruszenie procedury oceny merytorycznej II stopnia w zakresie kryterium nr 7, a mianowicie, iż ocena ta została przeprowadzona przez Ministerstwo Gospodarki niezgodnie z zapisami wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 3 czerwca 2008r., nieuwzględniającym, że zapisy mają charakter zaleceń, nie zaś kategorycznych wymogów i powinny być realizowane adekwatnie do obowiązujących przepisów prawa. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający oprawo oraz przekazanie sprawy do ponownej oceny przez Ministerstwo Gospodarki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało pozostawić bez rozpatrzenia. Zgodnie z art. 30c ust. 1 i 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), dalej: u.z.p.p.r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. U.z.p.p.r. wprowadziła szczególny tryb składania skargi do sądu administracyjnego, odmienny od trybu uregulowanego w p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga wnoszona jest przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Jednocześnie w myśl art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Powołany przepis nie precyzuje pojęcia skargi niekompletnej. Jednakże w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł sformułowanie, że skarga, o której mowa w ust. 1 jest wnoszona bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją wymienioną w tym przepisie. Powyższe prowadzi do wniosku, że "niekompletność" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. Innymi słowy rzecz ujmując, kompletność skargi odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, która to dokumentacja szczegółowo została przez ustawodawcę określona w art. 30c ust. 2 tej ustawy. Kwestia "kompletności dokumentacji" – jako pojęcia wprowadzonego przez u.z.p.p.r. – była również przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście pojęcia "braków formalnych skargi" funkcjonującego w p.p.s.a. W świetle bogatego już orzecznictwa w tym przedmiocie, daje się sformułować jasne stanowisko, zgodnie z którym, braku dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., nie można utożsamiać z brakami formalnymi skargi, podlegającymi uzupełnieniu na wezwanie sądu. Jak to bowiem podkreślono, skarga jako pismo procesowe naruszające wymagania określone w art. 46, 47 i 57 § 1 p.p.s.a. nie jest niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Zatem a contrario, skarga podlegająca pozostawieniu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. – to skarga nie spełniająca wymagań określonych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. (por. postanowienie NSA z 29 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 568/09; postanowienie NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 916/09; postanowienia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując powyższe wskazać należy, iż ustawodawca nałożył na stronę skarżącą obowiązek załączenia do skargi wnoszonej bezpośrednio do sądu administracyjnego określonych dokumentów, w tym dwóch dokumentów w oryginale: 1) wniosku o dofinansowanie wraz z 2) informacją w przedmiocie oceny projektu wraz z ewentualnymi załącznikami. Należy podkreślić, iż tryb składania skargi do sądu administracyjnego, przewidziany w u.z.p.p.r., jest trybem szczególnym. Jednym z odstępstw od ogólnych zasad (unormowanych w p.p.s.a) jest pominięcie przy składaniu skargi organu administracyjnego i wniesienie skargi przez stronę skarżącą bezpośrednio do sądu, a nie za pośrednictwem organu. Przepis art. 30e u.z.p.p.r. wprowadził odstępstwo nie tylko od powyższej reguły, ale co więcej, wyłączył obowiązek organu wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a, tj. przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W konsekwencji oznacza to, iż Sąd rozpoznaje sprawę tylko w oparciu o dokumentację złożoną przez stronę skarżącą, która to dokumentacja zastępuje akta administracyjne. Tak więc dokumenty złożone przez stronę skarżącą muszą być kompletne, żeby umożliwiły sądowi kontrolę działań podjętych przez organy (jednostki) upoważnione do podejmowania rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła skargę, do której nie złączyła wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z 14 kwietnia 2011r. Nie załączyła także wszystkich dokumentów złożonych na wezwanie organu z [...] kwietnia 2011r., na które powołuje się skarżąca w piśmie z 8 kwietnia 2011r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie, tj. wyciągów z zatwierdzonego projektu technicznego dla elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na działce nr [...], wyciągów z zatwierdzonego projektu technicznego dla elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na działce nr [...], pozwolenia na budowę dla elektrowni zlokalizowanej na działce nr [...], pozwolenia na budowę dla elektrowni zlokalizowanej na działce nr [...] i umów dzierżawy z [...] kwietnia 2009r. dotyczących powyższych działek. Skarżąca była zobligowana przesłać wraz ze skargą pełną dokumentację w sprawie. Skarżąca nie może dokonywać samodzielnie oceny jakie dokumenty przedłożyć do Sądu, a jakie nie. Winna była przesłać wszystkie dokumenty składane do organu i przesyłane organowi np. w odpowiedzi na wezwanie. Niedopuszczalne jest przesyłanie niekompletnych akt, gdyż ocena dokonana przez Sąd na podstawie niekompletnych akt mogłaby być nieprawidłowa. Zgodnie z tym co zostało powiedziane wyżej dokumenty załączone przez skarżącą stanowią swego rodzaju akta sprawy, na bazie których Sąd orzeka. Skoro skarżąca dokonywała odpowiedzi na wezwanie organu i wskazywała na określone dokumenty, które załączała w odpowiedzi na wezwanie, to winna była również załączyć te dokumenty do skargi lub złożyć wyjaśnienie, że składane dokumenty są tożsame z dokumentami już wcześniej złożonym np. do wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości aprobuje, dokumentację uznać należy za kompletną, gdy stanowi całość, a więc gdy zawiera wszystkie dokumenty złożone przez stronę, którymi dysponowały organy oceniając projekt jak i rozpoznając środki odwoławcze, oraz dokumenty pochodzące od organu, a doręczone stronie. Tylko wówczas bowiem możliwa jest prawidłowa kontrola legalności zaskarżonych aktów (por. postanowienia NSA z: 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 22/11 i 19 maja 2011r., sygn. akt II GSK 813/11). Mając zatem na uwadze treść przywołanych regulacji stwierdzić należało, iż skarga jest niekompletna i jako taka podlega pozostawieniu bez rozpoznania. W tym miejscu wyjaśnić należy stronie skarżącej, iż nie jest dopuszczalne wzywanie przez Sąd do nadesłania kompletnej dokumentacji w sprawie, czy też do uzupełnienia dokumentacji poprzez nadesłanie załączników do informacji o wynikach procedury odwoławczej. Jak to bowiem już wyżej omówiono, dokumentację skarżąca strona winna załączyć do skargi i złożyć wraz z nią, bądź też dołączyć taką dokumentację później, jednakże w nieprzekraczalnym terminie do złożenia skargi, tj. w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. bezpośrednio do Sądu i bez wezwania. Wezwanie jest instytucją jaką Sąd stosuje wyłącznie do uzupełnienia braków formalnych skargi, zaś niekompletność dokumentacji – co jeszcze raz podkreślić należy – nie stanowi braku formalnego skargi. Na kwestię tę zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 29 października 2010 r. o sygn. akt II GSK 1256/10 wskazując, że różne są skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w u.z.p.p.r. – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Na koniec wskazać należy, iż Sąd – mając na uwadze przepis art. 30d ust. 3 u.z.p.p.r., zgodnie z którym na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 1 i 4 – dokonał analizy pouczenia zawartego piśmie Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2011 o numerze [...], które uznał za prawidłowe i kompletne. Treść pouczenia stanowi przywołanie treści właściwych przepisów u.z.p.p.r., z których jednoznacznie wynika jakie dokumenty należy dołączyć do skargi. Konkludując stwierdzić należy, iż spoczywający na organie obowiązek wynikający z omawianego art. 30d ust. 3 u.z.p.p.r. został spełniony, bowiem w piśmie Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2011 r. zawarto pouczenie o trybie i zasadach wnoszenia skargi, a pouczenie to nie jest błędne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., orzekł jak w sentencji postanowienia