IV SA/Po 368/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 września 2011 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję T.S. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem M.S. Wójt Gminy D., po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...].11.2010r. nr [...], działając na podstawie art. 17 ust.5 lit.a, art.20, art.24, art.26 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych ( j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm. – dalej uśr), odmówił T.S. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T.S., decyzją z dnia [...].02.2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 §2, art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 uśr uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela poglądu zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji odnośnie interpretacji przepisu art. 17 ust. 1 uśr, iż pozostawanie w związku małżeńskim wyklucza ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla T.S. Kolegium powołało się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07, w którym przesądzono, iż art. 17 ust. 1 uśr w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w którym została ustanowiona zasada równości. Trybunał Konstytucyjny, powołując się na ww. zasadę, wskazał m.in., iż "(...) w art. 17 ust. 1 ustawy mamy co czynienia z pominięciem legislacyjnym zawężającym - w sposób niezgodny z art. 32 ust. Konstytucji - krąg osób uprawnionych do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego (...)". Przepis ten pomija bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. W przedmiotowej sprawie, T.S. wnosiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaną opieką nad mężem M.S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy stwierdził, ze Wójt Gminy D. odmówił przyznania świadczenia z uwagi na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Kolegium uznało, że w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego trudno uznać, iż przedmiotowy przepis znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia zasady równości, w oparciu o którą Trybunał Konstytucyjny wydał ww. wyrok. Zastosowanie ograniczenia uregulowanego w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w stosunku do małżonka w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwiałoby przyznanie tego świadczenia osobom, które są wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy jako uprawnione do świadczenia w związku z ciążącym na nich obowiązkiem alimentacyjnym. Uzasadniając zastosowanie art. 138 §2 kpa organ odwoławczy stwierdził, że nie mógł uchylić decyzji i orzec co do istoty sprawy, gdyż w sprawie wymagane jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Kolegium wskazało, że wyjaśnienia wymaga okoliczność, czy stan zdrowia T.S. pozwala na sprawowanie opieki nad chorym mężem. Poparte to powinno być stosowną opinią lekarską. Ponadto z przesłanych akt wynika, że we wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje również dwóch dorosłych synów. Należałoby zatem wyjaśnić czym się zajmują, ( czy pracują, czy też uczą); jeśli bowiem nie wykonują żadnych z tych czynności to mogą opiekować się chorym ojcem. Organ odwoławczy stwierdził, że jeśli okazałoby się, że T.S. nie może sprawować nad mężem opieki, to nie ulega wątpliwości, iż o świadczenie pielęgnacyjne może ubiegać się syn, zgodnie z postanowieniami art. 17 ust. 1 pkt 2 uśr, jeśli spełnia warunki wynikające z tego przepisu. T.S., kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazując, iż opiekuje się chorym mężem, co zmusza ją do rezygnacji z pracy. Skarżąca wyjaśniła również, że jej synowie ur. w 1992r. nie mogą sprawować opieki, gdyż są uczniami szkół ponadgimnazjainych i codziennie dojeżdżają do [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów niż podniesione w skardze. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważenia wymaga kwestia zastosowania przez organ odwoławczy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 uśr, w kontekście wywodów zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07, odnoszących się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 uśr. Niewątpliwie, literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a może być podstawą do stwierdzenia, iż w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, w każdym przypadku wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która sprawuje nad nią opiekę, rezygnując z pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu, dokonując wykładni ww. przepisu należy jednak uwzględnić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który jednoznacznie w ww. wyroku wypowiedział się przeciwko ograniczaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec określonych osób - z kręgu członków rodziny obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, które rezygnują z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wskazać należy również na postanowienie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09 (publ. OTK-A 2010/5/53), w którym Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie badania konstytucyjności art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, że przepis ten można wykładać w ten sposób, iż nie traktuje on pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki, za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Mając na uwadze dopuszczony przez Trybunał sposób wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr należy uznać, że przepis ten nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego T.S. z tytułu opieki nad mężem M.S.. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA z 04.03.2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 7/09, lex nr 533315) w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, że "(...) jeżeli prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w całości niweczyć będzie skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie." Zdaniem Sądu, znaczenie przepisu art. 17 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy, po ww. wyroku Trybunału, odczytywać należy w kontekście aktualnego brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy, bo dopiero w ten sposób odkodować można logiczną, zgodną z założeniami, które legły u podstaw ustawy i zgodną z konstytucyjną zasadą ochrony i opieki nad rodziną, normę prawną. Tym samym, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, iż zastosowanie ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a uśr w stosunku do małżonka wnioskującego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad małżonkiem uniemożliwiłoby przyznanie tego świadczenia osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 uśr jako uprawnionym do świadczenia w związku z ciążącym na nich obowiązkiem alimentacyjnym. Innymi słowy, Sąd akceptuje sposób i wynik interpretacji przepisu ustawy odnoszącego się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W tym miejscu warto przytoczyć tezę wyroku WSA z 04 03.2009 r. (j. w.), z która Sąd się w pełni zgadza: "W stanie prawnym powstałym na skutek wyroku Trybunału konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (...) okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego." W niniejszej sprawie nie doszło jednak do zastosowania normy wynikającej z art. 17 ust. 2 pkt 5 lit a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy, bowiem SKO wydało decyzje kasatoryjną. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest więc ocena wydanej w trybie art. 138 §2 kpa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu uchylającej decyzję Wójta Gminy D. w całości i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przedmiotem kontroli sądowej nie jest zatem decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do jej istoty, a jedynie decyzja przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż dokonując oceny legalności takiej decyzji Sąd bada jedynie czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 §2 kpa. Sąd bada zatem czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia reformacyjnego, oraz czy zachodziła potrzeba jego uzupełnienia, ale w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo tego uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa jest bowiem dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Treść przepisu art. 138 kpa w powiązaniu z art. 15 kpa wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznacza że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B.Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 s. 144 i nast.). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy mógł uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie to wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie może być więc podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, jak również inne wady decyzji wydanej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt: I SA 632/99, Lex nr 48722). Organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy powinien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie (wyrok WSA z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 728/10, lex nr 602578, wyrok NSA z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 789/08, lex nr 597860, wyrok WSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1952/09, lex nr 606906, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 66/09, lex nr 597760, wyrok WSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 271/09, lex 573780, wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, lex nr 597285). Przenosząc powyższe na grunt sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji powinien w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, jak również twierdzenia skarżącej ustalić zasadność przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej jako uzasadniające przekazanie do ponownego rozpatrzenia mogły być przez organ wyjaśnione samodzielnie w ramach postępowania wyjaśniającego lub zostać zlecone do wykonania przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, ponownie prowadzając postępowanie z uwzględnieniem przyjętej wcześniej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, uwzględni złożone wraz z skargą wyjaśnienia skarżącej dotyczące jej stanu zdrowia oraz kontynuowania nauki przez jej synów w szkole ponadgimnazjalnej w [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. MZ