VII SA/Wa 674/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 123 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a.) po przeprowadzeniu, wszczętego na wniosek P. P., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności - odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] wszczął w dniu 28 sierpnia 2009 r. postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu na nieruchomości w [...] przy ul. [...] [...]. W dniu 16 września 2009 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, w toku których ustalono, iż "zostały wykonane częściowo roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu - działki budowlanej. Roboty polegają na układaniu kostki betonowej na podsypce piaskowej". W dniu [...] września 2009 r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...], którym wstrzymał J. i Z. P. prowadzenie robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu oraz nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., po rozpoznaniu zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. umorzył postępowanie wszczęte z wniosku P. P. w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu. Po czym w dniu [...] grudnia 2009 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu. Organ powiatowy, postanowieniem nr [...] wstrzymał J.i Z. P. prowadzenie robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu na terenie nieruchomości nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej w formie szkicu wykonanych robót budowlanych zawierającej rzędne wysokościowe wykonanego utwardzenia oraz rzędne terenu wzdłuż granicy działek [...] i [...], [...] i [...] oraz [...] i [...], mierzone po obu ich stronach, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Następnie w dniu [...] lutego 2010 r. organ powiatowy wydał na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane postanowienie, którym nakazał inwestorom przedłożyć szczegółowo określone dokumenty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w dniu [...] lutego 2010 r. wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane decyzję, którą nakazał dokończyć rozpoczęte roboty budowlane związane z utwardzeniem powierzchni działki zgodnie z oceną techniczną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada 2010 r. wydał decyzję, którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji podał, iż w dniu [...] listopada 2010 r. wpłynął wniosek P. P. o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonując kontroli ww. postanowienia stwierdził, iż nie wypełnia ono żadnej z przesłanek określonych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a., mianowicie: zaskarżone postanowienie wydane zostało bez naruszenia przepisów o właściwości, bowiem postanowienie zawiera podstawę prawną oraz nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.); nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem, na które przysługiwało zażalenie (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.); nie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.); nie było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność nie ma charakteru trwałego (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.); w razie jego wykonania nie wywołałby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia P. P. - uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. i umorzył postępowanie I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż z przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek P. P. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nakazującego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane J. i Z. P. przedłożenie oceny technicznej mającej określić stan wykonywanych robót budowlanych oraz zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z przepisami. Powołany art. 81 c ust. 2 stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżący nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, nie jest również właścicielem nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...], jak też nie jest zarządcą tej nieruchomości. Stąd też nie może uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej w zakresie prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu na nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...] [...]. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ podał, iż pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wystąpić musi zatem powiązanie podmiotu z interesem prawnym, tj. takim, który wynika ze ściśle określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny jako bezpośrednio dotyczący tego podmiotu jest w swej istocie związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja ma nastąpić. Stąd też, P. P. właściciel nieruchomości sąsiadującej nie był uprawniony do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. Natomiast zgodnie z art. 105 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.P. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: * naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; * naruszenie przepisów postępowania, które mogło i miało istotny wpływ na wynik sprawy; * rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego postanowienia. W skardze podniesiono, iż teza, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, nie wyklucza prawa domagania się przez skarżącego stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego na podstawie tego przepisu. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia opartego na art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane może być bowiem także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tego postanowienia, albo odmowy stwierdzenia tej nieważności. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. zostało wydane z naruszeniem interesów prawnych chronionych przez art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 6 i art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, § 18 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., art. 29 ustawy Prawo wodne oraz art. 144 ustawy Kodeks cywilny, a także chronionych art. 79 § 1-2 k.p.a. oraz art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, urządzenie budowlane winno zostać zaprojektowane zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, przy poszanowaniu występujących w obszarze jego oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Obowiązek ten dotyczył niewątpliwie także zleconej oceny technicznej, gdyż miała ona na celu doprowadzenie ww. utwardzenia do stanu zgodnego z prawem, w tym w zakresie: zabezpieczenia utwardzenia przed spływem wód opadowych w stronę mojej nieruchomości oraz właściwego usytuowania na utwardzeniu miejsc postojowych dla samochodów, co wyraźnie i wprost stwierdzono w uzasadnieniu wskazanego postanowienia. Nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania, gdyż została do niego zaliczona już w decyzji o zezwoleniu na budowę domu mieszkalnego Z. i J. P. Postanowienie oparto na wadliwej inwentaryzacji geodezyjnej rzędnych terenu. Zgodnie z wcześniejszym postanowieniem [...] miała ona obrazować rzędne terenu po obu stronach prawnej granicy między nieruchomościami. Tymczasem złożona do sprawy inwentaryzacja obrazuje rzędne terenu po obu stronach płotu stojącego na nieruchomości skarżącego. Ponadto zdaniem strony skarżącej w sentencji postanowienia nie wskazano wprost, czy zakresem tym jest też objęte wskazanie - zgodnie z § 18 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. - lokalizacji miejsc postojowych dla samochodów na nielegalnym utwardzeniu. Postanowienie [...] narusza regulację art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wzw. z: art. 6 i art. 50 ust.1 pkt 2 tej ustawy, art. § 18 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r, art. 29 ustawy Prawo wodne, art. 144 ustawy Kodeks cywilny, gdyż przy istniejącej jego treści i podstawie faktycznej na jakiej zostało wydane nie jest obiektywnie zdolne służyć celom przewidzianym ww. przepisami. W szczególności nie można na jego podstawie prawidłowo ustalić, czy wykonane wedle sporządzonej na podstawie postanowienia oceny technicznej roboty budowlane sprawią, że wody opadowe sąsiadów nie będą zalewały nieruchomości skarżącego, że samochody na posesji sąsiadów będą parkowane we właściwej odległości od granicy nieruchomości, czy ukończone zgodnie z oceną roboty budowlane sąsiadów nie będą powodować niedopuszczalnych zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości przez skarżącego. Skarżący podniósł, iż jako strona postępowania miał prawo otrzymać odpis postanowienia [...] z pouczeniem o możliwości jego zaskarżenia. Z uwagi na akcesoryjny charakter postanowienia [...] w stosunku do postępowania głównego prawo wniesienia zażalenia na to postanowienie miały wszystkie strony postępowania w sprawie, a nie tylko osoby, do których było adresowane to postanowienie. Przemawia za tym fakt, że przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma wyłącznie charakter procesowy i dlatego powinien on być zawsze stosowany wyłącznie z przepisem części szczegółowej tego prawa. Takim przepisem szczegółowym jest art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego przedstawione okoliczności świadczą o tym, że postanowienie rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § k.p.a. w związku z art. 6, 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 k.p.a., co mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również stanowi podstawę wznowienia postępowania w tej sprawie. Pismem z dnia 16 marca 2011 r. skarżący uzupełnił skargę podnosząc, iż stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, że jako wnoszący zażalenie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w formie postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie w formie postanowienia opartego na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyniki rozważań w tym zakresie powinny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia (art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). Prawidłowe zredagowanie uzasadnienia pod względem merytorycznym i formalnym, miało kardynalne znaczenie dla realizacji zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostaje bowiem spełniona, gdy organ pomija milczeniem niektóre twierdzenia skarżącego, lub nie odniesie się do podnoszonych przez niego istotnych dla sprawy faktów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopełnił w niniejszej sprawie powyższych obowiązków. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga P. P. jest niezasadna. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli postanowień wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., którym uchylone zostało postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i którym umorzono postępowanie organu I instancji. Przyczyną umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, było uznanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż P. P. nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym nie mógł on więc skutecznie wszcząć postępowania nieważnościowego prowadzonego w stosunku do tego postanowienia. Wskazać należy, iż o tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest więc interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny musi zatem znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Taki pogląd prezentowany jest powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 marca 2006 r, sygn. akt II GSK 15/05 Lex nr 197241; 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05 Lex nr 190891; 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06 Lex nr 274855; 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 679/05 Lex nr 198347; z 8 lutego 2006 r, sygn. akt I OSK 427/05 Lex nr 194358; z 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06 Lex nr 203457). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy przypomnieć trzeba, że skarżący P. P. złożył wniosek datowany na dzień 29 października 2010 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], które wydane zostało na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Art. 81 c ustawy Prawo budowlane wprost wskazuje kto jest stroną w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie nałożenia obowiązków. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia (art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Mając na uwadze treść przywołanego przepisu, Sąd stwierdza, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane są wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1407/05 LEX nr 321507). Adresatem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] Nr [...] zobowiązującego do przedłożenia oceny technicznej byli Z. P. i J. P. - inwestorzy robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni działki budowlanej znajdującej się przy ul. [...] [...] w [...]. Natomiast, wnioskujący o stwierdzenie nieważności wymienionego postanowienia, P. P. jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Nie jest więc on bezspornie jednym z podmiotów, o których mowa w art. 81 c ustawy Prawo budowlane, tj. nie jest uczestnikiem procesu budowlanego ani też właścicielem czy zarządcą budynku przy ul. [...] [...] w [...]. Sąd zauważa, że obowiązek dostarczenia oceny technicznej, określony w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. nałożono na inwestorów Z. P. i J. P., z postanowienia tego nie wynikają natomiast dla strony skarżącej żadne obowiązki. Postanowienie to nie rozstrzyga zatem o prawach i obowiązkach P.P., nie wpływa też bezpośrednio na jego prawa i obowiązki. W żaden sposób nie ogranicza też korzystania z przysługujących mu praw, stąd też nie mógł on uzyskać przymiotu strony w nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010r. P. P. - który nie był uczestnikiem procesu budowlanego, właścicielem lub zarządcą - nie był uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej, albowiem nie przysługiwał mu przymiot strony w tym postępowaniu. Zasadnie też uznał organ II instancji, że wszczęte postępowanie w trybie nadzoru należało umorzyć. Stosownie do art. 105 k.p.a. organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, który wyklucza prowadzenie tego postępowania. Natomiast ewentualne wszczęcie, prowadzenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu, któremu nie przysługiwał przymiot strony stanowiłoby rażące naruszenie zasady stabilności rozstrzygnięć administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi, że stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, iż wnoszący zażalenie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w formie postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie w formie postanowienia opartego na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd stwierdza, że zarzut ten jest chybiony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd zgodnie, z którym w przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a postanowienie organu I. instancji podlega uchyleniu (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II. OSK 1058/07, Lex nr 508475). Na koniec - mając na uwadze zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ "interesów prawnych" skarżącego, które chronione są przez art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 6 i art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - warto zauważyć, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego, już toczącego się postępowania w określonej sprawie, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane. Ma ono na celu uzupełnienie materiału dowodowego, umożliwiającego merytoryczne rozstrzygnięcie istoty sprawy. Zatem dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych ekspertyz czy ocen organ nadzoru budowlanego, w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, powinien podjąć decyzję kończącą postępowanie w sprawie, przewidzianą przepisami ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji będzie mogła być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wskazane w skardze przepisy art. 144 ustawy Kodeks cywilny i art. 29 ustawy Prawo wodne są oderwane od sprawy i nie świadczą o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego w kwestionowaniu postanowienia organu powiatowego wydanego na podstawie art. 81 c ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.