II SA/Rz 582/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. II SA/Rz 582/11 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] odmawiającej przyznania M. L. świadczenia pielęgnacyjnego związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. L., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) W uzasadnieniu decyzji Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, stwierdzając, iż zachodzi przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 a) cyt. ustawy wyłączająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem matka wnioskodawczyni – J. L. pozostaje w związku małżeńskim. Jej maż i ojciec wnioskodawczyni jest również osobą niepełnosprawną i do 2004 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w R. Zaznaczono, że decyzje w sprawie przyznawania świadczeń rodzinnych nie są oparte na uznaniu administracyjnym, lecz mają charakter decyzji związanych, co oznacza, ze ich treść wynika wprost z uregulowań ustawowych. Interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 a) cyt. ustawy wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co dostrzegł Trybunał Konstytucyjny, jednakże nie stwierdził niekonstytucyjności tego przepisu. Kolegium nadmieniło, że zmiana uregulowania w zakresie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz osoby wymagającej opieki, a pozostającej w związku małżeńskim z osobą również wymagającą opieki, jest na etapie prac legislacyjnych. W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. L. wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...], wskazując, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy jest krzywdząca i wypacza sens tego przepisu. Zaznaczyła, że jej ociec przebywa w Domu Pomocy Społecznej w R. i nie ma możliwości sprawowania opieki nad żoną. Skarżąca powołała się na wyroki WSA w Olsztynie (II SA/Ol 61/09) i w Rzeszowie (II SA/Rz 272/10), w których zastosowano wykładnię celowościową wymienionego przepisu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to obok zasiłku pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.). Przesłanki przyznania, wysokość oraz zasady wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 tej ustawy. W ust. 1 stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 17 ust. 5 ustawodawca wymienił przypadki wyłączenia możliwości uzyskania tego świadczenia. W pkt 2 lit. a) tego przepisu wskazał, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie taka właśnie sytuacja zaistniała, bowiem matka skarżącej, J. L., nad którą sprawowana jest opieka, jest zamężna. Organy orzekające w sprawie uznały tę okoliczność za wypełniającą przesłankę z wymienionego przepisu do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując oceny czy zastosowana przez organy wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wystarczająca i urzeczywistnia normy, zasady i wartości konstytucyjne, sięgnąć należy do istoty świadczenia pielęgnacyjnego i genezy przepisów je statuujących. Świadczenie to stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia, pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. W pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przewidywał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem – jego rodzicom albo opiekunowi faktycznemu. Odczytywany razem z nim art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy (dodany z dniem 1.09.2005 r.) wskazywał jednoznacznie, że jeżeli dziecko, wymagające opieki pozostaje w związku małżeńskim, to świadczenie pielęgnacyjne należne wyłącznie matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, nie przysługuje. W takiej sytuacji bowiem tworzy się nowa rodzina i obowiązek opieki, pomocy i wsparcia przechodzi z rodziców na współmałżonka. Rozumienie wskazanych regulacji przestało być jednak tak oczywiste po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, uznającego, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Nawiązując do obowiązku alimentacyjnego Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków – moralnych i prawnych – wobec ciężko chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, godząc również w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną oraz pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 Konstytucji). Na skutek tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca znowelizował art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poszerzając katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz nie wprowadził zmian w jej art. 17 ust. 5. Należy jednak zaznaczyć, że w końcowej części uzasadnienia przytaczanego wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności tego przepisu w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tu Trybunał wskazał w szczególności na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy). Trybunał Konstytucyjny dał tym samym bezpośrednią wskazówkę, że to organ, orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem, musi ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cyt. ustawy w dawnym brzmieniu (por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 30.04.2010 r., I OSK 115/10, LEX Nr 594927). Kierując się tym wskazaniem stwierdzić należy, że oparcie się wyłącznie na wykładni gramatycznej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cyt. ustawy prowadzi w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości należałoby uznać za rażąco niesłuszne i niesprawiedliwe (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9.11.2010 r., IV SA/Gl 276/10, System Orzecznictwa LEX Nr 775789). Taka zaś konstatacja uprawnia do zastosowania wykładni systemowej i celowościowej, uwzględniającej konstytucyjne nakazy wymienione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co słusznie podnosi skarżąca. Przyjęcie tych metod wykładni prowadzi do wniosku, że na skutek poszerzenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w wyniku nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest możliwe co do zasady wykluczenie z tego kręgu osób pozostających w związku małżeńskim. Jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie ze względu na stan zdrowia czy wiek lub niepełnosprawność takiej opieki sprawować, a inna osoba zobowiązana do alimentacji podejmuje się sprawowania opieki i spełnia przesłanki do przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma ona prawo do otrzymania tego świadczenia pomimo pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdzie współmałżonek J. L., ze względu na swoją niepełnosprawność przebywa w domu pomocy społecznej, a opiekę nad matką sprawuje córka J. L., która zrezygnowała z zatrudnienia. Zaprezentowana wykładnia celowościowa i systemowa, zapewniająca najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, przyjmująca, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować, jest powszechnie stosowana przez sądy administracyjne (oprócz przytoczonych wyroków WSA w Gliwicach z dnia 9.11.2010 r., IV SA/Gl 276/10 i NSA z dnia 30.04.2010., I OSK 115/10, także wyroki WSA w Warszawie, z dnia 4.03.2009 r., I SA/Wa 7/09, LEX Nr 533315, WSA w Olsztynie z dnia 11.03.2009 r., III SA/Ol 61/09, LEX Nr 533538, WSA w Bydgoszczy z dnia 13.07.2010 r., II SA/Bd 462/10, LEX Nr 674003, WSA w Lublinie z dnia 22.10.2010 r., II SA/Lu 545/10, LEX Nr 753884). Została również zaaprobowana przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. P 38/09, OTK-A 2010/5/53, w którym, po rozpoznaniu pytania prawnego WSA w Bydgoszczy dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) Trybunał umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, wskazując na ukształtowaną przez sądy administracyjne praktykę nadania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych takiego brzmienia, które nie pozostaje w wewnętrznej sprzeczności z przepisami tej ustawy. Dodać też należy, że przyjęta przez Sąd wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodna z ogólną zasadą wynikającą z art. 17 ust. 1a) tej ustawy. Przepis ten, dodany z dniem 1 stycznia 2010 r. stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Biorąc pod uwagę przedstawione poglądy orzecznictwa i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego oraz rozumiejąc, wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadę podległości sędziów Konstytucji RP, w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47), Sąd uznał przyjętą przez organy interpretację przepisów prawa materialnego za błędną. Należy również nadmienić, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyrokach wydanych w sprawach o podobnym stanie faktycznym – sygn. akt II SA/Rz 922/09, II SA/Rz 272/10, II SA/Rz 969/10, II Sa/Rz 6/11. Błędna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje na naruszenie tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy, przez organy obu instancji, a to stanowi przesłankę do uchylenia wydanych przez nie decyzji. Z tej przyczyny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.