II GSK 152/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1585/11 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od A. R. na rzecz Komendanta Głównego Policji 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1585/11, po rozpoznaniu skargi [...], uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2011 r. nr [...]w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Wojewódzki w K. decyzją z [...] lutego 2011 r. odmówił [...] wydania licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Odwołanie od tej decyzji profesjonalny pełnomocnik strony wysłał w dniu [...] marca 2011 r. Przesyłka została zaadresowana do Sądu Rejonowego [...] Sąd Rejonowy w Poznaniu nadał odwołanie do organu I instancji w Polskim Urzędzie Pocztowym, w dniu [...] marca 2011 r. We wniosku o przywrócenie terminu strona podniosła, iż odwołanie od decyzji zostało sporządzone i nadane w ustawowym terminie. W wyniku błędnego zaadresowania koperty zostało ono wysłane do Sądu Rejonowego w Poznaniu. Oczywistej omyłce w zaadresowaniu koperty nie można przypisywać znamion zawinienia, nawet w przypadku profesjonalnego pełnomocnika. Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] maja 2011 r. odmówiło stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu podał, że pełnomocnik strony winien tak zorganizować swoje działanie, aby skutecznie bronić jej interesu, w tym przypadku skutecznie i w terminie wnieść odwołanie. Wysyłając odwołanie do niewłaściwego organu pełnomocnik strony nie dołożył zwykłej, zawodowej staranności przy składaniu odwołania. Takie zaniedbanie nie uzasadnia przywrócenia terminu. Zatem zasadnym było przyjęcie przez organ, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie przez niego terminu spowodowane było okolicznościami wyłączającymi winę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, na podstawie art. 145 § 1 ust (winno być pkt) 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) podał, że oczywistej omyłce nie można przypisać znamion zawinienia nawet w przypadku profesjonalnego pełnomocnika. Omyłka dotyczyła zaadresowania koperty. Wewnątrz przesyłka zawierała odwołanie sporządzone zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Przesyłka została nadana w ustawowym terminie. Adwokat nie uchybił więc swoim obowiązkom. Błąd dotyczył adresata odwołania, ale tylko na kopercie. Odwołanie zawarte w kopercie wskazywało na adresata właściwego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Kodeks postępowania administracyjnego wymaga uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. W doktrynie wskazuje się na następujące różnice między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem faktu (okoliczności): "Udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, uprawdopodobnienie - tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. (...) Uprawdopodobnienie jest to czynność procesowa stwarzająca w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 135). Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Okoliczności niniejszej sprawy dowodzą, iż strona dokonała wymaganej czynności w terminie, a jedynie wskutek omyłki w zaadresowaniu koperty doszło do uchybienia terminu. Strona wskazywał powody błędnego zaadresowania koperty. W aktach znajduje się też pismo pełnomocnika strony skierowane do Sądu w Poznaniu. Zdaniem Sądu organ administracji publicznej nie miał podstaw do przypisania stronie reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Strona uprawdopodobniła, że błędne zaadresowanie koperty było wynikiem omyłki. Samej omyłce nie można przypisać znamion zawinienia. Wobec braku należytego rozważenia okoliczności sprawy organ naruszył przepis art. 7, 77 i 107 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Komendant Główny Policji zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawach określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż błędne zaadresowanie przez profesjonalnego pełnomocnika przesyłki zawierającej środek odwoławczy i skierowanie jej do sądu powszechnego zamiast do organu administracji publicznej orzekającego w sprawie w I Instancji, na skutek którego nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie stanowi podstawy do przypisanie stronie winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy błąd taki stanowi o niedochowaniu należytej staranności, w konsekwencji czego nie można mówić o okoliczności niezawinionej uzasadniającej przywrócenie uchybionego terminu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 107 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż Komendant Główny Policji nie rozważył w należyty sposób okoliczności sprawy, podczas gdy organ wyjaśnił w niezbędnym zakresie stan faktyczny sprawy, dokonał wyczerpującej i prawidłowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz w należyty sposób uzasadnił rozstrzygnięcie wydane w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że pełnomocnika strony brak winy w uchybieniu terminu do jej wniesienia argumentował faktem błędnego zaadresowania koperty, w konsekwencji czego odwołanie zostało skierowane do sądu powszechnego zamiast do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Okoliczność ta stanowi o braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Przy tym od dnia umocowania pełnomocnika w jego gestii pozostawało prowadzenie spraw swego mocodawcy w taki sposób, aby dopełnić wszelkich terminów i zapewnić mu profesjonalną obsługę prawną, są to bowiem główne przesłanki dla których ustanawiani są wykwalifikowani pełnomocnicy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w myśl art. 58 § 1 kpa to osoba zainteresowana winna uprawdopodobnić brak swojej winy w uchybieniu terminu, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność. Wymaganiu temu wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie czyni zadość samo powołanie się na omyłkę popełnioną przy adresowaniu koperty i fakt kierowania w danym w dniu licznej korespondencji do sądu powszechnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż w każdej kancelarii świadczącej pomóc prawną na porządku dziennym jest kierowanie licznej korespondencji do różnych organów i sądów. Okoliczność ta nie zwalnia jednak od dochowywania należytej staranności przy dokonywaniu tych czynności, tak aby określone pisma w oznaczonym terminach trafiały do właściwych adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skutecznie w stanie faktycznym sprawy postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., polegający na przyjęciu, iż błędne zaadresowanie przez profesjonalnego pełnomocnika przesyłki zawierającej środek odwoławczy i skierowanie jej do sądu powszechnego zamiast do organu administracji publicznej, nie stanowi podstawy do przypisania stronie winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy błąd taki stanowi o niedochowaniu należytej staranności. Za skuteczny należy także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., polegający na przyjęciu, iż Komendant Główny Policji nie rozważył w należyty sposób okoliczności sprawy, podczas gdy organ wyjaśnił w niezbędnym zakresie stan faktyczny sprawy, dokonał wyczerpującej i prawidłowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz w należyty sposób uzasadnił rozstrzygniecie wydane w sprawie. W myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Z powołanych przepisów wynikają cztery przesłanki, których spełnienie warunkuje przywrócenie terminu. Pierwsza, to uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy. Druga, to wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu. Trzecia, dotyczy zachowania siedmiodniowego terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Czwarta zaś, odnosi się do dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. W stanie faktycznym sprawy sporne jest spełnienie pierwszej z przesłanek uprawdopodobnienie braku winy w niedochowaniu terminu. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że błędne zaadresowanie przez profesjonalnego pełnomocnika przesyłki zawierającej środek odwoławczy i skierowanie jej do sądu powszechnego zamiast do organu administracji publicznej, na skutek którego nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie stanowi podstawy do przypisania temu pełnomocnikowi winy w uchybieniu terminu. Błąd taki w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zakwalifikować do stanu niedochowania należytej staranności. Brak należytej staranności obciąża pełnomocnika, bez względu na to, czy błędnego zaadresowania koperty dokonał samodzielnie, czy też przy pomocy innych osób. Zasadnie Komendant Główny Policji wywodzi, powołując przy tym bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że błędne zaadresowanie koperty i przesłanie korespondencji w postaci odwołania do sądu powszechnego zamiast do organu administracji, dowodzi zawinienia nadawcy. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Warto w tym miejscu przywołać dla przykładu jeden z wyroków NSA, w którym wyrażono pogląd, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, jeżeli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1459/09, LEX nr 745032). Kryterium braku winy, jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie byłoby więc możliwe, jeżeli strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa. "Pomyłki" polegające na kierowaniu odwołań i skarg do niewłaściwych organów są co najmniej następstwem niedbalstwa i nie zasługują na ich uwzględnienie jako usprawiedliwiających uchylenie terminu do wniesienia skargi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt II SA 1436/99, LEX nr 40057). Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario - przywrócenie terminu jest możliwe wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła uniknąć nawet przy dołożeniu największego w danych warunkach wysiłku. W sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, to każda czynność, nawet niekorzystna dla reprezentowanego, podjęta w granicach umocowania, wywołuje skutki dla strony, w tym także niekorzystne. Dotyczy to także zaniechania podjęcia czynności, a w szczególności zaniechania wniesienia środka odwoławczego, czy uchybienia terminu do jego wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 2545/97, LEX nr 62184). Reasumując, skonstatować należy, że błędne zaadresowanie koperty z zawartym w niej środkiem zaskarżenia nie stanowi usprawiedliwionej przesłanki do przywrócenia terminu. Błąd taki należy bowiem uznać za brak należytej staranności. Pogląd taki prezentowany jest w jednolitym w tym zakresie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FZ 153/11, LEX nr 1081448, postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II GZ 160/10, LEX nr 673850, postanowienie NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II OZ 969/10, LEX nr 744060, postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2009, sygn. akt II FZ 432/09, LEX nr 582802). W ponownym postępowaniu Sąd I instancji zobowiązany będzie do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem przedstawionej powyżej argumentacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.