II SA/Bk 531/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska - Bytys (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 października 2011 r. sprawy ze skargi M. E. N. na uchwałę Zarządu Województwa P. w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora naczelnego i artystycznego O. i F. P. – E. C. S. w B. p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu M. E. N. uiszczony wpis sądowy w kwocie 300 (trzysta) złotych. II SA/Bk 531/11 UZASADNIENIE Uchwałą z [...].04.2011 r. Nr [...] Zarząd Województwa P. odwołał M. E. N. ze stanowiska Dyrektora Naczelnego i Artystycznego O. i F. P. – E. C. S. w B. i rozwiązał z nim stosunek pracy z dniem 31.07.2011 r. (§ 1 ust. 1 i 2 uchwały). W § 1 ust. 3 uchwały wskazano, że odwołanie następuje w uzgodnieniu z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w O. i F. P. i Stowarzyszenia Polskich Artystów Muzyków. W § 1 ust. 4 i ust. 5 uchwały udzielono odwoływanemu urlopu wypoczynkowego w wymiarze 11 dni i zwolniono go z obowiązku świadczenia pracy począwszy od dnia odwołania. Wykonanie uchwały powierzono Marszałkowi Województwa P. i stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Uchwała została podpisana przez Marszałka Województwa P. Jako jej podstawę prawną wskazano art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z 05.06.1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 15 ust. 1, 3 i 5 pkt 4 ustawy z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że podstawą odwołania dotychczasowego Dyrektora przed upływem okresu jego powołania tj. przed 31.12.2011 r. jest brak pełnej realizacji programu działania instytucji, który wynika z nasilających się, a trwających od dłuższego czasu konfliktów wewnątrz O., dotyczących kompetencji Rady Artystycznej, likwidacji niektórych stanowisk pracy, doboru pracowników artystycznych. Zdaniem organu podłożem tych konfliktów jest nieumiejętność ułożenia przez Dyrektora właściwych relacji ze Związkiem Pracowników O. i F. P. oraz orkiestrą. Jego działania nie zmierzają do łagodzenia konfliktów, co uniemożliwia dalszą współpracę pod jego kierownictwem i budzi obawy wobec zbliżającego się terminu oddania do użytku nowego obiektu instytucji. Powyższe oraz konieczność rozpoczęcia prac na koncepcją funkcjonowania O. w jej nowym gmachu – w atmosferze wzajemnego zaufania - powoduje, że organ nie widzi możliwości dalszego kierowania O. przez dotychczasowego Dyrektora. M. E. N. – N. wezwał Zarząd Województwa P. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Wskazał, że wbrew treści art. 15 ust. 1 i ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organ nie zasięgnął opinii Stowarzyszenia Przyjaciół O. i F. w B., którego jest członkiem oraz nie uzgodnił odwołania z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, bowiem za takie uzgodnienie nie można uznać pisma Ministra z 31.03.2011 r. stanowiącego odpowiedź na informację o zaistniałym w O. konflikcie. Wskazał również, że w okresie jego kierownictwa nie nastąpiły odstępstwa od realizacji uzgodnionego programu działania. Uchwałą z [...].05.2011 r. Nr [...] Zarząd Województwa P. postanowił nie uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały ustosunkowano się szczegółowo do zarzutów wskazanych w wezwaniu. Wyjaśniono, że podjęcie uchwały poprzedzono zwróceniem się o opinię w przedmiocie odwołania do dwóch organizacji związkowych działających w O. oraz do Zarządu Głównego Stowarzyszenia Polskich Artystów Muzyków, mającego charakter zawodowy i twórczy oraz posiadającego ogólnopolski zasięg. Nie zwrócono się o opinię do Stowarzyszenia Przyjaciół O. i F., bowiem z jego statutu nie wynika, by miało charakter skupiający osoby pracujące twórczo w dziedzinie kultury, zatem jego charakter odbiega od charakteru organizacji zawodowej i twórczej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej. Zwrócono się również do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wyrażenie zgody na odwołanie dotychczasowego dyrektora ze stanowiska, którą to zgodę uzyskano w piśmie z 31.03.2011 r. Odnośnie zarzutu odstępstw od uzgodnionego programu działania instytucji wskazano, że dyrektor: wielokrotnie wprowadzał zmiany w planach repertuarowych w trakcie sezonów artystycznych bez bieżącego informowania organizatora o ich zaistnieniu i przyczynach; nie przedstawił propozycji programowo – organizacyjnych funkcjonowania O. w nowym gmachu, które stanowić powinny rozwinięcie istniejącego studium wykonalności inwestycji; jako wyznaczony koordynator obchodów Roku Chopinowskiego nie realizował nałożonego zadania oczekując od Marszałka informacji o przedsięwzięciach z tym jubileuszem związanych; bez uzasadnienia merytorycznego i finansowego zmniejszył liczbę pracowników artystycznych w sytuacji, gdy w poprzednich latach wnioskował o zwiększenie zespołu artystycznego dla potrzeb funkcjonowania instytucji w nowym budynku; planował zmniejszenie liczby słuchaczy w sytuacji zbliżającego się otwarcia nowego, większego budynku O. i nie czynił starań o zwiększenie tej liczby. Skargę na uchwałę Zarządu Województwa P. z [...].04.2011 r. o odwołaniu i uchwałę z [...].05.2011 r., którą nie uwzględniono wezwania do usunięcia naruszenia prawa, złożył do sądu administracyjnego M. E. N. – N. wnosząc o ich uchylenie jako naruszających prawo. Skargi na powyższe uchwały zostały rozdzielone. Postanowieniem z 20.09.2011 r. w sprawie II SA/Bk 624/11 tutejszy sąd odrzucił skargę na uchwałę z [...].05.2011 r. jako niedopuszczalną wskazując, że ten rodzaj aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, wydanych w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej rozpoznaniu podlega skarga na pierwszą z wymienionych wyżej uchwał. W skardze na uchwałę z [...].04.2011 r. M. E. N. – N. podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego tj. art. 15 ust. 5 pkt 4 ustawy z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i odwołanie skarżącego ze stanowiska, mimo że nie zaistniała wymieniona w tym przepisie przesłanka odwołania; 2. naruszenie przepisów postępowania: a. art. 15 ust. 1 ustawy z 25.10.1991 r. poprzez niedopełnienie obowiązku zasięgnięcia opinii Stowarzyszenia Przyjaciół O. i F. P. w kwestii odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Naczelnego i Artystycznego O.; b. art. 15 ust. 1 ustawy z 25.10.1991 r. poprzez niedopełnienie obowiązku zasięgnięcia opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz zgłosił szereg wniosków dowodowych, które sprowadzały się do zobowiązania przez sąd Zarządu Województwa do nadesłania: planów repertuarowych i skorygowanych planów repertuarowych za lata 2010 i 2011, planów finansowo – rzeczowych O. za lata 2009 i 2010 wraz ze sprawozdaniami, planu finansowo – rzeczowego na rok 2011 oraz szeregu pism stanowiących korespondencję między skarżącym a Zarządem Województwa dotyczącą sytuacji w instytucji – jako dowodów na okoliczność, że nie odstępował od realizacji uzgodnionego z Zarządem programu działania O. Wniósł również o zobowiązanie Zarządu Województwa P. oraz O. i F. P. do nadesłania stanowiska instytucji, które wyraziły opinię w przedmiocie zamiaru jego odwołania – jako dowodów na okoliczność, że Zarząd nie zrealizował obowiązku uzyskania opinii stowarzyszenia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z 25.10.1991 r. Zdaniem skarżącego kwestionowana uchwała z 06.04.2011 r. odwołująca go ze stanowiska Dyrektora Naczelnego i Artystycznego O. i F. P. jest aktem kierowanym do konkretnego adresata w indywidualnej sprawie, spełnia zatem wszystkie kryteria decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i powinna podlegać kontroli instancyjnej. Przedmiotowa uchwała nie jest czynnością prawną, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, bowiem w tym przepisie chodzi o czynności o charakterze generalnym (wskazujące adresatów poprzez ich cechy ogólne) oraz abstrakcyjnym (powtarzalne), do których należy odpowiednio stosować regulację art. 90 ustawy o samorządzie województwa odnoszącą się do aktów prawa miejscowego. Wobec pojawiających się wątpliwości w tym przedmiocie – skarżący zdecydował się na uruchomienie kontroli instancyjnej (wniósł do SKO odwołanie od uchwały z [...].04.2011 r.) i jednocześnie zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 90 i 91 ustawy o samorządzie województwa. Poszczególne zarzuty skargi uzasadnił następująco. Przede wszystkim w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały z [...].04.2011 r., nie wskazano, na czym polegały zarzucane mu odstąpienia od realizacji programu O. i F. P. – mimo że jako główną przyczynę odwołania wskazano art. 15 ust. 5 pkt 4 ustawy z 25.10.1991 r. tj. odstąpienie od realizacji uzgodnionego z organizatorem programu działania instytucji kultury. Przedmiotowego zarzutu nie wyjaśniono mu również ustnie. Uczyniono to dopiero w piśmie zawierającym ustosunkowanie się do treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przy czym wymienione tam fakty nie zostały poparte, zdaniem skarżącego, żadnym dowodem, są nieprawdziwe i niezasadne. Wskazał, że jako dyrektor odpowiedzialny za całokształt działania instytucji składał Zarządowi Województwa plany repertuarowe na każdy rok. Przyznał, że zdarzały się zmiany dotyczące koncertów, programów i wykonawców, jednak nigdy nie były one przez niego zawinione, a wynikały z: choroby artystów, życzenia wykonawcy, zamiaru wykonania repertuaru przed własną publicznością przed wykonaniem go w trakcie wyjazdu zagranicznego lub z przyczyny niezależnej od artystów (żałoba narodowa). Wskazał, że przez 14 lat kierowania instytucją nie spotkał się z zarzutem niezasadnej zmiany w repertuarze. Informacja o możliwości dokonania zmiany jest ponadto zamieszczona na stronie internetowej O. Skarżący wskazał, że w rocznych planach repertuarowych nigdy nie umieszczano szczegółowego programu koncertów, a skorygowane plany repertuarowe skarżący składał do Departamentu Kultury i Dziedzictwa Narodowego Urzędu Marszałkowskiego. Nigdy nie komunikowano, że sposób informowania o zmianach w repertuarze jest nieprawidłowy, jak również nie wykazywały tej okoliczności kontrole prowadzone przez Zarząd. Skarżący wskazał, że zrealizował plan repertuarowy nawet w sytuacji, gdy spotkał się z odmową członków orkiestry wykonania repertuaru w dniach 02.04.2011 r. o 10.04.2011 r. W pierwszym terminie koncert wykonały dwa inne chóry, a w dniu 10.04.2011 r. wystąpiła inna orkiestra. Skarżący nie zgodził się z zarzutem nieprzedstawienia propozycji programowo – organizacyjnych funkcjonowania instytucji w nowej siedzibie, bowiem wstępne plany programowo – organizacyjne zawarte są we współtworzonym przez niego studium wykonalności projektu opracowanym w 2008 i 2009 r., następnie przez niego potwierdzonym pismem z 28.09.2009 r. Wskazał, że jego powołanie nastąpiło do 31.12.2011 r. natomiast otwarcie nowego gmachu jest planowane na połowę lub jesień 2012 r. Nie miał zatem obowiązku planować na okres ponad czas trwania stosunku pracy. Mimo to w trosce o dobro instytucji zwracał się do Zarządu z zapytaniem kto ma przygotować plany repertuarowe O. w nowej siedzibie i nigdy nie otrzymał na to zapytanie odpowiedzi. Oświadczył, że niemożliwe jest planowanie w sytuacji braku wiedzy o terminie oddania obiektu do użytku i warunkach finansowania. Wskazał, że nie otrzymał również od Zarządu informacji, w jakim zakresie organ ten oczekuje rozwinięcia studium wykonalności. Skarżący przyznał, że pod koniec 2009 r. został wyznaczony koordynatorem obchodów Roku Chopinowskiego, jednak nie poinformowano go o planach z tym związanych ani o sposobie finansowania, jak również nie przypisano mu żadnych zadań. Mimo to z jego inicjatywy wykonywane były koncerty chopinowskie, prowadzono edukację muzyczną na terenie O. i województwa p., organizowano wystawy dokumentujące życie i twórczość kompozytora, koncertowano za granicą: w R., N., na B. Na realizację tych działań O. nie otrzymała wystarczających środków z Narodowego Instytutu Fryderyka Chopina, dlatego skarżący zwrócił się pod koniec 2010 r. do Marszałka z zapytaniem o wydarzenia artystyczne związane z rocznicą i ich wsparcie finansowe, na które to zapytanie nie otrzymał odpowiedzi. Skarżący zakwestionował zasadność zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia dla redukcji zatrudnienia. Wskazał, że jego przyczyną było zmniejszenie przez Zarząd Województwa dotacji w 2010 r. w porównaniu do roku 2009 o 2, 90 % i zmniejszenie podobnej dotacji przez Ministerstwo Kultury oraz równocześnie istniejąca konieczność przygotowania odpowiedniej kadry technicznej do obsługi nowego gmachu, o czym wielokrotnie informował Zarząd m.in. w październiku 2010 r. – po raz kolejny nie otrzymując żadnych odpowiedzi. Poinformował również Zarząd o dokonanej redukcji i jej przyczynach. Skarżący oświadczył, że przygotował na rok 2011 plan programowo – artystyczny uwzględniając wysokość przyznanych dotacji oraz dochody własne O. Zwiększył liczbę przedstawień w trosce o zagospodarowanie nowego gmachu, a jednocześnie zostały one zróżnicowane tak, by trafiły do mniejszych grup, ale rokujących zwiększeniem liczby słuchaczy w przyszłości. Wskazał, że nie było realne na etapie planowania zwiększanie liczby słuchaczy przy obniżanej dotacji, wzroście wskaźnika inflacji i podwyższonej wysokości podatku VAT. Plan na rok 2011 złożył w 2010 r. Nie otrzymał od Zarządu informacji o jego nierzetelności. Składał również sprawozdania kwartalne z realizacji założeń finansowych oraz sprawozdania merytoryczne roczne i półroczne z wykonania planu finansowo – rzeczowego, do których nigdy nie zgłaszano zastrzeżeń. Otrzymywał natomiast nagrody roczne, ostatnią pod koniec 2010 r. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że Stowarzyszenie Przyjaciół O. i F. P. nie jest stowarzyszeniem twórczym i zawodowym, w związku z czym przynależność skarżącego do niego nie rodziła obowiązku zasięgnięcia opinii. Ze statutu tej organizacji wynika, że zostało powołane celem m.in. wspierania i kształtowania pozytywnego wizerunku O., propagowania inicjatyw muzycznych zawartych w studium jej wykonalności, uczestniczeniu w nawiązywaniu i realizowaniu współpracy zagranicznej, reprezentowaniu interesów jego członków – zatem realizuje ono działalność kulturalną, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz jest stowarzyszeniem zawodowym, bowiem skupia pracowników O. i deklaruje pomoc w ich sprawach zawodowych i osobistych. Natomiast w ocenie skarżącego błędne było zwracanie się o opinię do Stowarzyszenia Polskich Artystów Muzyków, skoro w O. nie działa jego koło i nie znało ono merytorycznie sprawy. Zwrócił uwagę, że Związek Pracowników O. i F. P. zaopiniował negatywnie zamiar jego odwołania, a postawione mu zarzuty uznał za nieprawdziwe. Skarżący wskazał, że nie dopełniono warunku zasięgnięcia opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Prowadzono korespondencję w tej sprawie, jednak nie zaowocowała ona konkretną opinią, a jedynie przyjęciem do wiadomości ewentualnej decyzji Zarządu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że przed podjęciem uchwały w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora zasięgnął opinii dwóch organizacji związkowych działających w O. oraz organizacji o zasięgu ogólnopolskim - Stowarzyszenia Polskich Artystów Muzyków. Pominięto Stowarzyszenie Przyjaciół O., gdyż zdaniem organu z treści jego statutu nie wynika, by miało charakter zawodowy skupiający osoby pracujące twórczo w dziedzinie kultury oraz by jego działania były zbieżne z działaniami przypisywanymi stowarzyszeniom twórczym w rozumieniu ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej. Wskazano, że z jej przepisów nie wynika, by chodziło o stowarzyszenia działające w danej instytucji kultury lub do którego należy osoba odwoływana. Organ nie zgodził się z zarzutem nieuzyskania opinii Ministra wskazując, że wystosowane do niego pismo zawierało wprost informację o zamiarze odwołania Dyrektora. Odnośnie przesłanki odwołania w postaci braku realizacji programu instytucji wskazano, że niezależnie od innych okoliczności większość członków orkiestry odmówiła współpracy ze skarżącym, co jak wskazano: "spowodowało wręcz zaprzestanie funkcjonowania całej instytucji, ujawniając skalę narastającego od dawna konfliktu, będącego przede wszystkim skutkiem nieumiejętności w ułożeniu przez jej dyrektora relacji z załogą i związkami zawodowymi". Organ wymienił daty dokonanych zmian repertuarowych wskazując, że zostały one zakomunikowane organizatorowi już po zrealizowaniu planu tj. po upływie kolejnych kwartałów danego roku. W pozostałym zakresie organ powtórzył swoje stanowisko zawarte m.in. w uzasadnieniu uchwał z [...].04.2011 r. i z [...].05.2011 r. Jak wynika z pisma Marszałka Województwa z 31.08.2011 r. (k. 59) skarżący wystąpił do Sądu Rejonowego w B. VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z powództwem o uznanie rozwiązania jego stosunku pracy za bezskuteczne. Postępowanie toczy się pod sygnaturą VI P [...]. Z akt tej sprawy wynika fakt zawieszenia postępowania na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania cywilnego. Zawisłe jest również postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym (vide zawiadomienia k. 77 - 78). Podczas rozprawy w dniu 06.10.2011 r. pełnomocnicy stron sprecyzowali ponownie swoje stanowiska, w tym pełnomocnik skarżącego złożyła załącznik do protokołu w postaci pisma procesowego zawierającego ustosunkowanie się do dokumentów nadesłanych przez organ na żądanie sądu (k. 84 – 89, 90). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, bowiem została wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych. Obowiązująca w Polsce Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 02.04.1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) powierzając w art. 175 sprawowanie wymiaru sprawiedliwości różnym sądom (Sądowi Najwyższemu, sądom powszechnym, sądom administracyjnym oraz sądom wojskowym) zastrzega jednocześnie w art. 45 prawo do sądu właściwego. W sprawie niniejszej wskazanie właściwego sądu tj. sądu administracyjnego lub sądu cywilnego jest o tyle istotne, że skarżący M. E. N. zakwestionował uchwałę z [...].04.2011 r. o odwołaniu go z funkcji dyrektora naczelnego i artystycznego O. i F. P. – E. C. S. w B. zarówno na drodze administracyjnej jako akt z zakresu administracji publicznej, jak i na drodze cywilnej jako czynność z zakresu prawa cywilnego - prawa pracy. Wymieniony złożył jednocześnie skargę do tutejszego sądu, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., jak i równolegle wniósł powództwo do sądu powszechnego o uznanie za bezskuteczne rozwiązania stosunku pracy i przywrócenie do pracy, do których to żądań dołączył następnie żądanie przyznania odszkodowania. Należało zatem w pierwszej kolejności ocenić, czy niniejszy sąd jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 184 Konstytucji sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której orzekają m.in. o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Regulację tę powtórzono i rozwinięto w przepisach ustrojowych sądownictwa administracyjnego, a także w art. 3 § 1 i § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym – zgodnie z § 2 pkt 6 tego przepisu - orzekają w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast sądy powszechne zgodnie z art. 177 Konstytucji sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Tę normę rozwinięto w art. 1 i 2 Kodeksu postępowania cywilnego, z których wynika, że sądy powszechne rozpoznają sprawy cywilne tj. sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz inne, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Z powyższych regulacji wynika, że droga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna wyłącznie w sprawach dotyczących działalności administracji publicznej, czy inaczej rzecz ujmując - w sprawach "z zakresu administracji publicznej", które nie zostały przekazane do rozpoznania innym sądom lub organom. Charakteryzując ten rodzaj spraw pamiętać należy, że podmiot sprawujący administrację publiczną może występować w obrocie prawnym w dwojakiej roli: jako reprezentant władzy publicznej (sfera imperium) lub jako uczestnik obrotu cywilnoprawnego (sfera dominium). Przykładowo ten sam organ jednostki samorządu terytorialnego może być w jednej sprawie organem administracji publicznej, a w innej sprawie może działać jako organ osoby prawnej (stosunku prawa cywilnego). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 27.09.1994 r. w sprawie W 10/93 (OTK 1994/2/46) poddanie samorządu terytorialnego nadzorowi administracyjnemu nie może być interpretowane jako wykluczenie jednostek samorządu z obrotu prywatnoprawnego, ani jako poddanie wszystkich aktów organów tych jednostek władczej ingerencji nadzoru administracyjnego. Oznacza to, że czynność/akt organu jednostki samorządu terytorialnego tylko wówczas będzie podlegała kontroli sądu administracyjnego, gdy zostanie podjęta w sprawie "z zakresu administracji publicznej", a więc gdy będzie sprawowaniem imperium. W konsekwencji sprawa niebędąca sprawą "z zakresu administracji publicznej", zgodnie z zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych, podlega rozpoznaniu przez te sądy. Przedmiotowe rozróżnienie jest o tyle istotne, że poddanie merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny sprawy nienależącej do jego właściwości i nieodrzucenie skargi - skutkuje nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej", w braku jej normatywnej definicji, zostało wypracowane przez orzecznictwo. W przypadku uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wskazuje się, że należy je kwalifikować według przynależności do prawa administracyjnego norm prawnych stanowiących podstawę ich podjęcia oraz według przedmiotu regulacji. Podkreśla się, że do uchwał z zakresu administracji publicznej należy zaliczyć te, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, choć mogą być podejmowane z zamiarem wywołania takich skutków w przyszłości (pośrednio). Uchwały w sprawach "z zakresu administracji publicznej" są zatem aktami, w których dominuje element władztwa publicznego. Obejmują one różne działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (vide uchwała 7 s. NSA z 01.06.1998 r., OPS 3/98; uchwała 7 s. NSA z 06.11.2000 r., OPS 11/00; uchwała 7 s. NSA z 21.07.2008 r., I OPS 4/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W ocenie składu orzekającego sprawa ze skargi na uchwałę zarządu województwa o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, jaką jest O. i F. P., nie jest sprawą "z zakresu administracji publicznej" w podanym wyżej rozumieniu. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego, a właściwym do oceny legalności takiej uchwały jest sąd powszechny. Do przyjęcia powyższego poglądu uprawniają wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej przede wszystkim przepisów ustawy z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.), w oparciu o którą nastąpiło powołanie i odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora oraz określającą relacje między kierowaną przez niego jednostką a samorządem województwa, którego organ podjął sporną uchwałę, a także wyniki wykładni norm Kodeksu pracy i ustawy z 05.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). Z przepisu art. 9 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 25.10.1991 r. wynika uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia samorządowych instytucji kultury, dla których taka jednostka staje się organizatorem. O. i F. P. – E. C. S. została utworzona uchwałą Sejmiku Województwa P. z [...].06.2005 r. nr [...]. Z § 3 ust. 1 i 2 aktualnego Statutu O. (uchwała z 28.11.2005 r.), wynika że jej organizatorami są Minister Kultury i Województwo P., przy czym Minister sprawuje nad O. nadzór ogólny, a Zarząd Województwa nadzór bezpośredni. Zatem z uwagi na sposób utworzenia należy przyjąć, że O. jest samorządową instytucją kultury (samorządową jednostką organizacyjną). Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa, powołanego zarówno jako podstawa prawna uchwały Zarządu z 08.06.2009 r. o powołaniu skarżącego na stanowisko dyrektora, jak i podstawa prawna uchwały o jego odwołaniu - zadaniem zarządu województwa jest w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. W odniesieniu do O. i F. P. przepis ten skonkretyzowano ustalając w § 6 ust. 1 i 2 Statutu O., że zarządza nią i reprezentuje na zewnątrz dyrektor powoływany i odwoływany przez Zarząd Województwa P. w trybie ustawy z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Z kolei w art. 15 ostatnio wymienionej ustawy postanowiono, że czynności powołania i odwołania dokonuje organizator instytucji. Zaskarżona uchwała z [...].04.2011 r. stanowi zatem jednostronny akt/czynność organizatora (Zarządu Województwa P.) samorządowej instytucji kultury (O. i F. P.) o odwołaniu kierownika tej instytucji, podjęty na podstawie przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Z uwagi na to, że w art. 15 ustawy z 25.10.1991 r. ustawodawca użył pojęć powołanie/odwołanie, a jednocześnie nie sprecyzował jaki charakter ma zatrudnienie dyrektora tej instytucji, przy czym kwestii tej nie rozstrzyga również ustawa o samorządzie województwa, powstaje konieczność odkodowania charakteru prawnego tych pojęć. W przepisach prawa termin "powołanie" występuje w różnym znaczeniu. Powołanie może prowadzić wyłącznie do powierzenia stanowiska (funkcji) bez nawiązywania stosunku pracy lub też może być aktem powodującym powstanie takiego stosunku. Zgodnie z art. 68 § 1 i § 11 Kodeksu pracy stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach i co do zasady następuje na czas nieokreślony, a na czas określony jeżeli wynika to z przepisów szczególnych. Jeżeli powołanie stanowi sposób nawiązania stosunku pracy, to posiada ono cechy czynności prawnej jednostronnej, ale mającej dwoisty charakter: mocą powołania uprawniony organ powierza kandydatowi określone prawem stanowisko kierownicze, a jednocześnie akt powołania stanowi oświadczenie woli podmiotu powołującego o nawiązaniu stosunku pracy (vide postanowienie składu 7 s. NSA z 11.12.2006 r., I OPS 4/06, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując można stwierdzić, że powołanie w rozumieniu Kodeksu pracy jest zawsze na jakieś stanowisko, natomiast pozbawienie pracownika, zatrudnionego na podstawie powołania, tego stanowiska, jest równoznaczne z odwołaniem go i akt odwołujący jest równoznaczny z wypowiedzeniem stosunku pracy (vide wyroki SN z 11.05.2006 r., II PK 273/05, OSNP 2007/9-10/129 oraz z 27.03.2007 r., II PK 225/06, Lex Omega nr 599537). Zdaniem składu orzekającego w przepisach ustawy z 25.10.1991 r. nie przewidziano, poza aktem organizatora instytucji kultury o powołaniu, żadnej innej czynności pochodzącej od pracodawcy bądź organu go reprezentującego, na podstawie której dochodziłoby do nawiązania stosunku pracy w charakterze dyrektora tej instytucji, gdy powołany nie był wcześniej pracownikiem. Brak jest również regulacji, które wskazywałyby, że takie powołanie w rozumieniu tej ustawy wywołuje inne skutki niż nawiązanie stosunku pracy, w szczególności skutki administracyjnoprawne. Dlatego uprawniony jest wniosek, że art. 15 ust. 1 ustawy z 25.10.1991 r. jest przepisem odrębnym w stosunku do art. 68 § 1 Kodeksu pracy i na jego podstawie następuje powołanie w rozumieniu pracowniczym tj. powierzenie stanowiska dyrektora z równoczesnym nawiązaniem stosunku pracy z dyrektorem samorządowej instytucji kultury. Jeśli powołanie w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy z 25.10.1991 r. jest powołaniem pracowniczym, to również i odwołanie pracownika powołanego, w tym na czas określony, dokonane na podstawie art. 15 ust. 4 - ma charakter rozwiązania stosunku pracy w rozumieniu art. 70 § 1 Kodeksu pracy. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Dotyczy to również pracownika, który na podstawie przepisów szczególnych został powołany na stanowisko na czas określony. Dodatkowym potwierdzeniem pracowniczego, tym samym i cywilnoprawnego charakteru oświadczenia organizatora instytucji kultury zawartego w uchwale odwołującej skarżącego, jest art. 26 "a" ustawy z 25.10.1991 r., zgodnie z którym czas pracy pracowników instytucji kultury ocenia się według przepisów Kodeksu pracy, z wyłączeniem regulacji zawartych w art. 26 "b" – "d" tej ustawy. Ta regulacja oraz treść art. 15 przedmiotowej ustawy świadczą o tym, że stanowi ona lex specialis wobec Kodeksu pracy w zakresie zagadnień w niej uregulowanych, a dotyczących zatrudnienia w instytucjach kultury. Skoro zatem uchwała z [...].06.2009 r. o powołaniu skarżącego na stanowisko dyrektora spowodowała wyłącznie skutki cywilnoprawne w postaci nawiązania z nim stosunku pracy z powołania na czas określony (do 31.12.2011 r.) w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy, to konsekwentnie kwestionowana uchwała Zarządu Województwa P. z [...].04.2011 r. o odwołaniu, podjęta na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, stanowiła cywilnoprawne oświadczenie woli pracodawcy (organizatora instytucji kultury) i wywoływała również wyłącznie skutki cywilnoprawne w postaci rozwiązania stosunku pracy z powołania (art. 70 § 1 Kodeksu pracy). Nie wynika bowiem ani z analizowanych przepisów, ani z akt, by skarżący wykonywał swoje obowiązki w oparciu o inną czynność prawną niż uchwała o powołaniu na czas określony z [...].06.2009 r. oraz by mógł zostać zwolniony ze stanowiska w oparciu o inną czynność prawną niż uchwała o odwołaniu. Zatem zaskarżona uchwała z [...].04.2011r. stanowi czynność pracodawcy wobec pracownika, a nie czynność organu administracji publicznej podlegającą kontroli w trybie administracyjnym. W treści spornej uchwały nie da się wyodrębnić części administracyjnej i cywilnej, jako że stosunek pracy bez powołania w przedmiotowej sprawie nie istniał. Stanowisko, zgodnie z którym uchwały o powołaniu/odwołaniu dyrektora instytucji kultury podjęte na podstawie art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej są aktami pracowniczymi, na podstawie których następuje nawiązanie/rozwiązanie stosunku pracy z powołania, jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Składy orzekające podkreślają, że istotą tych aktów jest wywarcie skutków w sferze praw i obowiązków pracowniczych, dlatego podlegają one kontroli sądów pracy. Argumentuje się, że przedmiotowe uchwały regulują zasadnicze elementy stosunku pracowniczego (vide postanowienie WSA w Gliwicach z 08.04.2009 r., IV SA/Gl 422/08; wyrok NSA z 17.03.2010 r., II OSK 23/10 – dostępne w CBOSA). Identyczne stanowisko zajął również Sąd Najwyższy w uchwale z 11.01.2005 r., I PZP 11/04 (OSNP 2005/9/123) wskazując, że powołanie dyrektora instytucji kultury, o którym mowa w art. 15 ustawy z 25.10.1991 r., oznacza powołanie na stanowisko w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy. Tę linię orzeczniczą podziela skład orzekający w sprawie niniejszej. Powyższe wnioski potwierdza treść zaskarżonej uchwały z [...].04.2011 r., jak również wcześniejszej uchwały o powołaniu z [...].06.2009 r. W obydwu tych aktach uregulowano podstawowe elementy stosunku pracy skarżącego: w akcie powołującym określono okres powołania, ustalono wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkami i warunki przyznania dodatkowego wynagrodzenia, zaś w akcie odwołującym ustalono datę rozwiązania stosunku pracy, wskazano ilość przysługującego stronie zaległego urlopu, zwolniono z obowiązku świadczenia pracy. Zauważyć należy, że w uchwale z [...].04.2011 r. użyto wprost określenia "stosunek pracy", a w jej podstawie prawnej podano również art. 70 i art. 1671 Kodeksu pracy. Opowiadając się za stanowiskiem o cywilnoprawnym charakterze uchwały Zarządu Województwa P. z [...].04.2011 r. o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury skład orzekający w sprawie niniejszej zauważał odmienną linię orzeczniczą. Niektóre sądy administracyjne kwalifikują akty odwołania podjęte na podstawie art. 15 ustawy z 25.10.1991 r. jako wydane także w sprawach "z zakresu administracji publicznej", a w związku z tym podlegające skontrolowaniu również przez sąd administracyjny (vide wyrok NSA z 01.06.2010 r., II OSK 598/10; wyrok WSA w Rzeszowie z 19.07.2011 r., II SA/Rz 438/11, wyrok WSA w Szczecinie z 12.03.2008 r., II SA/Rz 1160/07, wyrok WSA w Warszawie z 01.06.2010 r., II OSK 598/10 i wyrok NSA oz. w Łodzi z 12.05.2003, II SA/Łd 548/03 – dostępne w CBOSA). W orzeczeniach tych argumentuje się, że choć akty o odwołaniu wywołują również skutki prawne z zakresu prawa pracy, to jednak charakter podstaw prawnych tych aktów oraz ich podjęcie w wykonaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej nie wyklucza możliwości poddania ich kontroli w trybie administracyjnym (nadzoru Wojewody, możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi powszechnej lub skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody). Wywodzi się, że o legalności tych aktów orzeka się w drodze administracyjnej, a o pozostałych skutkach prawnych w trybie cywilnym. Skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela tego stanowiska. Nie można akceptować jako dopuszczalnej możliwości poddania określonej czynności prawnej dwóm reżimom postępowania – administracyjnemu i cywilnemu w sytuacji, gdy – tak jak w sprawie niniejszej – czynność ta wywołuje wyłącznie i bezpośrednio tylko skutki cywilnoprawne, a jej związek ze sferą imperium wynika jedynie z faktu podjęcia jej przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Jak wyżej wskazano, organy samorządowe działają zarówno w sferze imperium, jak i w sferze dominium. Obydwa te pola działalności stanowią działalność samorządową. Zatem sama okoliczność podjęcia uchwały przez taki organ nie przesądza jeszcze o jej charakterze prawnym. Nadto jeśli uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego nie wywołuje ani bezpośrednio, ani pośrednio innych skutków niż cywilnoprawne, należy uznać, że nie została podjęta w sprawie "z zakresu administracji publicznej". Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanym przypadku, bowiem wśród skutków wywoływanych przez zaskarżoną uchwałę nie da się wyodrębnić skutków innych niż cywilne, w szczególności administracyjnoprawnych. Powyższy wniosek jest uprawniony również wobec treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Uznanie się przez sąd administracyjny w sprawie niniejszej za niewłaściwy i zakwalifikowanie kwestionowanej uchwały jako cywilnego oświadczenia woli nie zamyka skarżącemu możliwości pełnej sądowej oceny całości rozstrzygnięcia zawartego w tej uchwale (tak o odwołaniu - § 1 ust. 1, jak i o pozostałych elementach stosunku pracowniczego - § 1 ust. 2 - 5). W całokształcie zostanie ona poddana ocenie sądu cywilnego (sądu pracy) zgodnie z zasadą z art. 262 § 1 Kodeksu pracy, iż spory o roszczenia ze stosunku pracy rozpoznają sądy pracy. Jak zauważono na wstępie przed Sądem Rejonowym w B. toczy się postępowanie w sprawie VI P [...] z powództwa skarżącego. Skutkiem stanowiska składu orzekającego w sprawie niniejszej jest wykluczenie możliwości zaskarżenia uchwały z [...].04.2011 r. na podstawie przepisów art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 90 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 91 ust. 1 powyższą zasadę stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Niezależnie zatem czy skarga jest wnoszona na podstawie art. 90 ust. 1 (jako na akt prawa miejscowego), czy też na podstawie art. 91 ust. 1 (jako na czynność prawną lub faktyczną naruszającą prawa osób trzecich) powinna dotyczyć sprawy "z zakresu administracji publicznej". Nie może zatem dotyczyć aktu ukierunkowanego wyłącznie na wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego (vide W. Maciejko, P. Zaborniak "Prawo wniesienia skargi na uchwały organów samorządu województwa", Samorząd Terytorialny 2004/5/28). W doktrynie wskazuje się też na możliwość wniesienia skargi na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wyłącznie przez podmioty nienależące do struktur tego samorządu, a w związku z tym na znaczne ograniczenie lub nawet zupełne wyłączenie możliwości zaskarżania w oparciu o art. 91 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie województwa (vide W. Maciejko, P. Zaborniak "Prawo wniesienia skargi ...", oraz T. Woś, H. Knysiak – Kolczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 73). Jak wynika ze skargi, jako jej podstawę wskazano art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W ocenie składu orzekającego nie ma on jednak w sprawie zastosowania przede wszystkim z uwagi na to, że uchwała o odwołaniu nie kwalifikuje się do aktów "z zakresu administracji publicznej". Jeżeli bowiem zarówno akt powołania, jak i odwołania dyrektora instytucji kultury ma charakter jednostronnego aktu organizatora instytucji kultury, którego bezpośrednim i wyłącznym skutkiem jest nawiązanie lub rozwiązanie stosunku pracy (skutek cywilnoprawny), to nie jest jednocześnie aktem "z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu przedstawionym w niniejszym uzasadnieniu. Jak to już wyżej wskazano, brak jest możliwości wyodrębnienia w zaskarżonej uchwale skutków innych niż cywilne, w szczególności administracyjnoprawnych. Reasumując skład orzekający w sprawie niniejszej jest zdania, że powołując/odwołując w trybie art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektora instytucji kultury w sytuacji, gdy powołanie/odwołanie jest równoznaczne z nawiązaniem/rozwiązaniem stosunku pracy, który bez tegoż powołania nie istnieje, organ samorządu dokonuje jednostronnej czynności w ramach stosunku pracy, nie zaś aktu z zakresu administracji publicznej. Dlatego uprawnionym do kontroli takiego aktu powołania/odwołania jest sąd pracy, a wyłączona jest kognicja sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucono skargę jako złożoną w sprawie niepodlegającej właściwości sądu administracyjnego. W pkt 2. postanowienia orzeczono zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.