II SA/Kr 1172/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi J.K. i C.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 października 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 1 października 2002 r., znak: [....] po rozpatrzeniu odwołania J.K. i C.K. od decyzji Nr [....] z dnia 9 sierpnia 2002 r. znak: [....] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. przy ul. [....] nr ew. dz. [....] i [....] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami techniczno-budowlanymi związanymi z budynkiem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że po rozpatrzeniu wniosku I.P. organ pierwszej instancji wskazaną wyżej decyzją ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami techniczno-budowlanymi związanymi z budynkiem na działkach nr ew. [....] i [....] przy ul. [....] w K. Warunki te zostały określone w załączniku tekstowym Nr 1 i w załączniku graficznym Nr 2, które stanowią integralne części decyzji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji powołał miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie [....] . W dalszej części uzasadnienia decyzji powołano symbole terenu, na których znajdują się wnioskowane do zabudowy działki, przytoczono ustalenia tekstowe obowiązującego planu miejscowego dla tych symboli oraz zacytowano warunki wynikające z ogólnych ustaleń realizacyjnych miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Kielc w punkcie ustaleń zasadniczych i ustaleń wprowadzających. Ponadto organ odniósł się w uzasadnieniu omawianej decyzji do zastrzeżeń J.K. i C.K. wniesionych po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyli J.K. i C.K. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżących decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ , I.P. przywłaszczyła bezprawnie część działki nr ew. [....] położonej w K. przy ul. [....] , stanowiącej jedyne dojście do działek nr ew. [....] i [....] i tym samym - zdaniem odwołujących się - zostało naruszone prawo własności i uprawnień osób trzecich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepis art. 40 ust. 1 powołanej ustawy zawiera dyspozycję, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś przepis art. 43 przedmiotowej ustawy stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W omawianym przypadku organ pierwszej instancji podał, iż wskazane do zabudowy działki nr [....] i [....] przy ul. [....] w K. położone są na obszarze oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolami: 2MN i 9ZP. Podniesiono, że ustalenia tekstowe planu miejscowego dla symbolu 2MN brzmią: "Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". I właśnie, zgodnie z załącznikiem graficznym Nr 2 do zaskarżonej decyzji, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono na działkach znajdujących się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Inwestycja jest więc zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 41 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podaje, co powinien określać wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. I tak zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 wniosek taki powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu. Przepis ten, ani żaden inny z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku wykazania się dowodem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na tym etapie postępowania administracyjnego, ani też nie upoważnia organów administracji do żądania takiego dowodu. Oznacza to, iż organ samorządowy zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w świetle ustaleń planu miejscowego dla terenu wskazanego przez wnioskodawcę. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa Kolegium uznało, że zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące przywłaszczenia przez wnioskodawczynię części działki nr ew. [....] nie mogą wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem sprawy dotyczące tytułu własności działki jak też przebiegu granic nie podlegają badaniu i ocenie na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium poinformowało ponadto, iż przedmiotowa decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia budowy. Rozpoczęcie budowy, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego może nastąpić na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor będzie zobowiązany dołączyć dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. strony w sprawie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, winny mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji winny mieć zapewnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy i możliwość wniesienia ewentualnych uwag wniosków i zastrzeżeń. Zarzuty zawarte w rozpatrywanym odwołaniu są więc w ocenie organu odwoławczego przedwczesne. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 października 2002 r., znak: [....] złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie J.K. i C.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący podnoszą, że w załączniku tekstowym decyzji organu pierwszej instancji nie została uwzględniona działka nr [....], która stanowi przejście do działek nr [....] i [....] należących do skarżących. Inwestor ignorując zastrzeżenia J.K. i C.K. poprzez ograniczenie dostępu do działek skarżących naruszył tym samym interesy osób trzecich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy ustosunkował się do stanowiska skarżących, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postępowanie w niniejszej sprawie zawieszone postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2006 r., zostało podjęte postanowieniem z dnia 14 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone – czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi J.K. i C.K. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na wskazaną wyżej zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że kontroli sądowej podlegała zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 października 2002 r., znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. przy ul. [....] nr ew. dz. [....] i [....] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami techniczno-budowlanymi związanymi z budynkiem. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga jest uzasadniona, mimo niezasadności zarzutów podnoszonych przez skarżących. Należy bowiem podzielić szczegółowo uargumentowane przez organ odwoławczy stanowisko, że kwestie związane z tytułem prawnym do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, sposobem jej dotychczasowego zagospodarowywania oraz prawidłowością granic pomiędzy tą nieruchomością a nieruchomościami sąsiednimi, nie mogą mieć rozstrzygającego znaczenia na etapie ustalania przez organ administracji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasygnalizowania wymaga okoliczność, że w świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności, uprawnień osób trzecich ani nie rodzi praw do terenu. Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może naruszać interesów osób trzecich, jednakże ochrona tych interesów i w ślad za tym obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich może w tym postępowaniu następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie przepisów szczególnych w przypadku braku planu) i nie może obejmować kwestii objętych zakresem regulacji prawa budowlanego. Należy – wobec cytowanej regulacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – podzielić pogląd, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, niepublikowany). Decyzje organów obydwu instancji zapadły jednak w wyniku naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie dostrzegł istotnych uchybień w decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 9 sierpnia 2002 r., znak: [....] . Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w tym stanie rzeczy nie było dopuszczalne. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w starszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1499/97, LEX nr 48755). Na konieczność podpisania przez upoważnione osoby załączników stanowiących integralną część decyzji, a w braku tego podpisu – na wadliwość decyzji - wskazuje również nowsze orzecznictwo (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 roku, II SA/Kr 289/05, LEX Nr 394841, wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Łd 631/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 kwietnia 2007r., II SA/ Go 73/ 07). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07 wyraził wprost pogląd, że "skoro załącznik graficzny do decyzji ma stanowić jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien być opatrzony podpisem osoby upoważnionej do podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazywać datę i numer decyzji, której integralną część stanowi (podobnie - wyrok NSA z 12 października 2006 r., II OSK 491/06, LEX nr 289267). Znajdujący się w aktach administracyjnych załączniki decyzji o warunkach zabudowy, w tym załącznik graficzny, nie zostały podpisane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, a zatem nie mogą być traktowane jako dokumenty określające treść decyzji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W związku z tym nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. Określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest szczególnie ważne. Pozwala bowiem dokładnie ustalić katalog stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, a także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z przepisami prawa mającymi zastosowanie w odniesieniu do określonego terenu. Z powodu powyższych uchybień nie jest możliwe zweryfikowanie w tym zakresie poprawności ustaleń organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, a tym samym orzeczenie – jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji – o braku sprzeczności inwestycji z prawem. Brak podpisu organu wydającego decyzję na dwóch pozostałych załącznikach decyzji o warunkach zabudowy poza tym, że nie pozwala tych załączników traktować jako integralnej części decyzji, powoduje dodatkowo, że nie jest możliwe przyjęcie na gruncie przedmiotowej sprawy, że zostały zbadane przesłanki z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (kwestii tej dotyczy załącznik nr 1). Wniosek organów o spełnieniu wymogów określonych w art. 42 ust. 1 cyt. ustawy był zatem przedwczesny. Już sama ta okoliczność obligowała organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym rozstrzygnięć nakładających obowiązki wskazuje się zasadnie, że nie jest istotne, czy wymagane prawem ustalenia zawarte są w treści samego aktu, czy też w integralnym do tego aktu załączniku. Przy czym w przypadku skorzystania z drugiej z wymienionych możliwości załącznik musi być podpisany przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 751/07, LEX nr 440051, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 752/07, LEX nr 409259). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06 stanął na stanowisku, zgodnie z którym "brak podpisu upoważnionej osoby na załączniku do decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Skutkiem rażącego naruszenia prawa jest nieważność decyzji administracyjnej stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Sąd stwierdził w powyższym wyroku, że brak stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. uzasadnia uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji przez NSA na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym (wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06, LEX nr 236395). Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie i w ocenie sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, LEX nr 30583, gdzie stwierdzono, że "brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Dopuszczalne jest sporządzenie załącznika do decyzji, lecz taki załącznik musi zawierać przynajmniej dokładne oznaczenie decyzji, a przede wszystkim właściwy podpis, gdyż załącznika tego nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro więc załącznik ten nie zawiera podpisu, to nie może być traktowany jako decyzja"; por. też: wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Kr 468/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08, Lex 451625, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07, LEX nr 488025) i piśmiennictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Ze względu na charakter prawny decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie jest decyzją nakładającą obowiązki, a jej treść obejmuje zarówno stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem, jak i ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchybienia polegającego na niepodpisaniu załączników graficznych nie można na gruncie niniejszej sprawy traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to jednak niewątpliwe uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż determinujące treść rozstrzygnięcia, które w niniejszej sprawie jest poprzez brak stosownych podpisów - niepełne i niejednoznaczne. Niezależnie od powyższego uchybienia należy wskazać, że art. 42 cyt. ustawy w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. W przedmiotowej sprawie w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano w załączniku tekstowym, jako wypełnienie warunku z art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, że obsługa komunikacyjna działki ma się odbywać docelowo z projektowanej drogi 1Dw, a do czasu powstania takiej możliwości należy uzyskać prawo do dysponowania terenem na cele tymczasowej drogi dojazdowej. Takie ustalenie warunku zabudowy należy uznać za niewystarczające i wadliwe. Do tego stopnia ogólne określenie obsługi komunikacji, które odnosi się do drogi, która jeszcze nie istnieje nie mogło być uznane za ustalenie warunku zabudowy. Podobnie uznał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2005 r., IV SA/Wa 4276/01 LEX nr 179154 podnosząc, że "organ w decyzji zawarł stwierdzenie, że obsługę komunikacyjną inwestycji należy uzgodnić z Zarządem Dróg Miejskich. Oznacza to brak rozstrzygnięcia w tym zakresie, co stanowi naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 1392 ze zm.), według którego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki obsługi w zakresie komunikacji". Ponadto wniosek o niedopuszczalności ustalania w tak ogólny sposób warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wynika z opinii urbanistycznej z dnia 28 maja 2002 r., w której zaopiniowano negatywnie powstanie projektowanej inwestycji z uwagi na brak obsługi komunikacyjnej i instalacyjnej. Do opinii tej organy obydwu instancji nie ustosunkowały się. Należy również podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.)). Organy administracji były zatem związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie – określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Zgodnie bowiem z cytowanym art. 61 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wprawdzie organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, jednakże obowiązany jest wówczas uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania. W niniejszej sprawie wniosek I.P. z dnia 8 maja 2002 r. dotyczył wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budowa jednorodzinnego wolnostojącego budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi przyłączami" na działkach o nr ewid. [....] i [....] przy ul. [....] w K. Tymczasem decyzją z dnia organy obydwu instancji orzekły o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. przy ul. [....] nr ew. dz. [....] i [....] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami techniczno-budowlanymi związanymi z budynkiem. Wprawdzie pod pojęciem urządzeń budowlanych należy rozumieć – zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak m.in. przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, to należy podkreślić, że pojęcie "urządzenia techniczno-budowlane" jest pojęciem wieloznacznym. Urządzenia tego rodzaju traktowane jako elementy infrastruktury technicznej mogły być – w zależności m.in. od ich charakteru i parametrów – przedmiotem odrębnego postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że z punktu widzenia poprawności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie wątpliwości co do zakresu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji określonej we wniosku, szczególnie istotne jest wyjaśnienie tej kwestii w toku prowadzonego postępowania. Wskazać ponadto należy, że w aktach sprawy brakuje załączników wniosku, o jakich mowa w cytowanym wyżej art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kserokopia mapy zasadniczej nie jest opisana i nie może być traktowana jako wymagany element wniosku. Okoliczności powyższe wskazują na dowolność działania organów obydwu instancji. Podkreślić należy, że organy administracji były związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. W razie jakichkolwiek wątpliwości, zwłaszcza co do zakresu wniosku, organ administracji jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia tych wątpliwości korzystając z instrumentów prawnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w jego art. 64 § 2, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe uchybienia organów administracji wskazują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym stanie rzeczy mając na uwadze art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe uchybienia procesowe wskazują, że zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja nie zawierająca wymaganych prawem elementów i wydana w braku przeprowadzenia postępowania w kierunku wskazanym przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem bezpośrednio zdeterminowały treść decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji było zatem nieuzasadnione. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności wyeliminowania w dalszym toku postępowania dotychczasowych uchybień. W takim stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Dodatkowo należy zauważyć, że początek sprawy datuje się na rok 2002, termin ważności decyzji organu pierwszej instancji ustalono do dnia 31 grudnia 2005 r., a obecnie stan prawny odnoszący się do ustalania warunków zabudowy jest odmienny od obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne.