II SA/Ke 585/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratura Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Chęcinach z dnia 6 grudnia 2001r. nr 55/XVIII/01 w przedmiocie finansowania lokalnych inicjatyw inwestycyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr 55/XVIII/01 z dnia 6 grudnia 2001r. "w sprawie finansowania lokalnych inicjatyw inwestycyjnych – obiekty budowlane, urządzeń i sieci kanalizacji sanitarnej" Rada Gminy w Chęcinach, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym uchwaliła, że budowa obiektów budowlanych w zakresie: urządzeń i sieci kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy Chęciny będzie realizowana w trybie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych. Współuczestnictwo w realizacji lokalnej inicjatywy inwestycyjnej zwane udziałem polegać będzie na zgromadzeniu i przekazaniu środków finansowych przez Społeczne Komitety Budowy na konto Inwestora tj. Gminy Chęciny wraz z imiennym wykazem dokonanych wpłat przez mieszkańców w miejscowościach, gdzie zbieranie środków odbywało się przed podjęciem uchwały. Wysokość udziału mieszkańców ustalono na 15 % wartości kosztorysowej inwestycji, co dotyczyło każdego budynku przyłączanego do kanalizacji. Warunkiem rozpoczęcia realizacji inwestycji było podpisanie umów na współfinansowanie inwestycji wspólnej i dokonanie pełnej wpłaty przez co najmniej 80% właściciel i użytkowników budynków. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Prokuratury Rejonowej w Kielcach, domagając się stwierdzenie jej nieważności i zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustalone w zaskarżonej uchwale opłaty miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzane przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i były pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Opłaty te nie znajdowały podstawy w przepisach obowiązującego prawa w dacie wydania uchwały. Wnoszący skargę podał, że zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym norma kompetencyjna stwierdza jedynie, iż do zadań rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Skarżący powołał treść art. 84 Konstytucji RP i stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała nałożyła na mieszkańców gminy Chęciny obowiązek ponoszenia opłat pomimo, iż żaden przepis ustawowy jej do tego nie upoważnił, uznać ją należy za nieważną. Ponadto Prokurator uznał, że nie ma znaczenia, iż zaskarżona uchwała została uchylona, gdyż na jej podstawie pobierano opłaty za przyłączenie do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Stwierdzenie nieważności uchwały wywoła skutki od chwil jej podjęcia ( ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą podjętą na posiedzeniu w dniu 26 maja 2010r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały powoduje bezprzedmiotowość skargi. Rada dodała, że uchwała będąca przedmiotem skargi nie może być już stosowana do sytuacji z okresu ją poprzedzającego ponieważ nie istnieją społeczne komitetu budowy i nie ma możliwości zawarcia umowy dotyczącej wspólnej realizacji inwestycji. Organ nie może też zobowiązać do zawiązania takich komitetów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w Chęcinach z dnia 6 grudnia 2001r. jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Niewątpliwie niniejsza uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Chęciny. Skierowana była bowiem do wszystkich mieszkańców tej gminy, narzucając im współudział w postaci współfinansowania inwestycji w dziedzinie należącej do zadań własnych Gminy poprzez finansowanie budowy obiektów urządzeń i sieci kanalizacji sanitarnej oraz nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). W podstawie prawnej uchwały nr 55/XVIII/01 z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie finansowania lokalnych inicjatyw inwestycyjnych – obiekty budowlane, urządzeń i sieci kanalizacji sanitarnej, podano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 1996r. Nr 13 poz. 74 ze zm.- rok wydania dziennika ustaw został w uchwale błędnie określony na 1995). Przepis ten stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Artykuł 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać, a ponadto Sąd takiej podstawy prawnej w obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisach nie znalazł. Odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że uchylenie zaskarżonej uchwały, na mocy uchwały Rady Gminy w Chęcinach nr 415/LXV/10 z dnia 26 maja 2010r. nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie go w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), zaś stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Do dnia 26 maja 2010r. tj. do wydania uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę, nałożona tą uchwałą powinność ponoszenia opłat obowiązywała. Utrata przez nią mocy nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. powoływany już wyrok NSA z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07). W uchwale z dnia 14 września 1994r. w sprawie K 910/93 (OTK 1994r. cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06). To stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, a w szczególności to, że wskazany w zaskarżonej uchwale przepis ar. 18 ust. 1 u.s.g. nie mógł stanowić upoważnienie dla Rady Gminy w Chęcinach do podjęcia uchwały w przedmiocie współudziału mieszkańców w finansowaniu budowy gminnych urządzeń i sieci kanalizacji sanitarnej i brak było przepisów, pozwalających na podjecie tego typu uchwały przez Gminę, należało uznać, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.