IV SA/Po 737/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kościanie na uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 25 czerwca 2003 r. nr X/73/03 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1b i ust. 2 2. stwierdza, że § 1 ust. 1b i ust. 2 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3. w pozostałej części skargę oddala Pismem z dnia 10 czerwca 2011r. nr Pa 12/11 Prokurator Rejonowy w K. (dalej Prokurator), na podstawie art. 3 § 1 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm., dalej ustawa o prokuraturze) złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 25 czerwca 2003 r. nr X/73/03 w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Czempiń (dalej Uchwała). Prokurator zarzucił Uchwale, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 70, poz. 473 ze zm., dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości bądź uwt), sprowadzającym się do sprzecznego z założeniami wskazanej wyżej ustawy, niejasnego, nieprecyzyjnego i skutkującego całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenia sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych oraz bezpodstawnego uznania, że brak jest podstaw do określenia minimalnej odległości między obiektami uznanymi za chronione, a miejscami podawania napojów alkoholowych. Prokurator, powołując art. 147 § 1 ppsa, wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem § 1 ust. b Uchwały. Uzasadniając zajęte stanowisko w sprawie Prokurator wskazał, że Uchwałą Rada Miejska w Czempiniu (dalej Rada Miejska) ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Czempiń. W § 1 ust. b zakwestionowanej Uchwały stwierdzono, iż odległość 20 metrów pomiędzy obiektami chronionymi (za które uznano szkoły, przedszkola, placówki opiekuńczo- wychowawcze i oświatowe, kościoły, cmentarze, dworce kolejowe oraz ośrodki kultury) a punktami sprzedaży napojów alkoholowych winna być mierzona według faktycznej drogi dojścia. Zdaniem Prokuratora, zakwestionowane regulacje Uchwały są sprzeczne z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego. Poddane pod rozstrzygnięcie WSA zapisy Uchwały są niezgodne przede wszystkim z art. 12 ust. 2 uwt. Przywołana ustawa deklaruje w swych założeniach i realizuje w konkretnych regulacjach ustawowych potrzebę ograniczenia dostępności alkoholu, tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu i ochrony obiektów uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia. W takim duchu i w zgodnie z naczelnymi założeniami wspominanej ustawy, winny być tworzone przez organy gminy przepisy prawa miejscowego, wydane w oparciu o art. 12 ust 2 uwt. Przepis § 1 ust. b Uchwały tego kryterium nie spełnia. Wskazane wyżej przepisy prawa miejscowego, wbrew intencji ustawodawcy są wysoce nieprecyzyjne, niekonkretne, niespójne, a na etapie wykonywania prawa pozwalają na całkowitą dowolność ich stosowania, mogącą prowadzić do "obchodzenia" celu ustawy (in fraudem legis). Przyjęty w Uchwale sposób mierzenia odległości 20 m między obiektami uznanymi za chronione, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży - "według faktycznej drogi dojścia";( k. 16 akt), mierzony od budynków i granicy obiektów chronionych, wymienionych w § 1 ust. 1 a - nie odwołuje ( w skardze mylnie wpisano "odwołuje się") się do pojęć znanych innym ustawom (np. ustawie o drogach publicznych, ustawie Prawo o ruchu drogowym, ustawie Prawo budowlane), które mogą zostać zinterpretowane w sposób jednoznaczny - w drodze wykładni językowej czy systemowej. Nie definiując użytych określeń, takich jak "faktyczna droga dojścia" i "budynki i granice obiektów" , Uchwała w efekcie pozwala na całkowitą dowolność na etapie jej realizacji m. in. w zakresie opiniowania i załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, zgodnie z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości uznanie, że szczególnie ważne społecznie obiekty winny być chronione i stosownie oddalone jedynie od punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a już nie od miejsc podawania takich napojów. Takie zróżnicowanie nie wydaje się uprawnione w świetle założeń analizowanej ustawy. Przepis § 1 ust. 1 b Uchwały jest sprzeczny z ogólnymi zasadami techniki prawodawczej, które należy stosować przy tworzeniu prawa miejscowego. Stanowienie norm prawa miejscowego podlega przyjętym zasadom redagowania tekstów prawnych. Ustawowe upoważnienie rad gmin do ustalenia liczby punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów nie może oznaczać przekazania gminom nieograniczonej kompetencji do dowolnego, pozbawionego jakiejkolwiek weryfikacji (w tym kontroli sądowej) stanowienia prawa miejscowego. Jeśli konkretne regulacje prawa miejscowego nie realizują celu wyrażonego w ustawie, stanowiącej podstawę prawną do ich wydania, winny zostać uznane za sprzeczne z ustawą. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Czempiniu wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na fakt, iż Prokurator nie wezwał przed wniesieniem skargi organu do usunięcia naruszenia prawa, względnie o jej oddalenie. Organ podniósł, że przedmiotowa uchwała funkcjonuje już wiele lat i nie było nigdy żadnych zastrzeżeń w jej stosowaniu; uchwała została prawidłowo uchwalona i ogłoszona w dzienniku urzędowym Województwa Wielkopolskiego a organ nadzoru – wojewoda nie podjął względem niej kroków nadzorczych. Uchwała z 25 czerwca 2003r. jest zatem zgodna z prawem i przy jej stanowieniu zostały zachowane właściwe procedury. Organ załączył do odpowiedzi na skargę szereg uchwał Rad Miejskich (w Kościanie, w Śmiglu, w Krzywiniu) porównując je do przedmiotowej uchwały stwierdził, że są one podobne i pozostają w prawnym funkcjonowaniu. Na rozprawie w dniu 30.11.2011r. Prokurator sprecyzował swoje stanowisko w sprawie i wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały z dnia 25 czerwca 2003r., ponieważ również ust. 2 § 1 Uchwały narusza prawo, a mianowicie art. 14 ust. 2a uwt w ten sposób, że wyznacza na miejsce sprzedaży i spożywania alkoholu m. in. parki. Ustanowiony przez organ pełnomocnik – radca prawny wniósł o oddalenie tak sformułowanej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy o prokuraturze stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały z dnia 25 czerwca 2003 r. nr X/73/03 Rady Miejskiej w Czempiniu w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Czempiń. Uchwała została powzięta na podstawie art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W spornych dla rozpoznawanej sprawy ustępach 1b i 2 § 1 i stanowi ona, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem jak i w miejscu sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż 20 m od budynków i granicy obiektów wymienionych w ust. 1 lit. a § 1, a ustalonych według faktycznej drogi dojścia (§ 1 ust. 1 b) i wyznacza miejsca sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu, na imprezach odbywających się na otwartym powietrzu: boiska wiejskie i teren bezpośrednio przylegający do niego, park i stadion w Głuchowie, teren przy strażnicach OSP i w Czempiniu park przy Centrum Kultury, ul. Rynek, osiedlowe place zabaw i rozrywki, stadion sportowy w Czempiniu, ul.Kolejowa. Zgodnie z art. 12 ust. 2 uwt, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z kolei w ust. 1 art. 14 uwt, prawodawca zabronił sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. W dalszych ustępach art. 14 (od ustępu 2a do 5) ustawodawca ustanowił szereg kolejnych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, m. in. na ulicach, placach i w parkach, różnicując nadto dopuszczalność sprzedaży alkoholu w odniesieniu do jego zawartości procentowej. Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Uchwała Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Czempiń stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w cytowanym art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Dopuszczalność wydawania tego rodzaju aktów powszechnie obowiązujących została przewidziana przez ustawodawcę konstytucyjnego w art. 94 Konstytucji. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym, a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 519/09, lex nr 569963). Przepisy Konstytucji i ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, by upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a więc określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określają jednostki redakcyjne art. 40 ustawy o samorządzie gminnym (dawniej o samorządzie terytorialnym). Wprowadzona w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 usg oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (wyrok NSA z 08.9.2009 r., II GSK 42/09, baza orzeczeń NSA). Pogląd na temat charakteru więzi łączącej upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości z powziętą przez organ stanowiący gminy uchwałą w tej materii znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 18.3.1994 r., SA/Gd 2818/93, lex nr 43525, NSA zauważył, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określenia warunków budowy tych punktów, jakie wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy domów. Art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie upoważnia nadto rady gminy do określania dalszych, nie wymienionych w art. 14 ustawy zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Analizowana regulacja prawna upoważnia właściwy organ jedynie do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady wskazane w tym przepisie nie mogą wprowadzać dalszych zakazów (wyrok WSA z 27.02.2006 r., VI SA/Wa 2208/05, lex nr 194030; wyrok WSA z 16.5.2008 r., III SA/Wr 121/08, lex nr 507818; wyrok WSA z 09.10.2007 r., III SA/Po 584/07, lex nr 417393). Należy jednak mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi. Rada Miejska w Czempiniu w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, sprzyjające dodatkowo możliwości różnego ich pojmowania, nie dąży do realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wręcz przeciwnie, może ono stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. Orzecznictwo związane z tym tematem wskazuje, że zasady wydawania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jak i zasady usytuowania punktów zajmujących się sprzedażą alkoholu winny być tak określone przez radę gminy tak, by organ wydający zezwolenie nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 19.10.2004 r., II SA/Wr 287/03, lex nr 578764). Choć wyrok ów odnosi się do odrębnej instytucji wydawania zezwoleń (art. 18 ust. 1, 2, 3a uwt), to wyraźnie wskazuje na potrzebę jasności uchwały rady gminy, wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 uwt. Poruszone zagadnienie dotyka problemu jednoznaczności i określoności regulacji prawnej, która to kwestia odnosi się także do aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie podkreśla się, że prócz samej poprawności merytorycznej, proceduralnej i technicznej prawa, istotne znaczenie dla skuteczności w wykonywaniu ma jego komunikatywność. Nadmierne skomplikowanie języka norm spowoduje brak rozumienia ich treści przez przeciętnego adresata, a tym samym niestosowanie się przez niego do zasad wynikających z przepisów (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 254). W orzecznictwie podkreśla się, że stanowienie norm prawa lokalnego podlega przyjętym zasadom redagowania tekstów prawnych. Zasady techniki prawodawczej obowiązujące przy formułowaniu przepisów upoważniających muszą odpowiadać samej istocie normy prawno-administracyjnej zawsze nakazującej lub zakazującej określonym podmiotom takie a nie inne postępowanie do spełnienia w jakiejś sytuacji i zawsze zgodnej z aktem wyższego rzędu (wyrok NSA z 08.11.1993 r., II SA 1976/93, baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta Czempinia niejednoznacznie określiła w § 1 ust. 1 b Uchwały sposób mierzenia odległości 20 metrów między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych, wskazując na "faktyczną drogę dojścia" od budynków i granicy miejsca sprzedaży do obiektu chronionego. Odwołanie się do odległości od budynku i granicy nie wyjaśnia czy chodzi o odległość wejścia do budynku sprzedaży i wejścia do obiektu chronionego, czy o odległość mierzoną od granicy posesji z drzwiami wejściowymi do budynku czy też na teren nieruchomości. Określenie "faktyczna droga dojścia" także jest niejasna. Niewiadomo bowiem, czy ma być to droga publiczna, chodniki lub inne dojścia, czy też jest to odległość mierzona w linii prostej (o ile nie ma trwałych przeszkód), czy przez posesje publiczne czy prywatne itd. Sformułowanie to jest wieloznaczne, może przyczynić się do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości między punktami sprzedaży alkoholu, a obiektami chronionymi. Rada Miejska nie zdefiniowała przy tym powyższego, kluczowego dla wyznaczenia stosowanej 20-metrowej odległości oraz dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy sformułowania, co dodatkowo przemawia za możliwością odmiennego jego pojmowania. Nie sposób odnieść tego wyrażenia do kategorii prawnych, czy też technicznych, które w obiektywny sposób pozwoliłyby na rozstrzyganie powstających prawdopodobnych sporów w tym przedmiocie. Dlatego, nie negując prawa Rady Miejskiej w Czempiniu do ustalenia minimalnych odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych, a odpowiednimi obiektem o szczególnym znaczeniu, odległości te winny być mierzone nie w oparciu o bliżej nieokreślone sformułowania, lecz obiektywne mierniki pomiaru odległości, którymi są w szczególności osie dróg publicznych bądź krawędzie jezdni, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży bądź miejscami podawania napojów alkoholowych. Przy określaniu w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 uwt, normodawca gminny może w szczególności nawiązywać do pojęć użytych w definicji zawartej w art. 21 pkt 1 uwt. Uchwała może określać także metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych - co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć - w dalszej kolejności – inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych. Koresponduje to z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na co wskazuje przepis art. 2 ust. 1 usg. W świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. W myśl zaś ust. 2 powołanego wyżej artykułu ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości między punktem sprzedaży bądź podawania napojów alkoholowych, a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, jest spójne z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości, jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie. Za niezgodny z prawem Sąd uznał brak uregulowania stosownej odległości od obiektów chronionych miejsc podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych stanowi obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Ustawodawca w żaden sposób nie wyróżnił w tej definicji miejsca podawania napojów alkoholowych. W praktyce często miejsce sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych jest tożsame bądź miejsce podawania takich napojów mieści się w najbliższej okolicy punktu ich sprzedaży. W świetle celów, jakie postawił prawodawca przed ustawą o wychowaniu w trzeźwości nie można przyjąć, że obiekty zamknięte, w których podawane są napoje alkoholowe, nie stwarzają zagrożenia naruszenia ustawy. Są to obiekty powszechnie dostępne dla ogółu mieszkańców miasta, zatem ich nadmierna ilość i sama nieprawidłowa lokalizacja, mogą ujemnie wpływać na tworzenie warunków motywujących do powstrzymywania się od spożywania alkoholu. Za nieuprawnione nalało również uznać wyznaczenie w ust 2 §1 Uchwały miejsc do sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu na imprezach odbywających się na otwartym powietrzu – wyznaczono je m. in. w parkach w Głuchowie i w Czempiniu. Zgodnie z art. 14 ust. 2a uwt zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Możliwe zatem jest wyznaczenie punktów sprzedaży i podawania alkoholu np. w parkach, ale w Uchwale wyznaczającej konkretne miejsca takich punktów powinna wyraźnie zaznaczać, że chodzi o miejsca przeznaczone do ich spożycia na miejscu, bez możliwości sprzedaży do spożycia poza miejscem zakupu.. Podnoszone przez organ zagadnienie odmiennych rozwiązań w uchwałach innych rad gmin nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej Uchwały. Zgodność innych uchwał z prawem może być bowiem dokonana jedynie w odrębnych postępowaniach. Zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem orzekanie o jej nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 in fine usg; wyrok NSA z 16.02.2006 r., I OSK 1336/05, akceptowany przez P. Chmielnickiego w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2007 , s. 687 uw. 4). Brak zatem było podstaw do odrzucenia skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd w punkcie I wyroku działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność § 1 ust. 1b i ust. 2 zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd określił, że zaskarżona Uchwała w punktach oznaczonych w punkcie 1 sentencji nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W pozostałej części Sąd oddalił skargę uznając, iż jest ona nieuzasadniona co do pozostałych, poza opisanymi w punkcie 1 sentencji, przepisów.