II SA/Ke 753/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011r. sprawy ze skargi Z.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Z. O. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy B. przez podinspektora Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...], znak: [...] odmawiającej przyznania Z. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – H. O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 29 kwietnia 2011 r. Z. O. wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad matką. Organ I instancji decyzją z dnia 10 maja 2011 r. odmówił przyznania żądanego świadczenia wskazując, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Uchylając decyzją z dnia [...] powyższe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie jest prawidłowe stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia. Decyzją z dnia [...] organ I instancji ponownie uznał, że świadczenie się nie należy. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Kolegium podało, że z treści orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia [...] wynika, że H. O. została uznana ze osobę całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji na stałe, także S. O. - małżonek wymagającej opieki H. O., orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] uznany został za osobę całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji na stałe. Organ II instancji zauważył, że Z. O. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,4060 ha przeliczeniowego i z tego tytułu jest ubezpieczony jako rolnik w KRUS-ie. Dodało, że dochód roczny z gospodarstwa o takiej powierzchni wynosi ponad 12220 zł, co daje miesięcznie ponad 1018 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki. Następnie powołując zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definicję osoby bezrobotnej wskazał, że osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być rolnik. Wskazana okoliczność – bycia rolnikiem, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyklucza wnioskodawcę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył wyrok NSA w sprawie I OSK 1987/10. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na tę decyzję Z. O. zarzucił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest uzależnione od kryterium dochodowego. Dalej wskazał, że jako właściciel niewielkiego gospodarstwa rolnego nie ma przeszkód do faktycznego opiekowania się swoimi rodzicami, którzy posiadają znaczny stopień niepełnosprawności. Dodał, że żadne z jego rodzeństwa nie jest w stanie sprawować opieki nad rodzicami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę poddanego pod osąd rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej określanej mianem ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 5 ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Podnieść należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wykładni przepisów art. 17 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, w wyniku której organ doszedł do przekonania, że fakt bycia rolnikiem i prowadzenia działalności rolniczej stanowi bezwzględną negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia, a przede wszystkim, że samo posiadanie gospodarstwa rolnego (bycie jego właścicielem bądź współwłaścicielem) stanowi taką negatywną przesłankę. Należy odnotować, iż stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest odosobnione, albowiem zostało ono wyrażone między innymi w wyrokach: WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 521/11, WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 379/11 oraz w jednym wyroku NSA w sprawie I OSK 1987/10. Istnieje jednak także odmienny pogląd, zaprezentowany między innymi w wyrokach WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 257/11, WSA sygn. akt II SA/Ke 229/11 i II SA/Ke 439/11 (dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zgodnie z tym poglądem fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być on pogodzony z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Za taką wykładnią przemawiają następujące okoliczności. Przepis art. 17 ust. 1 nie reguluje w sposób samodzielny przesłanek przyznania tego świadczenia. Mowa jest w nim o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to zaś pojęcie zostało zdefiniowane przez samego ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Gdyby wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, wówczas niewątpliwie w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy zostałaby taka działalność wprost wymieniona. Z kolei gdyby wolą ustawodawcy było pozbawienie prawa do takiego świadczenia właścicieli gospodarstw rolnych, wówczas w art. 17 ust. 5 wprost wskazałby, że świadczenie to nie przysługuje właścicielom gruntów rolnych. W tym miejscu zauważyć należy, że w przeciwieństwie do innych świadczeń rodzinnych, takich jak zasiłek rodzinny i dodatki do niego, regulując uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca zrezygnował z kryterium dochodowego jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia. Dlatego okoliczność, czy i jakie dochody skarżący otrzymuje z gospodarstwa rolnego nie mogą mieć wpływu na prawo do tego świadczenia. Natomiast zauważyć należy, iż często zdarza się, że posiadacze małych, niskodochodowych gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. W zależności bowiem od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w taki sposób, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Takiej zaś pracy podjąć nie może, gdyż stoi temu na przeszkodzie obowiązek sprawowania pieczy nad osobną niepełnosprawną, co do której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Brak jest zdaniem składu orzekającego, znajdujących uzasadnienie w obowiązujących przepisach podstaw do uznania, że właściciel gospodarstwa rolnego jest pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć bowiem należy, iż w art. 17 ust. 5 ustawy zostały wymienione wszystkie przesłanki uniemożliwiające przyznanie takiego świadczenia. Dokonywanie wykładni rozszerzającej, polegającej na wprowadzeniu dodatkowych negatywnych przesłanek i w jej wyniku uznania, że żaden rolnik bądź właściciel gospodarstwa rolnego nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo tego, że mógłby i chciał podjąć zatrudnienie o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność opieki (bądź który z tego samego powodu z takiego zatrudnienia rezygnował) - jest zdaniem Sądu sprzeczne z art. 2 Konstytucji. Podkreślić należy, że wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarty w przepisie art. 17 ust.1 pkt 3 ustawy, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną; założyć bowiem należy, że wykonywanie takiej opieki, wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust.1 pkt 3, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które z oczywistych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie do zaakceptowania w niniejszej sprawie jest powoływanie się przez organ na definicję osoby bezrobotnej, zawartą w przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Po pierwsze przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób samodzielny regulują kwestie dotyczące uprawnień i wymogów jakie trzeba spełniać aby otrzymać te świadczenie. Po drugie, w świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy sam fakt bycia właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe wyklucza możliwość uznania takiej osoby za bezrobotnego, podczas gdy niewątpliwie w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu, który wykluczałby z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego właściciela gospodarstwa rolnego, nie będącego rolnikiem, i który nie prowadzi w tym gospodarstwie żadnej działalności. Po trzecie, bycie posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni przeliczeniowej ponad 2 ha, uniemożliwia zakwalifikowanie takiej osoby jako bezrobotnego, jednakże ani z przepisów powołanej ustawy o promocji zatrudnienia ani z żadnych innych przepisów nie wynika, aby taki posiadacz nie miał prawa podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro zaś ma prawo taką pracę podjąć, to ma również prawo z niej zrezygnować w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy. Reasumując należy stwierdzić, że sam fakt posiadania, a nawet i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza możliwości uzyskania przez rolnika świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane przez niego gospodarstwo, jego struktura, sposób prowadzenia, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje), z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Zwrócić również należy uwagę, że z cytowanego na wstępie art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się osoby wymagającej opieki orzeczeniem o niepełnosprawności lub o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie, jak wskazują akta administracyjne, H. O. – osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, wydawanym na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.08.50.291 j.t.) stwierdzającym, że jest ona trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Przedłożenie przez stronę takiego tylko orzeczenia wymagało wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego orzeczenie inne niż wymagane przepisem art. 17 ust. 1 ustawy, jest wystarczające. Takiego uzasadnienia wymaga bowiem od organu administracji przepis art. 107 § 3 kpa, skoro mowa w nim, że uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nie może być bowiem wątpliwości, że chodzi tu o pełne wyjaśnienie podstawy prawnej, a nie fragmentaryczne. Wskazane naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a przez to nie mogło samodzielnie spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji. Z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem, że istotnie osoba legitymująca się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stwierdzającym, że jest ona trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, jest traktowana jak osoba, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wynika to bowiem z zestawienia treści art. 17 ust. 1 ustawy, z treścią art. 3 pkt 21 lit. c). tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem bowiem, ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności – oznacza to stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach. Oznacza to więc, że za osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności należy również rozumieć osobę legitymującą się orzeczeniem o stałej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a więc takim orzeczeniem, jakie zostało przedstawione w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną wyżej wykładnię przepisów (zwłaszcza zwróci uwagę, że przy ustalaniu prawa do przedmiotowego zasiłku nie ma znaczenia czy i jakie dochody skarżący otrzymuje z gospodarstwa rolnego) i w związku z tym ustali, czy wielkość i struktura posiadanego przez skarżącego gospodarstwa rolnego dają podstawę do uznania, że gdyby nie choroba matki, byłby on w stanie podjąć inne zatrudnienie.