II GSK 1490/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1564/11 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz K. J. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1564/11 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowań – uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2011 r.; stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ lub Organ) na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z poźn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. J. (dalej: Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] lutego 2011 r. odmawiającą Skarżącemu wznowienia postępowań administracyjnych. Pismem z 15 lutego 2011 r. Skarżący zwrócił się z wnioskiem do [...]Oddziału Wojewódzkiego NFZ o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami (w ilości 61) ustalającymi, iż poszczególne osoby, wskazane w tych decyzjach, z którymi Skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Ośrodek Nauczania Języków Obcych "J." zawierał umowy, są objęte obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu tych umów. W uzasadnieniu wniosku Skarżący podniósł, iż ww. postępowaniach nie brał udziału, albowiem nie został powiadomiony przez organ o ich prowadzeniu. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odmówił wznowienia postępowań stwierdzając, że Skarżący nie posiadał uprawnień strony w przedmiotowych postępowaniach, albowiem wydane decyzje nie nakładały na niego, będącego jedynie płatnikiem składek, żadnego obowiązku, ani też nie przyznawały żadnych uprawnień. Od ww. decyzji K. J. złożył odwołanie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż Skarżący nie był stroną postępowania o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego i na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie mógł żądać wznowienia postępowań. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej: Sąd I instancji lub Sąd) żądając uchylenia decyzji organów I i II instancji. Sąd I instancji uznał skargę za uzasadnioną, stwierdzając, że zaskarżona decyzja administracyjna zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa Skarżącego do występowania w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym jego kontrahentów, z którymi zawierał umowy cywilnoprawne, a co za tym idzie także prawa do wznowienia postępowań, w których bez swojej winy nie brał udziału. Sąd uznał, iż zajęte przez organy stanowisko, że Skarżący nie jest stroną postępowań, gdyż nie dotyczy ono jego interesu prawnego jest błędne. Następnie wywiódł, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził ponadto, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby, tzn. przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Sąd stwierdził ponadto, że poczynione przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w decyzjach ustalenia, iż wskazane w nich osoby podlegały obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego powoduje, że Skarżący jako płatnik składek zdrowotnych, będzie zobowiązany – na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach – bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy - składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec powyższego Sąd I instancji wywiódł, że postępowanie przed organami NFZ w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu, którego źródłem są przepisy prawa materialnego tj. art. 87 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie: 1. naruszenia przez organ art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ; a) niezasadnie przyjął, iż płatnik nie jest stroną postępowania; b) i wobec tego niezasadnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą wznowienia postępowań administracyjnych dotyczących objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego osób z tytułu zawartych umów cywilnoprawnych zakończonych 61 decyzjami ostatecznymi z dnia [...]marca 2010 r., podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z akt sprawy - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że: - art. 109 ustawy o świadczeniach - nie wymienia płatnika jako strony mogącej wszcząć przedmiotowe postępowanie ergo nie daje analogicznie podstaw do legitymacji z wystąpieniem płatnika o wznowienie postępowania; - postępowanie prowadzone na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach, nie daje organom NFZ umocowania do rozstrzygania sporu między ZUS, a płatnikiem dotyczącego charakteru umowy zawartej między płatnikiem, a ubezpieczonym; - zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 378/10 - Prezes NFZ, podzielając ten pogląd, przyjął, iż płatnik nie ma interesu prawnego w ustaleniu objęcia zleceniobiorcy ubezpieczeniem zdrowotnym, ponieważ rozstrzygnięcie wydane w ramach art. 109 ustawy o świadczeniach nie przesądza ostatecznie o prawach i obowiązkach płatnika w zakresie odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy do ZUS, a wobec powyższego, rozstrzygnięcia organów NFZ w przedmiocie odmowy wznowienia postępowań nie były niezasadne. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi kasacyjnej, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. K. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Wyrażona w tym przepisie zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży więc obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji z naruszeniem art. 109 ustawy o świadczeniach pominął, że organy NFZ nie mają umocowania do rozstrzygania sporu między ZUS a płatnikiem, dotyczącego charakteru umowy między płatnikiem, a ubezpieczonym, oraz że w artykule tym nie wymienia się płatnika jako strony, która mogłaby wszcząć przedmiotowe postępowanie. W konsekwencji Sąd wadliwie przyjął, iż Skarżący – jako płatnik tych składek – miał przymiot strony w kwestii dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym osób z tytułu zawartych przez niego z nimi umów cywilnoprawnych. Wobec tego organ nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Podobnie w wyroku z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. W przedmiotowej sprawie Skarżący domagał się wznowienia postępowania w 61 sprawach, w których na podstawie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ubezpieczeniem zdrowotnym objęto osoby z tytułu zawartych pomiędzy nimi, a Skarżącym umów cywilnoprawnych. W powyższych decyzjach stwierdzono, że Skarżący zawierał z tymi osobami nie umowy o dzieło, lecz umowy o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu. Konsekwencją tak zawartych umów był obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit.e ustawy o świadczeniach. W świetle tych decyzji nie budzi żadnych wątpliwości, iż K. J. jako płatnik tych składek był zobowiązany na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższych regulacji Sąd I instancji trafnie stwierdził, że postępowanie przed organem NFZ w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik w tych okolicznościach ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu, którego źródłem są przepisy prawa materialnego tj.: art. 87 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Statusu Skarżącego, jako strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, nie zmienia okoliczność, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych ZUS wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek. Kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym w postępowaniu prowadzonym przed organami NFZ ma zatem znaczenie przesądzające o obowiązku opłacania przez płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji (por. także wyrok NSA z 12 września 2013 r., sygn. akt II GSK 759/12). W sytuacji, gdy organ administracji prowadzi postępowanie dotyczące ustalenia treści umowy, uznanej następnie za będącą źródłem obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, to stroną takiego postępowania administracyjnego jest każda ze stron takiej umowy, bowiem ustalenia organu w tym zakresie dotyczą ich interesów chronionych w odpowiednich przepisach kodeksu cywilnego (np. umowa zlecenia – art. 734 i nast. k.c, czy też umowa o dzieło – art. 627 i nast. k.c). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela odosobnionego poglądu prezentowanego w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 378/10, iż płatnik składek na ubezpieczenie zdrowotne ma jedynie "interes faktyczny", a nie "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym osób, z którymi zawarł umowy cywilnoprawne. Zauważyć przy tym należy, iż powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podzielono też w wyrokach NSA z 14 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1011/10; II GSK 1012/10; II GSK 1013/10 oraz z 18 kwietnia 2012 r., sygn. II GSK 311/11 i z 12 września 2013 r., sygn. akt II GSK 759/12. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż skoro Skarżący posiadał status strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym kontrahentów umów cywilnoprawnych, a nie brał bez swojej winy udziału w tym postępowaniu i złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to organ powinien ten wniosek rozpoznać w trybie i na zasadach określonych w art. 149 i 151 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.