II OSK 1960/10

Dnia 21 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 114/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Przeciwko Skażeniom "[...]" na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 114/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Przeciwko Skażeniom "[...]" z siedzibą w Pszczynie na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż Burmistrz Pszczyny, prowadząc postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej - stacja bazowa Br 2617 P.-P.", pismem z dnia 20 marca 2007 r., zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach o uzgodnienie projektu decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Stowarzyszenia na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 10 lipca 2007 r. uzgadniającego przedmiotowe przedsięwzięcie, Główny Inspektor Sanitarny, postanowieniem z dnia 18 października 2007 r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., organ ten, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowych uwarunkowań dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, iż w dniu 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105), które wprowadziło zmiany w zakresie kwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze zmienioną treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2004 r., organ I instancji stwierdził, iż analiza materiałów dostarczonych przez Burmistrza Pszczyny prowadzi do wniosku, że budowa przedmiotowej stacji bazowej nie kwalifikuje się obecnie do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą środowiskową. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Stowarzyszenia, decyzją z dnia [...] października 2009 r., Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z obliczeń przedstawionych w opracowaniu pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia Nr 7/2007/Connect Telecom/KP", przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r., w związku z czym w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie podlegało uzgodnieniu z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trybie ustawy środowiskowej. Podkreślił również, że przedmiotowa inwestycja nie podlega uzgodnieniu z tymi organami także w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku. W ocenie organu odwoławczego, w takiej sytuacji organ I instancji powinien był wystosować jedynie pismo do Burmistrza Pszczyny i udzielić w nim stosownych wyjaśnień odnośnie braku podstaw prawnych do wydania uzgodnienia w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił jednocześnie, iż w postępowaniu administracyjnym organy wydają decyzje i postanowienia. Według art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. To inne zakończenie sprawy może polegać m.in. na umorzeniu postępowania, bowiem art. 105 kpa przewiduje w takim wypadku wydanie decyzji. Z kolei postanowienia nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania (wpadkowych). Występowanie różnic pomiędzy decyzją a postanowieniem wyłącza możliwość wydania decyzji w sytuacjach, gdy według przepisów kpa powinno zostań wydane postanowienie. Z tych względów art. 105 § 1 kpa nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji o umorzeniu postępowania w kwestiach rozstrzyganych w drodze postanowienia. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, iż decyzję organu I instancji należało uchylić jako wydaną bez podstawy prawnej. W skardze na przedmiotową decyzję, skarżące Stowarzyszenie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podniosło zarzuty naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a w szczególności brak ustalenia, jakie jest faktyczne oddziaływanie obiektu i przyjęcie, iż nie należy on do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji skutkowało umorzeniem postępowania oraz art. 80 i 81 kpa poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych podanych przez operatora, a dotyczących oddziaływania obiektu pomimo, iż raport oddziaływania na środowisko zawiera istotne braki, a rzetelność jego sporządzenia została zakwestionowana przez Stowarzyszenie. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż zgodnie z art. 106 § 1 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W ocenie Sądu, treść ostatniego z powołanych przepisów wyklucza dopuszczalność rozstrzygania przez organ uzgadniający, którym w przedmiotowej sprawie był organ I instancji, w innej niż postanowienie prawnej formie działania. W sytuacji zatem, gdy organ ten po otrzymaniu wniosku o uzgodnienie, a przed zajęciem stanowiska, doszedł do przekonania, że wskutek zmiany stanu prawnego, wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, przestało być uzależnione od jego stanowiska, to przekonanie to powinien wyrazić również w prawnej formie postanowienia. Z tych względów, Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest w istocie wydanym przez organ współdziałający postanowieniem – postanowieniem umarzającym wpadkowe postępowanie uzgadniające. Sąd zauważył jednocześnie, iż brak jest przepisu prawa, który wprost dopuszczałby umorzenie postępowania postanowieniem. W art. 126 kpa wskazującym przepisy dotyczące decyzji, które znajdują odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do postanowień, nie wymieniono bowiem art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wykładnia funkcjonalna art. 105 § 1 kpa każe jednak stwierdzić, że dopuszczalne jest umorzenie postanowieniem postępowania incydentalnego ze względu na jego bezprzedmiotowość, wywołaną np. tak jak w przedmiotowej sprawie zmianą stanu prawnego. Sąd zwrócił uwagę, że w świetle art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który jako jedno z dopuszczalnych rozstrzygnięć organu rozpatrującego odwołanie przewiduje wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i umarzającej postępowanie w I instancji, w związku z art. 144 kpa, który w sprawach nie uregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń nakazuje stosować do nich odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, dopuszczalne jest wydanie przez organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie, postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji w całości i umarzającego postępowanie przed tym organem. Dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1616/08, (niepublikowany). Skoro więc ustawodawca przewidział, iż w toku rozpatrywania zażalenia organ wyższego stopnia może ustalić, iż postępowanie przez organem I instancji jest bezprzedmiotowe i dopuścił w takiej sytuacji umorzenie postępowania w I instancji przez organ odwoławczy, to literalna wykładnia art. 105 § 1 kpa w odniesieniu do postanowień jest niedopuszczalna. Prowadziłaby ona bowiem do niczym nieuzasadnionego dysonansu dopuszczającego umorzenie postanowieniem postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie organu I instancji przy jednoczesnym zakazie umorzenia postępowania przez organ prowadzący postępowanie w I instancji. Organ I instancji musiałby zatem wydawać rozstrzygnięcie w oczywisty sposób niezgodne z prawem, orzekając merytorycznie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji, gdy brak jest podstawy prawnej wydania takiego rozstrzygnięcia, bądź też wydając decyzję o umorzeniu postępowania w postępowaniu wpadkowym, które zgodnie z przedstawionymi wyżej wywodami zakończyć się może wyłącznie wydaniem postanowienia. Zaakceptowanie takiego stanu rzeczy byłoby, w ocenie Sądu, nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym, a w konsekwencji stanowiłoby naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji zauważył ponadto, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w dniu [...] października 2009 r., natomiast z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, której art. 153 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych, na podstawie dotychczasowych przepisów (ustawy środowiskowej), przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje określonych organów przejmują inne, wymienione w przepisie, organy administracyjne. Sąd wskazał, iż postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wszczęte zostało na podstawie przepisów ustawy środowiskowej przed dniem 15 listopada 2008 r. i do tego dnia nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Do postępowania tego mają zatem zastosowanie przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd wskazał jednak, że w świetle art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku na postanowienia wydane w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane m.in. przez organy inspekcji sanitarnej nie przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem przed dniem 15 listopada 2008 r. organ współdziałający nie zajął stanowiska, to od wydanego przezeń po tej dacie postanowienia nie przysługuje zażalenie. Sąd I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji oznaczono jako "odwołanie" i wniesiono w dniu 11 lutego 2008 r., więc jeszcze przed datą wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W tej dacie dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego nie była jeszcze wyłączona. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wniesiony przez skarżące Stowarzyszenie środek zaskarżenia organ odwoławczy powinien potraktować jako zażalenie i przyjąć do rozpatrzenia. Zauważył jednocześnie, iż z uwagi na zmianę stanu prawnego, w stosunku do zażaleń wniesionych przed dniem wejścia w życie art. 153 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku niedopuszczalne jest ich merytoryczne rozpatrzenie przez organy wyższego stopnia, które zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. W konsekwencji prowadzone przez nie postępowanie odwoławcze powinno być umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Z powyższych względów, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 153 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy. Nadmienił również, iż przedstawione wyżej rozumienie art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1388/09, (niepublikowany). Sąd wskazał ponadto, iż z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbędne jest rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Argumentacja skarżącego Stowarzyszenia może być bowiem podnoszona w toku postępowania głównego, prowadzonego na zasadach obowiązujących przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej, wskazał naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1/ art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie tego przepisu, a także 2/ art. 105 § 1, art. 106 § 1 i art. 126 kpa oraz art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez stwierdzenie, że organ powinien zająć stanowisko podczas gdy nie było to możliwe ze względu na brak przepisów prawa materialnego i w konsekwencji uznanie, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu, po uprzednim przytoczeniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, wskazał, iż organ odwoławczy, rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym i wydając zaskarżoną decyzję kierował się tym, że przedmiotowa inwestycja nie podlegała uzgodnieniu z organami inspekcji sanitarnej w trybie przepisów ustawy środowiskowej. Na skutek zmiany stanu prawnego i wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ I instancji zamiast wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia powinien jedynie wystosować do Burmistrza Pszczyny pismo, w którym zawarte byłyby informacje odnośnie braku podstaw prawnych do wydania postanowienia. Organ odwoławczy, działając w granicach prawa, uznał, że wydane rozstrzygnięcie w formie decyzji o umorzeniu postępowania narusza obowiązujące przepisy – regulacje wyłączające możliwość wydania decyzji w sytuacjach, gdy zgodnie z przepisami kpa powinno być wydane postanowienie. W ocenie organu odwoławczego, art. 105 § 1 kpa nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji o umorzeniu postępowania w zakresie zagadnień rozstrzyganych w drodze postanowienia. Wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie odpowiada zatem treści regulacji wynikających z art. 126 kpa. Stanowisko znajduje ponadto potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 2 września 1988 r., sygn. akt IV SA 606/88). W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał, iż decyzję organu I instancji należało uchylić jako wydaną bez podstawy prawnej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem, natomiast wydane przez organ rozstrzygnięcie odpowiada wykładni art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa. Tym samym nieuzasadniony jest pogląd że organy inspekcji sanitarnej zobowiązane były do zajęcia stanowiska merytorycznego w trybie art. 106 § 5 kpa w sytuacji, gdy nie miały podstawy, wynikającej z przepisów prawa materialnego do takiego działania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa. Podstawa ta jednak nie jest usprawiedliwiona. Zauważyć należy, iż zarzuty podniesione w ramach skargi kasacyjnej odnoszą się do dwóch problematycznych kwestii – formy rozstrzygnięcia organu I instancji oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Mając to na uwadze, na wstępie, wskazać należy, iż postępowanie jakie prowadził organ I instancji w niniejszej sprawie było postępowaniem uzgodnieniowym w ramach postępowania głównego, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji, uwzględniając okoliczności faktyczne oraz zmianę treści rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., uznał, że brak jest podstawy prawnej do uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w konsekwencji podjął decyzję o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wydane przez organ I instancji jako organ współdziałający rozstrzygnięcie uznać należy w warunkach niniejszej sprawy za postanowienie – postanowienie umarzające postępowanie uzgodnieniowe. Wskazać należy, iż postępowanie uzgodnieniowe odbywa się w trybie art. 106 kpa według zasad w nim przewidzianych, w tym co do formy rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 106 § 5 kpa, zajęcie stanowiska przez organ, do którego zwrócił się w tym celu organ załatwiający sprawę, następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Przyjąć zatem należy, iż niezależnie od treści rozstrzygnięcia organu uzgadniającego, jego forma to postanowienie. Forma ta będzie tym samym właściwa również dla rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie uzgadniające w sytuacji, gdy brak jest podstawy prawnej do uzgodnienia przez organ inspekcji sanitarnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zauważyć jednocześnie należy, iż stanowisko takie wyrażone zostało również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 161/08 i z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 670/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl), a skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Za uznaniem, iż umorzenie postępowania uzgodnieniowego w formie postanowienia jest dopuszczalne przemawia generalnie charakter tego postępowania, które jest wprawdzie prowadzone w ramach postępowania głównego, mając w stosunku do niego charakter pomocniczy, lecz pozostaje postępowaniem samodzielnym (art. 106 § 4 kpa), prowadzonym z reguły przez organ inny niż organ załatwiający sprawę główną. Nieracjonalne jest ponadto przyjęcie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w przypadku bezprzedmiotowości postępowania niedopuszczalne jest umorzenie postępowania uzgodnieniowego przez organ I instancji, podczas gdy do uchylenia postanowienia podjętego przez ten organ i umorzenia postępowania I instancji władny jest już organ rozpatrujący zażalenie na to postanowienie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy zarzut niewłaściwej kwalifikacji formy rozstrzygnięcia organu I instancji przez Sąd I instancji uznać należy za nieuzasadniony. W konsekwencji nietrafny jest również zarzut dotyczący stanowiska Sądu w kwestii podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w świetle którego na postanowienia wydane przez organy inspekcji sanitarnej w sprawach wszczętych, na podstawie ustawy – Prawo o ochronie środowiska, przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a niezakończonych decyzją ostateczną, nie przysługuje zażalenie. Wskazać należy, iż w warunkach niniejszej sprawy to kwestia zmiany stanu prawnego ma w istocie fundamentalne znaczenie dla sposobu jej rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem należy, iż z dniem 15 listopada 2008 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie wskazanego wyżej rodzaju zostało z woli ustawodawcy wyłączone na mocy art. 153 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. W konsekwencji, od tego też dnia nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych na postanowienia uzgadniające, gdyż wyłączone one zostały spod kontroli instancyjnej. W takiej sytuacji, niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie zażaleń, które zostały wniesione i nie zostały rozpatrzone przed dniem wejścia w życie omawianego przepisu przez organy wyższego stopnia, gdyż te zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Organ odwoławczy, do którego wpłynęło zażalenie na postanowienie uzgadniające, mając na uwadze nowy stan prawny, powinien rozważyć możliwość oceny tego zażalenia zarówno pod względem jego dopuszczalności i ewentualnego zastosowania w sprawie przepisu art. 134 w związku z art. 144 kpa, jak i art.138 §1 pkt 3 kpa. Przy czym w warunkach niniejszej sprawy, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż decyzja organu odwoławczego musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem zaskarżony wyrok uznać należy za odpowiadający prawu. W konsekwencji, stanowisko Sądu co do braku podstaw do umorzenia w warunkach niniejszej sprawy postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa było również słuszne, a zarzut naruszenia tego przepisu chybiony. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.