II GSK 607/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2058/11 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz P. K. 2100 (dwa tysiące sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. K. na decyzję Dyrektora [...] Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. P. K. złożył w dniu [...] maja 2010 r. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do powierzchni 290,62 ha. W dniach [...] sierpnia, [...] listopada oraz [...] listopada 2010 r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzona została kontrola metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w oparciu o art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009r., str. 65 – dalej: rozporządzenie Nr 1122/2009). W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych uznano, że powierzchnia stwierdzona dla działek rolnych była mniejsza niż zadeklarowana. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. producent wycofał część wniosku w zakresie działek rolnych E, F, G oraz części działki M. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w dniu [...] maja 2011 roku wydał decyzję Nr [...] którą przyznał płatność w pomniejszonej wysokości. P. K. wniósł od tej decyzji odwołanie, po rozpatrzeniu którego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji wskazał, między innymi, że w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił zastrzeżenia osobie, która go sporządziła. Podkreślił, że o powyższym prawie producent rolny został poinformowany stosowanym pouczeniem na 4 stronie protokołu. Stwierdził, iż w wyniku zastrzeżeń do czynności kontrolnych przychylono się do zastrzeżeń wnioskodawcy, w zakresie działki B natomiast co do działek M i N podtrzymano wyniki przeprowadzonych kontroli. Ponadto w wyniku kontroli w zakresie wzajemnej zgodności stwierdzono: - dla działek rolnych B, CB. D, H, I, II, J, Ł nieprzestrzeganie norm dobrej kultury rolnej tj. brak wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej na łąkach co najmniej raz w roku do 31 lipca lub wypasania zwierząt; - dla działki rolnej P brak koszenia lub innych zabiegów uprawowych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów na gruntach ugorowanych, co najmniej raz w roku do 31 lipca. Ujawnione różnice między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną spowodowały że płatności zostały przyznane w pomniejszonej wysokości. W związku z tym, że na części zadeklarowanej powierzchni stwierdzono brak przestrzegania norm naliczono sankcje w postaci 12 % redukcji płatności. Ponadto organ stwierdził, iż jedynie kontrolom przeprowadzonym w gospodarstwach wnioskodawców przez upoważnionych inspektorów ARiMR należy przypisać przymiot wiarygodności z racji przeprowadzenia tych kontroli przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne. Wobec powyższego nie ma potrzeby P. K. od tej decyzji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. żądając jej uchylenia. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 136 oraz art. 140 k.p.a. Organ wniósł o oddalenie w/w skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wydając wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r. wskazał, że skarżącemu przyznane zostały płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego odpowiednio pomniejszone ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną oraz z uwagi na nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.) grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli: - w przypadku gruntów ornych – jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie, przy czym dla pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa ten sam gatunek rośliny może być uprawiany na tej samej powierzchni w ramach działki ewidencyjnej nie dłużej niż 3 lata, - w przypadku łąk i pastwisk – okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. WSA uznał, że organ prawidłowo wyliczył, że kwota przyznanych płatności powinna wynosić 137.964,76 zł. Różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wyniosła 1,36 %, a zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3 % lub 2 ha lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Sąd stwierdził, że organ słusznie uznał, iż kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, w związku z czym brak było podstaw do podważenia jej wiarygodności. Ponadto ustalenia i wnioski, zawarte w decyzjach, nie naruszały zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a także prawa materialnego. Organ odwoławczy dokonał wyczerpującej analizy sytuacji strony i rozważył ją, zgodnie z art. 7 k.p.a., w kontekście interesu społecznego i słusznego interesu strony. Organ ponadto uzasadnił rozstrzygnięcie w sposób wyczerpujący, realizując dyspozycję art. 11 i 107 § 1 k.p.a. Ocenił również uwagi znajdujące się w protokole kontroli zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 76 § 3 k.p.a.). WSA nie dopatrzył się też naruszenia art. 136 k.p.a., gdyż przewiduje on jedynie możliwość, a nie obowiązek przeprowadzenia na żądanie strony dodatkowego postępowania. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. K. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ten wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): - poprzez niezastosowanie, względnie tolerowanie niezastosowania przez organ przepisów § 1 ust 1 pkt 4 oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. Nr 39, poz. 211) Ponadto zarzucił w/w wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd, mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym art. 8, art. 11, art. 55 § 1, art. 56 § 3, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji z dnia 6 lipca 2011 r. oraz decyzji ją poprzedzającej, - art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do części zarzutów strony sformułowanych w skardze, a także w zakresie w jakim Sąd przedstawił jako podstawę rozstrzygnięcia akty prawne nieobowiązujące zarówno w chwili orzekania jak i w chwili wydawania zaskarżonych decyzji przez organ, jak również w chwili wszczęcia postępowania na skutek złożenia przez stronę wniosku o płatności, - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy jedynie w granicach zarzutów sformułowanych w skardze z pominięciem innych faktów i wniosków płynących z dokumentacji sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kwotę płatności pomniejszono m.in. ze względu na stwierdzone jakoby przez inspektorów terenowych nieprawidłowości w zakresie nieprzestrzegania przez skarżącego na części działek norm oraz wymogów tzw. dobrej kultury rolnej. W tym zakresie najpierw organ drugiej instancji, a za nim WSA powołały się na nieobowiązujący akt prawny, a mianowicie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007 r., Nr 46, poz. 306 ze zm.),dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Tymczasem akt ten został zastąpiony przez rozporządzenie Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211). dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r., które weszło w życie z dniem 15 marca 2010 r. i przepisy tego aktu powinny mieć zastosowanie do oceny, czy na gruntach skarżącego przestrzegano minimalnych norm. Ponadto skarżący podkreślił, że organy opierały się na wyłącznie na treści znanych stronie informacji dostarczonych przez inspektorów w treści raportu. Informacje te miały jednak charakter gotowych konkluzji, sformułowanych gołosłownie, bez żadnego szczegółowego opisu i uzasadnienia. Jeśli chodzi o działkę rolną H, to z raportu nie wynikało, że nie są na niej wypasane zwierzęta gospodarskie w okresie wegetacji, co również świadczyłoby o spełnieniu wymaganych norm. W zakresie działki rolnej B brak jest jakichkolwiek adnotacji lub zdań opisujących stan kontrolowanej działki, natomiast na działce rolnej I stwierdzono brak koszenia łąki i samosiejki, jednak ww. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2010 r. dopuszcza , aby łąki były porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeśli nie wpływają one na prowadzoną produkcję rolną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Sam fakt, że kontrola została "przeprowadzona metodą FOTO" nie zwalnia organu od konieczności precyzyjnego wskazania konkretnych zdjęć, albo innych źródeł o charakterze dowodowym, na którym opierał swoje oceny. Niezależnie od powyższych zarzutów , skarżący podkreślił, że na żadnym etapie dotychczasowego postępowania nie przedstawiono mu ani wyliczenia, ani dokładnej podstawy prawnej, na której uznano, że wzmiankowane przypadki naruszenia norm skutkowały akurat 12 % pomniejszeniem kwoty przyznanych płatności. Organ i w tym wypadku posłużył się nieobowiązującym już aktem prawnym powołując się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 marca 2009 r. w sprawie liczby punktów, którą przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów (Dz. U. Nr 54, poz. 446), które obowiązywało do 30 kwietnia 2010 r. Co więcej organ nie wskazał żadnych konkretnych przepisów, nie tylko rozporządzenia obowiązującego, ale nawet tego, które błędnie uznał za mające zastosowanie w sprawie, które jego zdaniem, miały zastosowanie do przypadku skarżącego, co pozwoliłoby mu przynajmniej ustalić jak duży zasięg i dolegliwość nieprawidłowości organ mu zarzuca i umożliwiłoby mu podjęcie polemiki. Tego uchybienia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, który nie tylko nie odniósł się do niektórych zarzutów sformułowanych w skardze ale również samodzielnie nie dokonał wszechstronnej oceny poprawności postępowania organu, czym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na podzielenie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeżeli taki podział występuje), które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36). Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania – co do zasady – w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowy, albo, że nie został on skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez sąd I instancji przepisy prawa materialnego. Skarga kasacyjna została oparta o obydwie wymienione w art. 174 p.p.s.a. podstawy kasacyjne. Zarzut naruszenia prawa materialnego – niezastosowania w sprawie § 1 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm wnoszący skargę kasacyjną uzasadnia zastosowaniem w sprawie nieaktualnego aktu prawnego, a mianowicie nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm zamiast powołanego rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego wymaga rozpoznania go w pierwszej kolejności, dopiero bowiem wskazanie prawidłowej podstawy prawnej pozwoli stwierdzić, jaki był niezbędny zakres postępowania dowodowego, a w konsekwencji, czy zarzucane skargą kasacyjną naruszenia przepisów postępowania dotyczące ustalania stanu faktycznego wystąpiły i czy ewentualnie miały wpływ na wynik sprawy. Ma rację skarżący, że właściwą podstawą prawną dla oceny, czy zaistniały naruszenia w zakresie przestrzegania norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w odniesieniu do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2010 r. jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, które weszło w życie z dniem 15 marca 2010 r. (z wyjątkiem § 3 ust. 3 pkt 3, który nie miał w sprawie zastosowania). Jednocześnie utraciło moc powoływane w sprawie przez organ drugiej instancji i WSA rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Należy jednak stwierdzić, że mimo błędnego powołania jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji nieobowiązującego aktu prawnego, uchybienie to nie miało jakiegokolwiek znaczenia dla wyniku sprawy na taki wpływ nie wskazuje także wnoszący skargę kasacyjną. Treść § 1 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 r., jest identyczna, jak powoływanego w sprawie § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. i stanowi - w odniesieniu do łąk i pastwisk – że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeśli okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Również § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 r. stanowi powtórzenie § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r., i dotyczy gruntów rolnych (łąk i pastwisk), na których dopuszcza się pojedyncze drzewa i krzewy, o ile nie wpływają one na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego zmierzające do podważenia przyjętego w sprawie stanu faktycznego skutkiem czego było dokonanie pomniejszenia płatności obszarowych ze względu na nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. Wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje ustalenia organów w tym zakresie, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, podkreślając, że w istocie stan rzeczy na działkach rolnych H, B oraz I był inny, niż zostało to ustalone w raporcie z kontroli na miejscu. Dla omówienia tego zarzutu należy przede wszystkim przypomnieć, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, z późn. zm) – mimo odesłania do zasad sformułowanych w k.p.a. (art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach) – zostało jednak częściowo zmodyfikowane (art. 3 ust. 2 tej ustawy). Ustawodawca stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu, na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Organ wywiązał się z obowiązku nałożonego w omawianym przepisie, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, w brzmieniu obowiązującym w 2010 r., którego to okresu dotyczył wniosek skarżącego "Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.) dalej rozporządzenie nr 73/2009, wszystkie grunty rolne (a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych) są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z ochroną środowiska. Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę we wniosku o płatności informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Zgodnie z art. 20 rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu. Stosownie do art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, mającego zastosowanie do wniosku złożonego na 2010 r. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Z przepisów tych wynika, że kontrole na miejscu (obok kontroli administracyjnych) stanowią instrument weryfikowania "zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności", niewątpliwie też ustalenia dokonywane w trakcie kontroli na miejscu, stanowią dowód stanu upraw na deklarowanych do płatności działkach rolnych. Z kolei na podstawie art. 32 i 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009 z kontroli tej należy sporządzić raport, którego kopię – w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości – doręcza się rolnikowi. Z uregulowań ww. rozporządzenia wynika jakie niezbędne dane powinno zawierać sprawozdanie z kontroli, są to w szczególności dane rolnika wybranego do kontroli na miejscu, czy rolnik został uprzedzony o kontroli, a jeżeli tak, z jakim wyprzedzeniem, charakter i zakres przeprowadzonych kontroli, wyniki kontroli z przypisaniem wagi konkretnego naruszenia czy niezgodności. Doręczony rolnikowi protokół nie musi zawierać dokumentacji fotograficznej, szkiców czy innych dokumentów, które zostały wykonane i utrwalone w czasie kontroli, załączniki te są do wglądu w Biurze Powiatowym Agencji, w którym został złożony wniosek i są one udostępnione na żądanie strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano znaczenie protokołu z kontroli sporządzonego zgodnie z art. 28 rozporządzenia 796/2004 (obecnie art. 32 rozporządzenia 1122/2009) . Na przykład w wyroku z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07 NSA wskazał, że: "O wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty, a to przez dyrektora oddziału regionalnego (...) bądź przez inne jednostki organizacyjne – jeżeli Prezes Agencji powierzy im przeprowadzenie kontroli, i jeżeli dysponują one odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi (...). W świetle powyższego dowodom z protokołu kontroli – właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne – co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności." W niniejszej sprawie przeprowadzono w gospodarstwie wnioskodawcy kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej, skarżącemu doręczono raport z kontroli, i składał on zastrzeżenia do czynności kontrolnych, które częściowo uwzględniono. Nie są natomiast zasadne dalsze zastrzeżenia wskazane w skardze kasacyjnej. Wbrew jej wywodom, w raporcie z kontroli przy poszczególnych działkach zostały wpisane uwagi inspektorów dokonujących kontroli z których wynika jakie uchybienia stwierdzono, zostały również wskazane numery fotografii, na których był uwidoczniony stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli. Słusznie więc wydając decyzje w sprawie i oceniając przestrzeganie norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska oparto się na raporcie z kontroli popartym dokumentacją fotograficzną, który nie budził wątpliwości co do zgodności ze stanem rzeczywistym i przeciwko któremu skarżący, wbrew rozkładowi ciężaru dowodu mającym zastosowanie w sprawach o płatności obszarowe (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach), skutecznie nie przeprowadził żadnego przeciwdowodu. Reasumując – w tym stanie rzeczy, szczególnie przy braku inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta i wobec tego, że protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości nie można organowi postawić skutecznego zarzutu naruszenia art. 8, 11, 77 § 1, 80, a także 107 § 3 k.p.a., a konsekwencji – Sądowi pierwszej instancji zarzutu dokonania wadliwej kontroli legalności decyzji administracyjnej. Nie można odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. c w poprzez pominięcie przez Sąd naruszenia przez organ art. 55 § 1 i art. 56 § 3 k.p.a., gdyż zarzut nie został w żaden sposób uzasadniony. Zarzut ten jest niezrozumiały również i z tej przyczyny, że art. 56 k.p.a., dotyczący zwrotu kosztów stawiennictwa osobom stawiającym się na wezwanie organu w postępowaniu administracyjnym, zawiera tylko 2 paragrafy. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego tj. art. 141 § 1 p.p.s.a., w takim zakresie, jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Jeśli chodzi bowiem o normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a. to ustawodawca zawarł w niej elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07). Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie, Sąd pierwszej instancji wskazał na przyjęty stan faktyczny, wyjaśnił podstawę prawną, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko pozostałych stron. Fakt powołania się na błędną podstawę prawną – co do rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. – jak wcześniej wskazano, nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż powołano przepisy prawa materialnego o brzmieniu identycznym jak mające zastosowanie w sprawie rozporządzenie z daty późniejszej. Należy natomiast zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie w żaden sposób nie wyjaśniono dlaczego zastosowano pomniejszenie płatności związane z nieprzestrzeganiem norm – na poziomie 12 %. Przede wszystkim w decyzji organu pierwszej instancji wskazano nieobowiązujące już wówczas (uchylone z dniem 1 maja 2010 r.) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 marca 2009 r. w sprawie liczby punktów, którą przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów (Dz. U. Nr 54, poz. 446 ze zm.), co więcej bez wskazania konkretnego przepisu na podstawie którego dokonano tego pomniejszenia. Powołany w tej samej decyzji art. 71 rozporządzenia nr 1122/2009 (bez wskazania jednostki redakcyjnej) również nie pozwala zrekonstruować rozumowania, które doprowadziło do takiego pomniejszenia płatności, przepis ten zawiera bowiem 6 akapitów obejmujących szereg odrębnych norm prawnych. W decyzji organu drugiej instancji tej kwestii poświęcono jeszcze mniej uwagi, stwierdzając tylko, "W związku z tym, że na części zadeklarowanej powierzchni stwierdzono brak przestrzegania norm naliczono sankcje w postaci redukcji 12 % redukcji płatności", a uchybienia w tym zakresie umknęły uwagi Sądu pierwszej instancji. W tej sytuacji zasadne są zarzuty naruszenia przez WSA treści art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice rozpatrzenia sprawy przez Sąd I instancji. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 36 uzasadnienia). Tak więc nierozpoznanie przez WSA sprawy w odniesieniu do poziomu pomniejszenia płatności bezpośredniej z powodu nieprzestrzegania norm jest istotnym uchybieniem (zwłaszcza, że już w skardze podnoszono sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.), uniemożliwiającym skarżącemu poznanie w jakim zakresie poszczególne stwierdzone nieprawidłowości przekładają się na procentowe zmniejszenia płatności. To z kolei uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek polemiki ze stanowiskiem organu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.ustosunkuje się do kwestii 12 % pomniejszenia płatności bezpośredniej z tytułu nieprzestrzegania norm. Z tych przyczyn skarga kasacyjna musiała zostać uwzględniona, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 2