III SA/Kr 513/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Komendant Miejski Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2011r. odmówił J. S. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 2 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. S. jest funkcjonariuszem Komisariatu Policji. Funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany z dniem 22 lutego 2002 r. W dniu 19 stycznia 2011 r., złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jego wysokości oraz raport. Wskazał, że zamieszkuje w K przy ul. A, w lokalu spółdzielczym własnościowym, do którego prawo nabył na podstawie umowy darowizny zawartej aktem notarialnym z dnia 2 marca 2000 r. Zajmowany przez niego i rodzinę lokal mieszkalny nie spełnia przysługujących mu norm zaludnienia, bowiem w mieszkaniu na każdego z członków jego rodziny przypada 6,25 m2 powierzchni mieszkalnej, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej. Organ przytaczając treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazał, że zdaniem organu, J. S. nie spełnia warunków do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ posiada prawo do spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego. W sprawie bez znaczenia jest okoliczność, że powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu mieszkalnego nie spełnia przysługujących policjantowi norm, bowiem przepisy rozporządzenia nie wiążą prawa policjanta do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z przysługującymi mu normami zaludnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych, utrzymuje się rozbieżność poglądów dotycząca tej kwestii (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r. I OSK 223/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2009 r. SA/Wa 104/09). Od tej decyzji J. S. wniósł odwołanie. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 88 ustawy o Policji oraz przepisów wykonawczych- rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie równoważnika za okres od dnia 27 października 2008 r., gdyż powierzchnia mieszkalna posiadanego przez niego mieszkania nie zaspokaja przysługujących mu od tego dnia czterech norm zaludnienia. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 10 marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji- na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że J. S. jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej. Wspólnie z żoną i dwoma synami zamieszkuje w spółdzielczym własnościowym lokalu mieszkalnym przy ul. A w K. Lokal ten był własnością ojczyma policjanta, który dniu 2 marca 2000 r. darował funkcjonariuszowi przedmiotowy lokal. Powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 25,0 m2. Organ odwoławczy dokonał analizy i interpretacji art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisów wykonawczych. Przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji poświęcone zostały poszczególnym uprawnieniom mieszkaniowym funkcjonariuszy. Przede wszystkim art. 88 ustawy statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przesłanki uzyskania tych świadczeń zostały określone niejednakowo. W szczególności postanowienia art. 88 ustawy o Policji, w związku z przepisami § 2 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, wprowadzają wymóg przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługujących mu norm zaludnienia. § 3 tego rozporządzenia stwierdza: norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej. Z kolei, zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia - dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Tym samym J. S. od dnia 22 lutego 2002 r. (tj. od dnia mianowania policjantem w służbie stałej) przysługiwałby lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej 2 normom zaludnienia (czyli od 14 do 20 m2 powierzchni mieszkalnej), od dnia 6 maja 2007 r. przysługiwałby lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej 3 normom zaludnienia (czyli od 21 do 30 m2), a od dnia 27 października 2008 r. lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej 4 nomom zaludnienia (czyli od 28 do 40 m2). Rodzina policjanta składa się, bowiem z funkcjonariusza, jego żony (małżeństwo zawarto w dniu 20 sierpnia 2005 r.) oraz synów W. (ur. [...] 2007 r.) i M. (ur. [...] 2008 r.). Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którego wysokość, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jest stała dla określonych kategorii funkcjonariuszy (posiadających rodzinę lub nie). Z tego też względu świadczenie z tego tytułu należy traktować co do zasady jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego może przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust 1). Reguły te znalazły rozwinięcie w aktach wykonawczych. Szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przedmiotowego równoważnika określone zostały w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. Przepisy § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia zawierają katalog negatywnych przesłanek, po zaistnieniu których świadczenie policjantowi nie przysługuje. Osoba, która nie posiada prawa do służbowego lokalu mieszkalnego, nie posiada również uprawnień do równoważnika pieniężnego za jego brak. J. S. jest właścicielem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, położonego w miejscu pełnienia służby. W dniu mianowania w służbie stałej, powierzchnia mieszkalna posiadanego lokalu spełniała przysługujące mu 2 normy zaludnienia (policjant nie posiadał wówczas rodziny). Uznać, więc należy, że w ogóle nie uzyskał prawa do służbowego lokalu mieszkalnego wynikającego z art. 88 ustawy o Policji i tym samym nie ma również prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu skarżący zarzuca błędną interpretację przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Twierdzi, że fakt, iż posiada lokal mieszkalny, który przestał spełniać przysługującą mu powierzchnię mieszkalną uprawnia go do otrzymania równoważnika za brak mieszkania, że z chwilą urodzenia się drugiego syna posiadany lokal ma powierzchnię mieszkalną niezgodną z przysługującymi mu czterema normami zaludnienia, a więc nabył uprawnienia do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i jego uprawnienia wywodzić można z szeregu wyroków sądów administracyjnych. Organ odwoławczy wskazał, że w Polsce nie obowiązuje prawo precedensów, co skutkuje tym, iż każdy wyrok jest wyrokiem w indywidualnej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że J. S. w dniu mianowania policjantem w służbie stałej, posiadał nabyte wcześniej (tj. już w 2000 r.) prawo do spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego " równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu". Skarżący nadal posiada prawo do zajmowanego lokalu, którego jest właścicielem. Okoliczności, iż zajmowany i posiadany przez funkcjonariusza lokal przestał spełniać przysługujące policjantowi normy zaludnienia, nie ma w sprawie znaczenia. Za zajęciem takiego stanowiska przemawia wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r. (I OSK 223/08) wskazano, iż w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji chodzi o nieposiadanie lokalu mieszkalnego (niezależnie od jego wielkości) nie zaś o lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej, uwzględniającej przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia, a więc lokal w rozumieniu przepisu art. 88 ust. l ustawy o Policji. Stąd też posiadanie lokalu spółdzielczego przez funkcjonariusza nawet w sytuacji, gdy lokal ten nie zapewniał funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny, wymienionym w art. 89 przysługującej im według norm zaludnienia powierzchni, wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu. Nawet zastosowanie interpretacji łącznej art. 92 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy o Policji nie spowodowałoby przyznania równoważnika za brak lokalu. Prawo do lokalu mieszkalnego dla policjantów realizowane jest bądź w naturze, w postaci przydziału lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji jednostki Policji, bądź w formie zastępczej w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Równoważnik za brak lokalu jest świadczeniem zastępczym, mającym zrekompensować policjantowi fakt, iż nie otrzymał lokalu mieszkalnego w naturze. Zgodnie z art. 88 ustawy o Policji "policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Jeżeli organ Policji nie jest w stanie zapewnić policjantowi lokalu w naturze, może przyznać mu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Tym samym świadczenie to, jako prawo policjanta, wynikające pośrednio z art. 88 ustawy pragmatycznej, podlega takim samym ograniczeniom jak prawo do lokalu. Tak, więc, prawo do równoważnika za brak lokalu, określone w art. 92, należy rozpatrywać łącznie z art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji, albowiem jeżeli policjant nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego, nie może również otrzymać równoważnika za jego brak. Z dokumentów wynika, że w dniu 2 marca 2000 r. skarżący stał się właścicielem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, składającego się z dwóch pokoi, kuchni i przynależności o łącznej powierzchni użytkowej wynoszącej 39,00 m2, w tym 25,00 m2 powierzchni mieszkalnej. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r., "lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia: dla policjanta samotnego - dwie normy zaludnienia, (...)". Z kolei, zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia - norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Podobnie zagadnienia te regulowało obowiązujące wówczas zarządzenie nr 707 MSWiA z dnia 30 września 1997 r. W dniu uzyskania lokalu mieszkalnego był uprawniony do 2 norm zaludnienia (dwóch norm dla funkcjonariusza). Tym samym uzyskany w dniu 2 marca 2000 r. lokal zaspokajał przysługujące stronie dwie normy zaludnienia, a nawet je przewyższał. Art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stanowi, że lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno - pensjonatowy. Reasumując organ odwoławczy uznał, że J. S. uzyskując przedmiotowy lokal mieszkalny, spełniający wówczas przysługujące dwie normy zaludnienia, utracił prawo do lokalu mieszkalnego i tym samym nie ma prawa do równoważnika za brak lokalu. Powyższe fakty stanowią negatywne przesłanki do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. J. S. wniósł skargę na powyższą decyzję. Zarzucił naruszenie art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Wskazał, że powierzchnia mieszkalna przypadająca na członka jego rodziny wynosi 6,25 m2, a zgodnie z rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej. Zatem zwrot "brak lokalu mieszkalnego" należy rozumieć jako brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej przysługującego policjantowi z uwzględnieniem członków jego rodziny. Na potwierdzenie swojej argumentacji przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W szczególności przywołał interpretację przedmiotowego zagadnienia, jakiego dokonały w wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. I OPS 7/09 i I OSK 1396/08) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. III SA/Kr 1014/09). Uważa, że spełnia wymogi do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu w rozumieniu art. 92 ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż od czasu narodzin drugiego syna nie posiada lokalu mieszkalnego o powierzchni uwzględniającej przysługujące mu i członkom mojej rodziny minimalne normy mieszkaniowe. Po przeanalizowaniu obowiązujących przepisów, a w szczególności ww. wyroków dotyczących bardzo podobnych spraw policjantów Komendy Miejskiej Policji jest przekonany, że przyznanie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest w pełni uzasadnione. Według wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. III SA/Kr 1014/09 przy ustalaniu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości: "... Istotne jest jednak to, czy posiadany lokal ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną przysługującą funkcjonariuszowi, a więc czy posiadanie takiego lokalu oznacza zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Bycie właścicielem lokalu, jako przesłanka wyłączająca prawo do równoważnika pieniężnego, ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz posiada lokal odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej". Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, który w swej treści jest jasny i oczywisty. Jest rzeczą bezsporną, że skarżący posiada lokal mieszkalny. Przepis natomiast nie zawiera odniesienia, z którego wynikałaby konieczność rozpatrywania, czy lokal spełnia przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Rozwiązanie takie jest racjonalne z punktu widzenia celu, jaki ma realizować równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jest nim pokrycie kosztów wynajmu lokalu (lub używanie cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy), przez otrzymującego ten równoważnik policjanta. Celem, jaki ma spełnić równoważnik za brak lokalu nie jest natomiast uzyskanie rekompensaty za zamieszkiwanie w lokalu o powierzchni mniejszej od przysługujących norm. Zatem zarówno wykładnia gramatyczna, jak i celowościowa art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalny nie przysługuje w przypadku posiadania przez policjanta lokalu mieszkalnego, nawet, jeżeli lokal nie spełnia przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia. Poparciem dla tej argumentacji jest także § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis ten również nie zawiera odniesienia do przysługujących policjantowi norm zaludnienia. Przedmiotowa sytuacja spotkała się z rozbieżną oceną w orzecznictwie sądów administracyjnych. Oprócz dotyczących tej kwestii wyroków podanych przez skarżącego są inne - podane przez organy, a także np.: wyrok WSA w Warszawie z 12.06.08r sygn. II SA/Wa 242/08, wyrok WSA w Warszawie z 18.12.07r. sygn. II SA/Wa 1457/07, wyrok WSA w Kielcach z 12.12.07r. sygn. II SA/Ke 561/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący zarzuca zaskarżonym decyzjom naruszenie prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002r., nr 100, poz. 918 ze zm.), a także przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r., nr 105, poz. 884, ze zm.). Powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadniony z następujących względów. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który posiada mieszkanie własnościowe o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu. Rozważania dotyczące powyższego zagadnienia należy rozpocząć od wskazania, że stosownie do art. 88 ust.1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przytoczonego przepisu wynika, zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Tak samo w sytuacji, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie nie pochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, zdaniem Sądu, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to, bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji - "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej". W myśl § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.: "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji nie posiadają spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu." Treści art. 92 ust.1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Wykładni przepisu ustawy należy dokonywać w kontekście całej ustawy. Podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona, jak powyżej, wykładnią systemową i celowościową. Wynikająca z art. 92 ust.1 ustawy o Policji przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia. W takiej sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie, bowiem lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska organów, iż równoważnik pieniężny przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Tym samym stosując powyższe rozważania do niespornych okoliczności niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że skoro posiadany przez skarżącego nie spełnia norm zaludnienia, to przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Analogiczne stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1146/11. Niewątpliwie orzecznictwo sądownictwa administracyjnego było niejednolite. Uporządkowaniem i ujednoliceniem stanowiska w tej kwestii zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (opubl. LEX nr 364569), gdzie w nieco innym stanie faktycznym, bo w sytuacji, gdy policjant zajmował lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, NSA zajął stanowisko, że: "Policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (...), z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 tej ustawy, mimo że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (...)." Zatem posiadanie lokalu, który nie odpowiada przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. W takiej, bowiem sytuacji, zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powyższej uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08, policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Bezspornym jest, że skarżący nie posiada lokalu mieszkalnego przyznanego na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a zamieszkuje w K przy ul. A, w lokalu spółdzielczym własnościowym, do którego prawo nabył na podstawie umowy darowizny zawartej aktem notarialnym z dnia 2 marca 2000 r. Powierzchnia mieszkalna tego lokalu wynosi 25,0 m2. Skarżący jest, więc właścicielem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, położonego w miejscu pełnienia służby. W dniu mianowania w służbie stałej, powierzchnia mieszkalna posiadanego lokalu spełniała przysługujące mu 2 normy zaludnienia (policjant nie posiadał wówczas rodziny). Błędne jest jednak stanowisko organów, że skarżący w ogóle nie uzyskał prawa do służbowego lokalu mieszkalnego wynikającego z art. 88 ustawy o Policji i tym samym nie ma również prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby, skoro od dnia 6 maja 2007 r. przysługiwałby lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej 3 normom zaludnienia (czyli od 21 do 30 m2), a od dnia 27 października 2008 r. lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej 4 nomom zaludnienia (czyli od 28 do 40 m2). Rodzina policjanta składa się, bowiem z funkcjonariusza, jego żony (małżeństwo zawarto w dniu 20 sierpnia 2005 r.) oraz synów W. (ur. [...] 2007 r.) i M. (ur. [...] 2008 r.). Zatem począwszy od dnia 6 maja 2007 r. skarżący nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej odpowiadającego normom przysługującej mu wówczas powierzchni mieszkalnej. Skoro skarżącemu nie przydzielono lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Policji, a posiada prawo do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego, co istotne - nie spełniającego przysługujących policjantowi norm powierzchni mieszkalnej, to powyższe nie może skutkować odmową przyznania mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przyjęta przez organy wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. jest, więc nieprawidłowa. Powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu, organy, mając na uwadze powyższą ocenę Sądu i art. 153 p.p.s.a będą zobowiązane rozpoznać wniosek skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a, orzekł, jak w sentencji wyroku.