I OSK 950/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1504/11 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1504/11 oddalił skargę Uniwersytetu [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie objęcia K. K. ubezpieczeniami społecznymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. obejmującej ubezpieczeniami społecznymi K. K. w okresie [...] i wymierzającej składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe zdrowotne i na Fundusz Pracy za: grudzień 2001 r., styczeń 2002 r., styczeń 2003 r., marzec 2003 r., maj 2003 r., czerwiec 2003 r., sierpień 2003 r., grudzień 2003 r., styczeń 2004 r., czerwiec 2004 r., sierpień 2004 r., grudzień 2004 r., luty 2005 r. i marzec 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu odwołania Uniwersytetu [...], decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 180 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 stycznia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Organ wskazał, że w postępowaniu nadzorczym nie orzeka on co do istoty sprawy, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Ustala jedynie, czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, a następnie ocenia, czy naruszenia te miały charakter rażący. Zdaniem organu, wskazane w sprzeciwie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Z. G. zarzuty miały charakter zarzutów w postępowaniu odwoławczym, gdyż dotyczyły naruszenia prawa procesowego, polegającego na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niezapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Prokurator nie wyjaśnił, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogły mieć ww. nieprawidłowości i czy uzupełnienie postępowania mogłoby wpłynąć na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia. Organ wskazał dalej, że nie każde naruszenie prawa procesowego może być kwalifikowane jako rażące. O rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych można mówić wówczas, gdyby w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w postępowaniu lub zastosowano nieprawidłowo. Organ wskazał ponadto, że stronę powiadomiono o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji (zawiadomienie z dnia 23 maja 2006 r.). Jako nieuzasadniony organ ocenił również zarzut błędnej wykładni przepisów o obowiązkowym ubezpieczeniu społecznym pracowników. Organ dodał, że strony nie wniosły odwołania od decyzji ustalającej ww. obowiązek, a zgodnie z art. 110 k.p.a. organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Bierność stron oznacza brak podstaw do uchylenia decyzji z urzędu. Okoliczność, że decyzja sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji nie stanowi natomiast przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł Uniwersytet [...], zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niezapewnieniu stronie możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie oraz błędnym wskazaniu rodzaju czynności wykonywanych przez K. K. na rzecz skarżącego, w następstwie czego niedostatecznie wyjaśniono stan faktyczny sprawy i wydano decyzję w oparciu o nieaktualny materiał dowodowy; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. li art. 13 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 66 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz art. 104 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 69, poz. 415 ze zm.), polegające na błędnej ich wykładni i niewłaściwym zastosowaniu; art. 15 i art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wobec wydania zaskarżonej decyzji przez Zastępcę Dyrektora ZUS/Oddział w Z. G.. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ nie wziął pod uwagę, że wskutek odwołań do sądu powszechnego osób niebędących pracownikami skarżącego od decyzji ZUS dotyczących objęcia tych osób ubezpieczeniami społecznymi i zdrowotnym decyzje te zostały skutecznie podważone. Uznano bowiem, że osoby te, z tytułu wykonywania umów cywilnoprawnych, nie były objęte obowiązkiem opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Dodatkowo w związku z uchyleniem przez organ części własnych decyzji po wniesieniu od nich odwołań, ZUS uznał za prawidłowe stanowisko odwołujących. Oznacza to, że sądy powszechne i ZUS, uznały pierwotne stanowisko organu za błędne w zakresie oceny stanu faktycznego, jak i prawnego. Decyzje ZUS wydane zostały zatem z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, że kwalifikacja prawna ww. umów cywilnoprawnych ma zastosowanie do pozostałych umów objętych kontrolą ZUS ze względu na tożsamość stanu faktycznego i prawnego, organ powinien z urzędu wziąć to pod uwagę i wydać decyzję stwierdzającą nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Skarżący wskazał na brak spójności i konsekwencji w rozstrzyganiu przez ZUS spraw tej samej kategorii. Taki stan rzeczy nie jest możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i jednolitości prawa, co skutkowało naruszeniem art. 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Go 990/10 odrzucił powyższą skargę przyjmując, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Na skutek skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Z. G. i Uniwersytetu [...], Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 388/11, uchylił postanowienie z dnia 2 grudnia 2010 r. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych decyzje ostateczne Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w k.p.a. Istnieje zatem wyjątkowo możliwość weryfikowania takich decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Od kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego, stąd decyzja ta mogła być kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym wszczętym z urzędu, a decyzje z dnia [...] maja 2010 r. i [...] lipca 2010 r. podlegały kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Gl 447/11 stwierdził swoją niewłaściwość w niniejszej sprawie i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Uniwersytetu [...] wskazał, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie była ocena, czy w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjęto, że decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą wymienioną w pkt 2 tego przepisu. Sąd podał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz doktrynę, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, kiedy treść przepisu wywołuje potrzebę jego wykładni. W niniejszej natomiast sprawie organ, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. przyjął, że prowadzenie przez K. K. zajęć dydaktycznych na studiach dziennych i zaocznych, realizowanie ćwiczeń i dodatkowych konsultacji dotyczących zajęć, odbieranie sprawdzianów, zaliczeń i egzaminów według wskazówek pracodawcy, w sposób ciągły i cykliczny z elementami podporządkowania organizacyjnego, polegającego na podległości co do miejsca sposobu i terminu świadczenia, konieczności osobistego realizowania przedmiotu umów bez gwarancji rezultatu, nosi cechy stosunku pracy, o którym mowa w art. 22 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Zdaniem z kolei skarżącego powyższe stanowisko jest błędne, bowiem sposób wykonywania umów nie miał cech podporządkowania pracowniczego, zajęcia były prowadzone według pomysłu autorskiego, w godzinach dostosowanych do wykładowcy z możliwością wskazania miejsca prowadzenia zajęć. Metodyka pracy i sposób weryfikowania wiedzy nie były narzucone. Nie prowadzono kontroli czasu pracy i nadzoru. Odpłatność następowała w miarę wykonywania świadczenia. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że skoro zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania dokonanej przez organ oceny (zawartej w decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym), że umowa zawarta przez strony nie prowadziła do nawiązania stosunku pracy, lecz była umową cywilnoprawną, to w świetle zasad postępowania nieważnościowego, prawidłowo w zaskarżonej decyzji wskazano, że ustalenia organu poczynione w postępowaniu zwyczajnym nie mogły stanowić o rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego. Objęcie ubezpieczeniami społecznymi osoby, która zawarła umowy o dzieło, a które to umowy w ocenie organu zawierają cechy umowy o pracę, nie jest sprzeczne z przepisami prawa w sposób bezsporny. Ewentualne naruszenie prawa nie jest bowiem oczywiste, a zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Powyższe skutkowało uznaniem przez Sąd, że w postępowaniu nadzorczym nie naruszono przepisów art. art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd uznał również, że organ nadzoru nie naruszył przepisu art. 8 k.p.a. wobec braku spójności i konsekwencji ZUS przy wydawaniu decyzji w tożsamej kategorii spraw. Część rozstrzygnięć wymienionych w skardze zapadło bowiem na skutek odwołań złożonych do sądu powszechnego, a zatem w zupełnie innych postępowaniach niż postępowanie sądowoadministracyjne. Sądy administracyjne uprawnione są natomiast do badania skargi od orzeczeń organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Sądy powszechne z kolei rozpatrują odwołania nie tylko w oparciu o kryterium legalności, ale także celowości i zasadności. Podobnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do naruszenia art. 15, art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wobec wydania zaskarżonej decyzji przez Zastępcę Dyrektora ZUS/Oddział w Z. G., zamiast Prezesa ZUS. Sąd wyjaśnił, że z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66-79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). ZUS wykonuje swoje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes kieruje i reprezentuje Zakład na zewnątrz. Natomiast dyrektorzy oddziałów reprezentują Zakład i podejmują decyzje jako ZUS na podstawie upoważnienia Prezesa wydanego stosownie do § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 80, poz. 914 ze zm.), a zastępcy dyrektorów oddziałów - na podstawie upoważnień udzielonych przez dyrektorów oddziałów wydanych na podstawie upoważnienia Prezesa do upoważniania innych pracowników Zakładu wydanego na podstawie § 3 ust. 2 pkt 2 statutu, w imieniu swoich mocodawców. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. wniósł Prokurator Okręgowy w Z. G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez przyjęcie stanu faktycznego, ustalonego przez organu rentowy pierwszej instancji i przyjętego jako prawidłowy przez organ nadzoru, niezgodnie z obowiązującą procedurą, tj. z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 180 k.p.a. i art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i niezasadnym oddaleniu skargi; 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że kontrola sądu w zakresie okoliczności faktycznych, wnioskowania organów i oceny dowodów przez organy administracji publicznej na każdym etapie postępowania zwyczajnego i nadzorczego, nie odpowiadała wymogom określonym w tym przepisie; 3) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi i niezastosowaniu ww. przepisu, pomimo rażącego naruszenia przez organy administracji w postępowaniu zwyczajnym i nadzorczym przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 180 k.p.a. i art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 13 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 66 ust. 1 pkt 1a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz art. 104 ust. 1 pkt 1a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, noszącego cechy rażącego naruszenia tych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis prawa wymaga wykładni prawa tylko w sytuacji wątpliwości interpretacyjnych, czyli niejasnego tekstu prawnego. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji przepisy, które stanowiły materialnoprawną podstawę decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., a wymienione w pkt 3 skargi kasacyjnej, są jasne i niedwuznaczne, a do ich stosowania nie jest wymagana wykładnia prawa. W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażany jest pogląd, że wykonywanie takich samych czynności może występować w ramach umowy o pracę i umowy cywilnoprawnej. Jednak istotnym kryterium odróżniającym stosunek pracy od stosunku cywilnoprawnego jest wykonywanie pracy pod kierownictwem pracodawcy w warunkach bezwzględnego podporządkowania. W przypadku K. K. jest oczywiste i bezsporne, że podpisała ona z Uniwersytetem [...] nie umowę o pracę, lecz umowy o dzieło i umowy o przeniesienie autorskich praw majątkowych. Świadczy o tym fakt, że ww. nie wykonywała pracy w warunkach bezwzględnego podporządkowania, nie miała bowiem obowiązku bezwzględnego stosowania się do poleceń i przestrzegania regulaminu pracy uczelni, nie łączyła jej z Uniwersytetem ścisła zależność charakterystyczna dla podporządkowania pracowniczego. Była ona zobowiązana do autorskiego opracowania i przeprowadzenia zajęć dydaktycznych w Instytucie Pedagogiki Społecznej i na Wydziale Nauk Pedagogicznych i Społecznych Uniwersytetu [...], uzyskując w zamian wynagrodzenie. Przeprowadzała ze studentami ćwiczenia i wykłady, a ich terminy były każdorazowo ustalane tak, by nie kolidowały z zasadniczym zajęciem w Sądzie Rejonowym w Z. G. na stanowisku sędziego. K. K. była uprawniona do samodzielnej zmiany terminów odbywania poszczególnych ćwiczeń lub wykładów oraz czasu ich trwania, będąc jedynie zobowiązana do realizacji ogólnej liczby godzin wynikających z zawartych umów cywilnoprawnych (rezultatu). Godziny realizacji zajęć były wstępnie ustalane przez zamawiającego dzieło, jednakże w porozumieniu ze studentami K. K. mogła je samodzielnie zmieniać, na co nie potrzebowała uzyskiwania zgody Uniwersytetu. Miejsce prowadzenia zajęć mogło być określone przez K. K., która ich część realizowała w swoim miejscu pracy, to jest w Sądzie Rejonowym w Z. G.. Zarys tematyki wykładów i ćwiczeń określał zamawiający Uniwersytet, jednak szczegółowy program zajęć, konspekty zajęć, wykaz literatury ww. przygotowywała samodzielnie. Przy wykonywaniu zawartych umów cywilnoprawnych K. K. korzystała z komputera, kodeksów będących jej własnością. Samodzielnie określała metodykę pracy ze studentami i sposób weryfikacji ich wiedzy. Podczas prowadzenia zajęć nie była kontrolowana przez Uniwersytet. K. K. nie podlegała niczyjemu zwierzchnictwu ani nadzorowi w trakcie wykonywania zajęć. Nie była zobligowana do potwierdzania swojej obecności na zajęciach czy wykładach. Wynagrodzenie było wypłacane na podstawie przedkładanych rachunków. Realizacja dzieła przez K. K. nie była pracą nauczyciela akademickiego, gdyż nie była ona związana z Uniwersytetem, nie funkcjonowała w ramach organizacyjnych uczelni, nie brała udziału w wyborze władz, nie pełniła żadnej funkcji związanej z uczestnictwem w strukturach uczelni. Obecność K. K. na terenie uczelni ograniczała się do przeprowadzenia wykładów i zajęć. K. K. nie korzystała z typowych dla stosunku pracy uprawnień urlopowych z zachowaniem prawa do wynagrodzenia oraz zasiłku za czas niezdolności do pracy, jak również nie korzystała ze świadczeń z funduszu socjalnego uczelni. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przedstawione ustalenia wynikają z analizy treści umów zawartych przez K. K. z Uniwersytetem [...] oraz z jej zeznań złożonych w dniu [...] kwietnia 2010 r. w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego w Prokuraturze Okręgowej w Z. G., a także ze starannej, prawidłowej subsumcji i analizy obowiązującego orzecznictwa. Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana w oparciu o protokół kontroli z dnia [...] listopada 2005 r. przeprowadzonej przez inspektorów ZUS w Uniwersytecie [...]. Ustalenia kontroli, a w szczególności: czynności określone w umowach zawartych przez Uniwersytet z K. K., ciągłość i cykliczność wykonywanych czynności, występujące elementy podporządkowania organizacyjnego w postaci podległości co do miejsca, sposobu i terminu świadczenia określonej umową pracy, konieczność osobistego realizowania przedmiotu umów oraz to, że realizacja przedmiotu zawartych umów wymaga starannego działania i nie gwarantuje rezultatu, zdaniem organu pierwszej instancji, przemawiały za uznaniem, że charakter zatrudnienia wynikający z zawartych umów cywilnoprawnych, nosi cechy stosunku pracy. Z powyższego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wynika, że organ I instancji nie przeprowadził własnego postępowania administracyjnego, lecz bezkrytycznie przyjął ustalenia inspektorów ZUS, które w świetle przedstawionych powyżej okoliczności były błędne. Zdaniem organu, sporządzenie badanych umów było obejściem przepisów z zakresu ubezpieczeń społecznych, odnoszących się do obowiązku opłacania składek z tytułu pozostawania stron w stosunku pracy. Organ błędnie przyjął, że w stosunku łączącym K. K. z Uniwersytetem występowały elementy podporządkowania pracowniczego oraz że były to umowy wymagające starannego działania i nie gwarantowały rezultatu. Te błędne założenia, poczynione w oderwaniu od ustaleń faktycznych i obowiązującego orzecznictwa, rzutowały na błędne wnioskowanie i dowolną ocenę, i tak niepełnego, materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych i prawa materialnego. Organ nie poczynił żadnych ustaleń co do sposobu realizacji kwestionowanych umów dotyczących prowadzenia zajęć ze studentami, zamiaru stron towarzyszącego zawarciu umów oraz co do faktycznego źródła utrzymania i miejsca zatrudnienia K. K.. Ustalenia te miały przecież kluczowe znaczenie dla oceny, czy stosunek łączący K. K. z Uniwersytetem [...] nosił faktycznie cechy stosunku pracy, czy też był to szereg odrębnych stosunków cywilnoprawnych wynikających z zawartych umów o dzieło i o przeniesienie autorskich praw majątkowych. Organ nie uwzględnił z należytą starannością w swoich rozważaniach faktu, że K. K. była zobowiązana do realizacji dzieła, to jest wszystkich godzin zajęć, które obejmowały poszczególne umowy cywilnoprawne. Strony uzgodniły osiągnięcie pewnego mierzalnego rezultatu w postaci dzieła o charakterze utworu autorskiego, który dodatkowo uzewnętrzniał się ("materializował") w postaci konspektów oraz zaliczeń przedmiotu udzielanych studentom, a zatem stanowił konkretny rezultat będący wynikiem realizacji umów. Ze względu na to, że organ nie przeprowadził rzetelnego, wszechstronnego postępowania administracyjnego, z poszanowaniem ogólnych zasad, jakimi rządzi się stępowanie administracyjne, a sformułowanych w przepisach art. 7, art. 8, art. 10 kpa - nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a., to nie dysponował całokształtem materiału dowodowego. A powinien był ocenić i ustalić, czy stawiana przez organ teza o łączącym K. K. z Uniwersytetem stosunku pracy została faktycznie udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wobec powyższego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uznać należało, że organ dopuścił się rażącego naruszenia ww. przepisów postępowania. Uchybienia te były w oczywisty sposób rażące, tj. na tyle istotne, że gdyby organ przeprowadził postępowanie z poszanowaniem tych przepisów, dysponowałby pełnym, rzetelnym materiałem dowodowym, który pozwalałby na prawidłową, a nie swobodną, ocenę tego, czy świadome wyrażenie woli stron umów cywilnoprawnych zmierzało do obejścia przepisów z zakresu ubezpieczeń społecznych, odnoszących się do obowiązku opłacania składek z tytułu pozostawania w stosunku pracy. Organ nadzoru pominął fakt, że stan faktyczny przyjęty w postępowaniu zwyczajnym nie odpowiadał stanowi rzeczywistemu w sprawie z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym pierwszoinstancyjnym. Organ działający w trybie nadzoru w ogóle nie uzasadnił - działając z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego, jego zdaniem, nie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego przez organ pierwszej instancji. Dla organu istotny był jednie fakt, że K. K. nie odwołała się od decyzji o objęciu jej ubezpieczeniami społecznymi i z tego faktu wyprowadził nieuprawniony wniosek, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Z powyższego wynika, że organy na każdym etapie postępowania administracyjnego, zwyczajnego i nieważnościowego, dopuściły się rażącego naruszenia przepisów postępowania. Zaakceptowanie kardynalnych, rażących błędów decyzji, wydanych w trybie nieważnościowym, a w konsekwencji pośrednio także decyzji organu pierwszej instancji, również obarczonej tymi błędami, przez WSA w Warszawie jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd niesłusznie powielił za organem administracji argumentację, że zarzuty przedstawione przez skarżącego miały charakter zarzutów postępowania odwoławczego, jak również niezasadnie przyjął, że w sprawie zachodziła potrzeba wykładni przepisu prawa, a tym samym, że nie można mówić o wadzie rażącego naruszenia prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta, zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Na wstępie należy stwierdzić, że rolą Sądu pierwszej instancji, a wcześniej organu administracyjnego, w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem nie była merytoryczna kontrola decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem społecznym, a wyłącznie weryfikacja, czy decyzja ta została wydana w warunkach art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ orzekał, a Sąd pierwszej instancji kontrolował działalność organu, w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem przez Sąd poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli orzeczeń wydanych w trybach nadzwyczajnych. W ramach wskazanej podstawy kasacyjnej w pkt I skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest trafny postawiony Sądowi pierwszej instancji zarzut przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organ rentowy pierwszej instancji i uznanie go za prawidłowy w postępowaniu nieważnościowym. Zauważyć należy, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, tzn. ustalony przez organ stan faktyczny i oceniany pod względem zgodności z prawem przez Sąd, jest stanem faktycznym sprawy toczącej się w postępowaniu nadzorczym. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego wyraźnie sformułowane zostały pod adresem postępowania zwykłego, tj. ustalenia stanu sprawy niezgodnie z regułami dowodowymi określonymi w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jeśli zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. kierować do stanu faktycznego sprawy nadzorczej (będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej), to uznać należy, że skarga kasacyjna nie wykazała, że stan sprawy toczącej się w postępowaniu nadzorczym został ustalony z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny prawa mógłby być skuteczny w sytuacji zakwestionowania przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie objęcia ubezpieczeniami społecznymi. Przypomnieć należy raz jeszcze, że kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje wydane zostały w warunkach art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny. A zatem w niniejszej sprawie prawidłowo przytoczoną podstawą kasacyjną powinno być naruszenie prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jego uzasadnienie wskazujące, że Sąd pierwszej instancji podzielił nieprawidłową ocenę organu administracyjnego działającego w trybie nadzoru co do tego, że w postępowaniu zwykłym nie naruszono w sposób rażący przepisów postępowania. Powyższe oznacza, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie można jednakże nie zauważyć, że w skardze kasacyjnej naruszenie wyszczególnionych przepisów postępowania zostało powiązane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest to uchybienie, które nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, jako uchybienie polegające na określeniu przepisu prawa materialnego przepisem postępowania. Naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art.77 i art. 80 k.p.a. zostało wskazane w skardze kasacyjnej również jako uzasadnienie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i niezastosowanie tego przepisu. Rażące naruszenie prawa dotyczy wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 8 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 13 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 66 ust. 1 pkt 1a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz art. 104 ust. 1 pkt 1a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odnosząc się do tak skonstruowanej podstawy skargi kasacyjnej, tj. w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa, które – według strony skarżącej kasacyjnie – zostały rażąco naruszone zaskarżoną decyzją, należy w pierwszej kolejności ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej rażące naruszenie prawa, których Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji. Od ewentualnego potwierdzenia takich naruszeń prawa zależeć będzie dopiero ustalenie, czy wskutek ich niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji doszło do uchybienia przepisowi art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma uzasadnionych podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja ZUS odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z 14 czerwca 2006 r. rażąco narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa. Jeśli chodzi o podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), należy podkreślić, że zarówno w judykaturze jak i w doktrynie prawa procesowego administracyjnego przyjęto, iż wady nieważności decyzji administracyjnej wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż takie wady są usuwane w trybie wznowienia postępowania. Wady postępowania mogą być źródłem wadliwości decyzji, ale ostatecznej weryfikacji podlega to przy ocenie decyzji pod kątem wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ w trybie określonym w art. 156 i nast. k.p.a. ocenie podlega sama decyzja (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz Wydawnictwo C. H. Beck, 9 wydanie s. 737). W przypadku wady rażącego naruszenia prawa wadliwość decyzji sprowadza się do oczywistej sprzeczności treści decyzji z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa obowiązującego w dniu jej wydania. Takiej wadliwości zaskarżonej decyzji nie można przypisać. W szczególności nie zasługuje na akceptację pogląd skarżącego kasacyjnie, że wydana przez ZUS decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rażąco naruszała zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 i art. 80 tego kodeksu. Pogwałcenie ogólnych zasad postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2002 r. sygn. akt III SA 2643/01; Lex nr 79735). Należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji i organu nadzorczego, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie naruszono rażąco art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ podjął działania niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że organ oparł swe ustalenia co do obowiązku objęcia ubezpieczeniami społecznymi K. K. i wymierzenia składek z tego tytułu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie. Ten materiał dowodowy został uznany w postępowaniu administracyjnym za wystarczający do uznania, że K. K. pozostaje w zatrudnieniu na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę umowy zawartej przez nią i Uniwersytet [...]. Tak jak zauważył Sąd pierwszej instancji przepisy prawa pracy nie wskazują elementów przedmiotowo istotnych umowy o pracę, a definicja legalna stosunku pracy określa jedynie podstawowe jego cechy pojęciowe. W takiej sytuacji kwalifikacji prawnej umowy o świadczenie usług można dokonywać jedynie metodą typologiczną, to jest przez rozpoznanie i wskazanie jej cech przeważających (dominujących). Nie można zatem jednoznacznie przyjąć w takiej sytuacji, że brak zbadania jakiejkolwiek okoliczności sprawy oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uprawnione jest zatem stanowisko organu, że ten materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia w zawartych umowach o dzieło elementów noszących cechy stosunku pracy, o którym mowa w art. 22 § 11 Kodeksu pracy. Na podstawie tak ustalonych elementów możliwe było wywiedzenie oceny co do łączącego strony umowy stosunku prawnego. Skarżący kasacyjnie te elementy ocenia odmiennie i dla poparcia swojej oceny, wskazując na braki postępowania dowodowego, żąda przeprowadzenia dodatkowych dowodów w celu uzasadnienia cech charakterystycznych dla umów cywilnoprawnych. W istocie prowadziłoby to do zastępowania postępowania nieważnościowego postępowaniem odwoławczym i do rozstrzygania sprawy co do istoty (ustalania nowego stanu faktycznego). Tymczasem, jak trafnie zauważa to Sąd pierwszej instancji i organ nadzoru, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się jedynie do badania, czy decyzja będąca przedmiotem tego postępowania dotknięta jest jedną z wad, o których stanowi przepis art. 156 § 1 k.p.a., z zaznaczeniem, że wyłączona jest w takim wypadku wykładania rozszerzająca przesłanek nieważnościowych. Organ dokonuje w takim postępowaniu oceny ważności decyzji administracyjnej w oparciu o zgromadzony przed jej wydaniem materiał dowodowy i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że zarzut braku rzetelnej kontroli przez ZUS decyzji własnej w przedmiocie uznania za stosunek pracy stosunku cywilnoprawnego wynikającego z zawartych umów o dzieło, w tym przypadku jest zbyt daleko idący. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł rażącego naruszenia przepisów prawa w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji, co prowadzi do wniosku, że nie doszło do uchybienia przepisowi art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Skoro nie potwierdzono rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego niezasadny okazał się zarzut o niewłaściwym zastosowaniu przez organ administracji przepisów prawa materialnego, to jest art. 8 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 13 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 66 ust. 1 pkt 1a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz art. 104 ust. 1 pkt 1a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżący niezasadnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji uznanie powołanych powyżej przepisów, stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym, za przepisy wymagające wykładni. Rację ma skarżący kasacyjnie, że przepisy te są jasne i jednoznaczne, bowiem stanowią o obowiązku objęcia ubezpieczeniami społecznymi pracowników. Jednakże ustalenie kto jest pracownikiem wymaga niejednokrotnie oceny okoliczności towarzyszących zawartej umowie. Przepisy Kodeksu pracy wprawdzie stanowią, że za pracownika uważa się osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę (art. 2), to jednak wskazują, że w określonych warunkach bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy zatrudnienie odbywa się na podstawie stosunku pracy. A zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że wykładni wymagają przepisy Kodeksu pracy w celu ustalenia elementów istotnych dla umowy o pracę. Zasadnie też Sąd uznał, że objecie ubezpieczeniami społecznymi osoby, która zawarła umowy o dzieło, a które to umowy zawierają cechy umowy o pracę, nie jest sprzeczne z przepisami w sposób bezsporny, a zatem ewentualne naruszenie prawa nie jest oczywiste. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny. Wymóg art. 134 § 1 P.p.s.a. co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, iż wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze (czy też w kontrolowanym akcie) podstawą prawną. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne zostały powołane do tego, aby sprawować wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Prawidłowe stosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, aby bez względu na treść skargi (jej zarzuty i wnioski) oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną (przez organ administracji, lub przez stronę wnoszącą skargę) dokonał z pełną odpowiedzialnością i wnikliwością kontroli legalności zaskarżonego aktu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., II OSK 499/09, LEX nr 597645). Wymóg ten zrealizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż przeprowadził kontrolę kwestionowanej przez Skarżącego decyzji w granicach przedmiotu zaskarżenia, którym była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie objęcia ubezpieczeniami społecznymi i swoją oceną prawną nie wkroczył w inną sprawę, w stosunku do tej, która była przedmiotem rozstrzygania przez organ. Nadto uzasadnienie zarzutu wskazuje, że skarżący kasacyjnie wadliwość rozstrzygnięcia widzi raczej w niepełnym odniesieniu się sądu wojewódzkiego do podniesionych w skardze zarzutów, niż w przekroczeniu granic sprawy. Podobnie za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast zarzut naruszenia tego przepisu nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd pierwszej instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.