II SA/Ol 915/11

Dnia 19 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zmiany warunków zabudowy – odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]", którą organ ten uchylił własną decyzję z dnia "[...]", nr "[...]" i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]", znak: "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-socjalnego i garażu wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr "[...]" w obrębie G., w części dotyczącej warunków w zakresie infrastruktury technicznej odnośnie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 20 stycznia 2009r. A. P. wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji, wskazując na planowany sposób odprowadzania ścieków - do gminnej sieci kanalizacyjnej. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy uwzględnił wniosek inwestora, określając w pkt 4 rozstrzygnięcia warunki w zakresie infrastruktury technicznej: b) zaopatrzenie w wodę - projektowane przyłącze do sieci wodociągowej, c) odprowadzanie ścieków - projektowane przyłącze do sieci kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu wskazano m.in., że planowana inwestycja spełnia warunki dobrego sąsiedztwa, działki sąsiednie zabudowane są budynkami mieszkalnymi, budynkami usługowymi oraz budynkami gospodarczymi. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Decyzja te doręczona została jedynie inwestorowi, jako stronie postępowania. W dniu 15 lipca 2009r. inwestor wystąpił do organu o zmianę pkt 4 wydanej decyzji o warunkach zabudowy, poprzez ustalenie: w ppkt b) zaopatrzenie w wodę - studnia kopana - do czasu wybudowania sieci wodociągowej; c) odprowadzanie ścieków - zbiornik szczelny - do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), zmienił własną decyzję z dnia "[...]" zgodnie z wnioskiem inwestora. Wskazano, że pozostałe warunki decyzji nr "[...]" pozostają bez zmian. W uzasadnieniu organ podał tylko, że przychylił się do prośby wnioskodawcy. W dniu 19 marca 2010r. T. C. - właściciel działki graniczącej z działką inwestora - wystąpił do Wójta Gminy o wznowienie powyższych postępowań administracyjnych, gdyż jako strona postępowania nie brał w nich udziału bez własnej winy. Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy wznowił postępowanie administracyjne w tych sprawach i decyzją z dnia "[...]" odmówił uchylenia wydanych decyzji. Decyzją z dnia "[...]" r., Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu decyzji z dnia "[...]" r. wydanej przez Wójta Gminy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 18 lutego 2011 r. T. C. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., bez wcześniejszego uzyskania zgody pozostałych, prócz inwestora, stron postępowania. Podniósł, że w procesie zmiany decyzji pominięto wymagane prawem procedury niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawca wyjaśnił w tym względzie, że jeśli decyzja pierwotna wymagała podjęcia stosownych analiz (czego wymaga wprost przepis prawa), to pominięcie obowiązku dokonania tychże analiz w postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej, uznać należy za oczywiste naruszenie prawa - rażące ominięcie reguł prawnych. Ponadto zdaniem wnioskodawcy tryb z art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji deklaratoryjnych. Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zasadność wniosku T. C. i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]", znak: "[...]". Kolegium zgodziło się, że uchylenie lub zmiana decyzji w oparciu o art. 155 kpa nie dotyczy decyzji o warunkach zabudowy, jako decyzji deklaratoryjnej i związanej. Dodatkowo wskazano, że przed wydaniem decyzji zmieniającej organ I instancji nie uzyskał zgody pozostałych stron postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestor podnosił, że decyzja o warunkach zabudowy jest powszechnie zmieniana na podstawie art. 155 k.p.a., a do zastosowania tego trybu nie jest wymagana zgoda innych podmiotów, oprócz wnioskodawcy. Dokonując ponownej oceny decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]", w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją uchyliło swoją poprzednią decyzję i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy. Organ wyjaśnił, że decyzja Wójta Gminy wydana została w trybie określonym w art. 155 k.p.a. i zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że odnośnie stosowania tegoż trybu w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy orzecznictwo sądowe nie jest jednolite. Przywołano różne poglądy w tej kwestii zaprezentowane w niepublikowanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. I OSK 607/10 oraz z dnia 3 grudnia 2010r. I OSK 1725/09. W ocenie Kolegium już z tego względu zachodziła podstawa do uchylenia decyzji własnej z dnia "[...]" i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]", bowiem nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisów prawnych. W kwestii zgody stron, która stanowi jeden z warunków stosowania przepisu art. 155 k.p.a., Kolegium powołało się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2009r., sygn. akt II SA/Rz 596/08 i wyrażone w nim stanowisko, zgodnie z którym na mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy żadna inna osoba, poza inwestorem, nie nabywa prawa. Wobec tego, skoro wydanie decyzji nie jest uzależnione od zgody właściciela działki sąsiedniej, to również na zmianę takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., nie jest wymagana zgoda innnych poza inwestorem osób. Z podanych wyżej względów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w rozstrzygnięciu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie T. C. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w nr "[...]" i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W szczególności skarżący zakwestionował prawidłowość uzasadnienia wydanej decyzji, poprzez oparcie się jedynie na wybranym orzecznictwie i ograniczenie się wyłącznie do kontroli decyzji własnej, bez rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Skarżący zarzucił, że Kolegium zaniechało jakiejkolwiek analizy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi wadę dyskwalifikującą, niwecząc całą istotę postępowania. Zdaniem skarżącego nie wolno zmieniać decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a. Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, aby inwestor złożył nowy wniosek, który bada się pod kątem art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy. Stwierdził, że gdyby dano możliwość dowolnej zmiany decyzji (bez udziału stron) i bez dokonania ponownych analiz, to praktycznie możliwa byłaby dowolna zamiana ustalonych warunków zabudowy. Podkreślił też, że zmiana decyzji we wskazanym trybie może nastąpić wyłącznie za zgodą strony. Zaznaczył, że bez własnej winy nie brał udziału w toku postępowania przed Wójtem, który pominął skarżącego, doręczając decyzję tylko inwestorowi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium wskazało, że decyzja, której dotyczy zmiana zawiera analizę, zawierająca część graficzna i tekstową. Ponadto uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 marca 2009r. potwierdza, że wyniki analizy, wykonanej na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wykazały zgodność wnioskowanej inwestycji z warunkami określonymi przepisami art. 61 ust. 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności stwierdzono tam, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Tym samym zdaniem organu, w omawianym przypadku analiza została przeprowadzona. Kolegium zauważyło, że w wyroku WSA w Krakowie z 01.03.2010r., 1/ SA/Kr 1655/09, na który oddalona została skarga kasacyjna wyrokiem NSA z dnia 27.10.2011r. Sąd zauważył, że przepisy rangi ustawowej nie wprowadzają wymogu przeprowadzenia w toku postępowania pisemnej analizy. Z art. 61 ust. 1 U.p.z.p., który określa przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynika jedynie pośrednio konieczność zgromadzenia w toku postępowania stosownego materiału umożliwiającego ich stwierdzenie dla wydania stosownego rozstrzygnięcia. Ocena spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 U.p.z.p. należy przy tym do organu wydającego decyzję administracyjną. Także przepisy rozporządzenia nie wprowadzają wymogu sporządzenia w toku postępowania pisemnej analizy. Wręcz przeciwnie, sformułowania użyte w § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 naprowadzają, że analiza jest w istocie pewnym procesem intelektualnym, w którym uwzględnia się obowiązujące przepisy oraz stwierdzony stan faktyczny. Wymóg pisemności związany jest z samą decyzją o warunkach zabudowy, zaś aktualizuje się już w momencie sporządzenia jej projektu. W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2012r. Kolegium wyjaśniło ponadto, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o ustaleniu warunków zabudowy działki, podobnie, jak i w dwóch decyzjach zmieniających, stroną postępowania był tylko inwestor. Z tego względu, nie jest trafny zarzut skarżącego, że w omawianym przypadku zmiana decyzji w trybie art. 155 Kpa nastąpiła bez zgody pozostałych stron postępowania, skoro poza inwestorem innych stron postępowania nie było. Ze względu na to, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisów prawnych, a jeżeli chodzi o stosowanie trybu określonego wart. 155 k.p.a., w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy interpretacja przepisów prawnych nie jest jednolita, to brak było podstaw, do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Zaznaczono, że Kolegium nie twierdzi, że przy zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest już wymagana analiza w zakresie zmienianej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jaki to zarzut podnosi skarżący. Kolegium podkreśla natomiast, że żaden z przeplsbw ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, nie wskazuje wymogu sporządzenia pisemnej analizy, a na jaką to okoliczność zwrócił uwagę WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27.10.2011r. II SA/Kr 1655/09, a który został przywołany przez Kolegium. Podobnie żadne z unormowań nie stanowią, że przy zmianie decyzji wymagana jest nowa analiza. Bez wyraźnych unormowań w tym zakresie, brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzje zmieniające obarczone są kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei dane zawarte w załącznikach Nr 1 i 2 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 marca 2009r. (wyniki analizy w zakresie funkcji zabudowy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) zawierają w zakresie, o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dane zarówno do ustalenia warunków zabudowy, jak i zmiany decyzji. Organ przyznał, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie jest wprawdzie rozbudowane, ale poparte orzecznictwem sądowoadministracyjnym i w ocenie Kolegium, w omawianym przypadku, jest wystarczające. Podkreślono, że aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję ostateczną w oparciu o wadę kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., właściwy organ nie może mieć wątpliwości, że taką wadą rzeczywiście decyzja jest obarczona Jeżeli natomiast występują jakiekolwiek wątpliwości, to właściwy organ, odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. W omawianym przypadku takie sytuacje zachodziły. Nie da się bowiem jednoznacznie stwierdzić, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowosocjalnego i garażu wolnostojącego, na terenie o funkcji mieszkalno-usługowej jak i zmiany decyzji), w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nastąpiło z oczywistym naruszeniem prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Z tych też względów, Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, z pominięciem zakresu kontroli decyzji, wydanej na podstawie przepisu art.155 k.p.a. oraz bez należytego rozważenia, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w tym trybie. Oceniając legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd uwzględnił, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego rolą nie jest ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie zastępuje bowiem postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo stan faktyczny sprawy i dokonuje jego subsumcji, polegającej na przyporządkowaniu stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni normy prawnej. Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. W świetle tego unormowania zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej wart. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. ustawodawca w punkcie 2 nałożył na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jej następstwem jest rażące naruszenie prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (zob. np. wyroki NSA z dnia 12 października 2001 r., III SA 1472/00 oraz z dnia 7 sierpnia 2001 r., III SA 1285/00; z dnia 12 sierpnia 2005r., II FSK 27/05). Dlatego też obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. W konsekwencji Kolegium miało obowiązek zbadać, czy wydane przez organ gminy, w trybie art. 155 k.p.a., rozstrzygnięcie można uznać za rażąco naruszające prawo, tzn. czy zgromadzony w toku postępowania przed tym organem materiał dowodowy stoi w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji. Wskazać przy tym trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji stanowił, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy tu zwrócić uwagę na to, iż w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było zbadać, czy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie określonym w art. 155 k.p.a. a więc ocenić, czy organ gminny wydając decyzję zmieniającą naruszył prawo, a jeśli tak, to czy naruszenie to miało charakter rażący. Podnieść należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że nie wszystkie decyzje mogą być uchylane lub zmieniane w trybie przepisu art.155 k.p.a. Przede wszystkim, co podnosi się jednolicie w orzecznictwie i doktrynie, nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych (np. art. 145, art. 156 kpa - zob. wyrok SN z 6.01.1999r., sygn. II RN101/98, OSNAPiUS 20/1999, poz.637). Ponadto warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie omawianego przepisów jest to, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem (wyrok NSA z 23.03.2000r. sygn. IVSA 391/98, ONSA 2001/2, poz.93), przy czym decyzja taka może dotyczyć wyłącznie kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej decyzji (wyrok NSA z dnia 26.07.1993r., sygn. I SA 1892/92, ONSA 1994/3, poz.116). W judykaturze rozbieżnie jest natomiast oceniana kwestia zastosowania tego przepisu do decyzji deklaratoryjnych. Generalnie przyjmuje się jednak, że zmianie w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zachodzi taka potrzeba, podlegają decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, pod warunkiem, że zmiany te nie zmierzają do zmiany funkcji i rodzaju obiektu (wyrok NSA z dnia 3.12.2010r. II OSK 1725/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14.07.2011r. II SA/Bk 293/11). Istotnym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Ustawa nie wskazuje, o jakie przepisy w tym przypadku chodzi, a zatem w rachubę mogą wchodzić wszelakie unormowania w szczególności te, które miały zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, której dotyczy złożony w oparciu o przepis art.155 kpa wniosek. W analizowanym przypadku będą to przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), wraz z aktami wykonawczymi do tej ustawy, a więc również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz.1589). Przepisy te stanowiły materialnoprawną podstawę pierwszej decyzji Wójta Gminy ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zatem stosowanie przepisu art.155 k.p.a. jest możliwe po ustaleniu tożsamości "sprawy" zakończonej decyzją ostateczną i "sprawy" wyznaczonej złożonym wnioskiem, jak również po zbadaniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Dopiero wtedy można przystąpić do badania czy za wnioskiem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23.01.2003 r. sygn. III SA 1195/2001) ani z przepisami szczególnymi. W niniejszej sprawie, jak wnioskować należy z uzasadnienia wydanej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, w którym Kolegium skupiło się jedynie na wykazaniu wadliwości uprzednio zajętego stanowiska. Organ ten w ogóle nie konfrontował w świetle przepisów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 155 k.p.a., materiału dowodowego zebranego przez Wójta Gminy Jonkowo. W ogóle pominięto lakoniczność uzasadnienia decyzji zmieniającej, z którego w zasadzie wynika tylko, to, że organ uwzględnił wniosek inwestora o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy. W sprawie nie jest wiadomym dlaczego konkretnie inwestor wystąpił, a organ zgodził się na korzystanie z własnego ujęcia wody i odprowadzanie ścieków do własnego szamba bezodpływowego, skoro z uprzednio złożonego wniosku strony i wydanej decyzji ostatecznej wynika, że sąsiadujący teren jest uzbrojony w wodociąg i kanalizację. Nie oceniono, czy takie rozwiązanie nie narusza art.155 k.p.a. w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium nie wypowiedziało się, czy możliwa była zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie rozwiązań dotyczących doprowadzania wody i odprowadzania ścieków, czy rozwiązanie przyjęte w decyzji zmieniającej nie narusza zasad "dobrego sąsiedztwa" i jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jeśli jest już w sąsiedztwie odpowiednia infrastruktura. Organ zaniechał rozważenia, czy przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy ma wpływ na treść decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. i jako ewentualny przepis szczególny nie sprzeciwia się zmianie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (tak: NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 603/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc się do kwestii zgody strony na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., to zważyć należy, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wyrażone w wyroku sygn. akt II SA/Rz 596/08, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, dające przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i ich zmianę tylko inwestorowi, jest odosobnione. Stroną takich postępowań są, oprócz inwestora, także właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką, objętą wnioskiem. Postępowanie w trybie omawianego przepisu art. 155 k.p.a., prowadzi się z udziałem tych samych stron postępowania podstawowego (zwykłego), w którym zapadła decyzja ostateczna. O takim rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a. świadczy jego redakcja, która nie pozwala na ponowne badanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie w postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co podnosił skarżący, tak jak i w postępowaniu o wydanie zmienianej decyzji, nie brał udziału T. C., jako właściciel sąsiednich nieruchomości. Jednakże niezawinione nieuczestniczenie w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony stanowi podstawę wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro zatem skarżący nie był stroną postępowania zwyczajnego zakończonego wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, to brak jego zgody na zmianę tej decyzji nie może być poczytywany jako rażące naruszenie prawa. Jego zgoda nie miała bowiem istotnego znaczenia w postępowaniu nadzwyczajnym o zmianę tej decyzji, w sytuacji, gdy jedyną stroną postępowania biorącą udział w postępowaniu zwykłym był tylko inwestor. Zatem, skoro jedynie inwestor został uznany w pierwotnym postępowaniu za stronę postępowania, to zaniechanie przez organ żądania zgody na zmianę decyzji od podmiotów, które w tym postępowaniu nie uczestniczyły, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Nie zwalniało to jednak organu wyższego stopnia od oceny, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a. pozwalające na uwzględnienie zgłoszonego wniosku o zmianę ostatecznej decyzji ustalającej warunki, zabudowy w szczególności, czy zastosowaniu tego trybu nadzwyczajnego nie sprzeciwiają się przepisy szczególne oraz interes strony interes społeczny. Dopiero takie ustalenia umożliwią ocenę, czy decyzja zmieniająca decyzję ostateczną ustalającą warunki zabudowy wydana na podstawie art. 155 k.p.a., obarczona jest wadą z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.