II OSK 2591/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. – B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 884/11 w sprawie ze skargi E. M. – B. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. M. – B. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. – B. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia [...] marca 2011r. E. M. – B. wezwała na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) Radę m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa uchwałą tej Rady z dnia [...] października 2006r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...] w obrębie [...], położonych w Warszawie dzielnicy Śródmieście przy ul. Szarej, Rozbrat i Czerniakowskiej. Wskazując w wezwaniu na naruszenie tą uchwałą prawa własności oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, domaga się przeznaczenia tego terenu pod budownictwo mieszkaniowe z pozostawieniem co najmniej 80% istniejących drzew. Dnia [...] kwietnia 2011 r. E. M. – B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na powołaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności w/w uchwały w zakresie w jakim odnosi się do należących do niej działek, jako naruszającej jej interes prawny. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż ostatecznymi decyzjami z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] i Nr [...] Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na rzecz skarżącej w udziałach wynoszących: 2/3 części prawo wieczystego użytkowania niezabudowanego gruntu o powierzchni 716 m2, położonego przy ul. Rozbrat, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...] - na warunkach określonych w tej decyzji, oraz 4/9 części prawo wieczystego użytkowania niezabudowanego gruntu o powierzchni 3240 m2, położonego przy ul. Czerniakowskiej, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...]. Skarżąca wykazała interes prawny w złożeniu skargi w sprawie, zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca podniosła, iż już w planie Lindleya z lat 1891-1908 przewidywano zabudowę działek, obecnie oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], zaś w dacie nabywania tych działek przez poprzedników prawnych skarżącej w okresie międzywojennym obowiązywał plan zabudowy m.st. Warszawy, uchwalony przez Komisję Specjalną Regulacji Miasta w dniu 23 kwietnia 1930r., zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Plan ten przewidywał zabudowę mieszkaniową, tworzącą urbanistyczną całość zabudowy Powiśla, znakomicie wkomponowaną w duże tereny zieleni miejskiej otaczające tę zabudowę. Kolejne uchwalone później w latach od 1891 do 1992r. plany potwierdzały przeznaczenie w planach miasta Warszawy obu działek na cele budowlane. W wezwaniu z dnia [...] marca 2011r. skarżąca wniosła o usunięcie naruszenia jej interesu prawnego i zmianę uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie tego terenu pod budownictwo mieszkaniowe z pozostawieniem co najmniej 80% istniejących drzew. W uchwalonym studium obszar ten oznaczono symbolem ZP1, co oznacza tereny zieleni urządzonej z zachowaniem min. 90% powierzchni biologicznie czynnej ( w zmianie studium w 2010r. wskaźnik ten obniżono do 70%). Skarżąca podkreśliła, iż ustalenia studium są wiążące przy opracowywaniu planu miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec przystąpienia do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niewątpliwie naruszony jest interes prawny skarżącej, która zamierza przeznaczyć grunt na cele zabudowy mieszkaniowej - zgodnie z zapisami pkt V in fine obu decyzji o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania. W ocenie skarżącej przy uchwalaniu studium Rada Miasta Stołecznego Warszawy naruszyła art. 10 ust 1 pkt 1,2,7 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w pozbawiony racjonalności sposób pozostawiła obie działki jako zieleń urządzoną. Sąsiadujące z działkami budynki mają tzw. ślepe ściany w celu dokończenia planowanej przez wiele dziesiątków lat zabudowy. Działki mają tylko w pewnej części pas zieleni — ok. 17 m wzdłuż ul. Szarej, który pozostałby nienaruszony, a zabudowie podlegałby tylko teren pozbawiony drzew, obecnie stanowiący w przeważającej części wybetonowany grunt. Obok działek nr [...] i nr [...] znajdują się bardzo duże tereny parkowe o powierzchni ok. 385 hektarów, w tym Park im. Marszałka Rydza - Śmigłego. Zdaniem skarżącej, zasady racjonalnego kształtowania przestrzeni i uzupełnienie wojennych ubytków oraz dokończenie realizacji gruntownie przemyślanych rozwiązań planistycznych z 1931r. (oraz wcześniejszego planu Lindleya) a także analiza urbanistyczna sporządzona przez uprawnionego architekta uzasadniają wnioski skargi. W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż skarżąca nie wykazała bezpośredniego związku pomiędzy jej indywidualną sytuacją prawną, a zaskarżoną uchwałą. Podkreślono, iż podstawą formalną opracowania studium była uchwała nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2003r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium. W procedurze jego sporządzenia, która trwała od 2003 - 2006r. skarżąca nie złożyła wniosków i uwag. Skarżąca nie składała także wniosku o zmianę studium już po jego uchwaleniu. W ocenie organu już samo użycie przez skarżącą określenia, że Rada w pozbawiony racjonalności sposób "pozostawiła" obie działki jako zieleń urządzoną wskazuje na uwzględnienie w studium dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom skarżącej wskazane w art. 10 ust. 1 ustawy uwarunkowania uzasadniają w pełni przyjęte w studium ustalenia, a mianowicie: - przedmiotowe nieruchomości w stanie istniejącym stanowiły i stanowią teren zieleni urządzonej, na której zlokalizowano ogródek jordanowski wraz z placami zabaw dla dzieci (w sąsiedztwie znajduje się przedszkole integracyjne) i boiskiem, stanowiący wraz z parkiem im. Marsz. Rydza Śmigłego zwarty kompleks zieleni - analizy przyrodnicze do wykonanej dla potrzeb Studium ekofizjografii przyrodniczej wykazały, że jest to teren o wysokich walorach przyrodniczych. Plac zabaw dla dzieci - tj. teren objęty sprawą - rozciąga się między ul. Rozbrat i ul. Czerniakowską. Przebiega bezpośrednio do Parku im. Marszałka Rydza Śmigłego i w sposób naturalny łączy się z nim w jeden kompleks. Rosną tu cenne zadrzewienia: lipy, klony kasztanowce, topole i buki o wys. od 10-18 m. Pismem procesowym z dnia 6 września 2011r. pełnomocnik skarżącej poinformował Sąd, iż w dniu 26 lipca 2011r. zostały podpisane akty notarialne ustanawiające na rzecz skarżącej prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] w udziale [...] i [...] w udziale [...], obecnie trwa procedura dokonania stosownych wpisów w księgach wieczystych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podniósł, iż rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym sąd administracyjny, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia skargi) może przejść do oceny tego, czy skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu uchwały organu samorządu terytorialnego, a następnie czy ów interes został naruszony. Z akt postępowania wynika, że skarżąca dopełniła wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zmianę uchwały [...] Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...] w obrębie [...], położonych w Warszawie dzielnicy Śródmieście przy ul. Szarej, Rozbrat i Czerniakowskiej i przeznaczenie tego terenu pod budownictwo mieszkaniowe z pozostawieniem co najmniej 80% istniejących drzew. W uchwalonym studium obszar ten oznaczono symbolem ZP 1, co oznacza tereny zieleni urządzonej z zachowaniem min. 90% powierzchni biologicznie czynnej ( w zmianie studium w 2010 r. wskaźnik ten obniżono do 70%). Skarżąca wywiodła swój interes prawny z faktu przysługiwania jej prawa wieczystego użytkowania do udziałów w działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały, przy czym prawo to miałoby wynikać z ostatecznych decyzji z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] i Nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy. Uwzględniając więc okoliczność, iż przed dniem wyrokowania w sprawie w obrocie prawnym znajdowały się ostateczne decyzje o zwrocie na rzecz skarżącej w/w działek gruntu, a w dniu 26 lipca 2011r. zostały podpisane akty notarialne ustanawiające na rzecz skarżącej prawo użytkowania wieczystego tych działek, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006r. dotyczy interesu prawnego skarżącej, jako wynikającego z przysługującego jej prawa wieczystego użytkowania do przedmiotowych działek gruntu. Sąd zatem przeszedł do oceny, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżącej i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa. Sąd przywołał się przepis art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zaznaczył jednocześnie, że nie można jednak zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wedle rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatytułowanego "Planowanie przestrzenne w gminie", a ściślej art. 9 ust. 1 tej ustawy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem studium nie tworzy żadnych konkretnych zarówno uprawnień, jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy tzn. zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego do potrzeb danej gminy. Dopiero w sferze praw właścicielskich, a zatem kreujących interes prawny, znaczenie ma decyzja lokalizacyjna lub ustalająca warunki zabudowy, a także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W wypadku decyzji o warunkach zabudowy kryterium konkretnego zagospodarowania terenu wyznacza nie studium, lecz zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym akcie może nastąpić oddziaływanie na nieruchomość sąsiadującą z terenem inwestycyjnym, a tym samym ewentualne naruszenie uprawnień właścicielskich. Podobnie w wypadku planów zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem dopiero na etapie uchwalenia planu może nastąpić ingerencja w prawa właścicielskie, tym samym naruszenie interesu prawnego podmiotu wynikającego z ochrony prawa własności. Zdaniem Sądu nie pozostawia więc wątpliwości możność wykazania na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego naruszenia przez jego postanowienia indywidualnego i konkretnego uprawnienia właścicielskiego. Jeżeli natomiast chodzi o studium, odpowiedź na to zagadnienie nie jest już taka oczywista. Aktami władztwa kształtującymi sposób korzystania z prawa własności są decyzje administracyjne lokalizacyjne lub o warunkach zabudowy oraz plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast takiej możliwości nie daje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiąca aktu prawa miejscowego, nie wpływa więc na możliwość korzystania z przysługującego skarżącej prawa wieczystego użytkowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niezasadny jest zarzut naruszenia prawa odnoszący się do ustaleń studium w odniesieniu do działek gruntu należących do skarżącej. W studium obszar, na którym znajdują się działki skarżącej oznaczono symbolem ZP- tereny zieleni urządzonej, na którym ustala się: ochronę i utrzymanie funkcji, zakaz zmniejszania powierzchni terenu, zachowanie powierzchni biologicznie czynnej min 70 % z wyjątkiem Pola Mokotowskiego i Parku Skaryszewskiego, dla których określa się min 80 %, istniejących urządzonych terenów zieleni, na których wskaźnik PCB jest mniejszy niż 70 %, gdzie dopuszcza się jego zachowanie bez możliwości pomniejszenia. Jednocześnie dopuszcza się modernizację istniejących i realizację nowej zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej, przeznaczonej m.in. na funkcję usługową, dekoracyjną oraz komunikacyjną, urządzenia wodne, związane z placami zabaw dla dzieci, sportowe i rekreacyjne, a także obiekty pamiątkowe i ogrodzenia, zachowanie, remont i przebudowę istniejących obiektów budowlanych. Tak określone przeznaczenie terenu jest możliwe do oceny przez pryzmat ustawowych granic uprawnień planistycznych gminy, gdyż z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie wynika, w jakich miejscach można lokalizować tereny zieleni urządzonej, zwłaszcza w przypadku, gdy nie zostało to określone mianem celu publicznego. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż wbrew zarzutom skargi, uchwalając zaskarżoną uchwałę Rada nie naruszyła przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1,2 i 7, zgodnie z którymi w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (ust. 1), stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony (ust. 2), potrzeb i możliwości gminy (ust. 7). Sąd wskazał, iż formułując ustalenia studium Rada ma obowiązek kierowania się głównymi przesłankami planowania i zagospodarowania przestrzennego, których katalog określa art. 1 ust. 2 ustawy. Według art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, przyjmując za podstawę przeznaczania terenów na określone cele ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Pojęcie zrównoważonego rozwoju według art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Jakkolwiek więc w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych różnorakich elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem ZP1 na nieruchomościach skarżącej nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro służy to zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych na tym terenie oraz zaspokojeniu potrzeb społeczności. Sąd podkreślił przy tym, iż dokonując powyższego ustalenia Rada m.st. Warszawy wzięła pod uwagę, iż przedmiotowe nieruchomości stanowiły już przed uchwaleniem Studium teren zieleni urządzonej, na której zlokalizowano ogródek jordanowski wraz z placami zabaw i boiskiem. Ponadto analizy przyrodnicze wykonane na etapie uchwalania studium (ekofizjografia przyrodnicza) wykazały, iż jest to teren o wysokich walorach przyrodniczych. Tym samym ustalenia studium nie zmieniają (wbrew zarzutom skargi) dotychczasowego przeznaczenia terenu, wręcz odwrotnie pozostawiają go bez zmian. Wprawdzie skarżąca stara się zakwestionować powyższą okoliczność, przedkładając do akt sprawy analizę urbanistyczną sporządzoną na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornego terenu, z której wynika, iż roślinność znajdująca się na należącej do niej działkach nie posiada większych walorów przyrodniczych, znajdujące się na niej drzewa nie są objęte żadnymi formami ochrony, ponadto skarżąca wskazuje na możliwość zabudowania należących do niej działek zgodnie z przedwojenną koncepcją ich zabudowy i przy zachowaniu znacznej części tej roślinności, to jednak wskazać należy, iż na terenie tym usytuowany jest obecnie ogródek jordanowski, który przylega bezpośrednio do parku im. Marszałka Rydza Śmigłego, w sposób naturalny łącząc się z nim w jeden kompleks. Jest to okoliczność, która mając na uwadze politykę gminy w zakresie utrzymania powierzchni dotychczasowych terenów zieleni, decydowała o pozostawieniu przez Radę tegoż terenu jako terenu zieleni urządzonej, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, w ocenie Sądu, omawiane ustalenie zaskarżonej uchwały uznać należy za uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy. Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 10 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przez Radę przy uchwalaniu studium stanu prawnego nieruchomości. Wskazał, iż w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały skarżąca nie była jeszcze wieczystym użytkownikiem działek gruntu nr [...] i [...]. W 2006 r. działki te formalnie należały do m.st. Warszawy, a zatem trudno czynić Radzie zarzut, iż uchwalając Studium nie wzięła pod uwagę stanu prawnego tych działek. Okoliczność istnienia roszczeń o zwrot działek, w sytuacji, gdy spadkobiercy byłych właścicieli nie podejmowali żadnych czynności zmierzających do ewentualnego wprowadzenia zmian w projekcie studium na etapie jego uchwalania, nie mogła mieć również znaczenia dla zawartych w nim zapisów - tym bardziej, iż w Studium nie zmieniono dotychczasowego przeznaczenia tego terenu. Tym samym za chybione Sąd uznał wywody strony skarżącej wskazujące, iż jej poprzednicy prawni nabyli działki jako działki budowlane i do 1992 r. działki te przeznaczone były na cele budowlane. Sąd zwrócił uwagę, iż skarżąca sama wskazała, że zmiana przeznaczenia należących do niej działek nastąpiła znacznie wcześniej, przed uchwaleniem Studium, a ustalenia w tym zakresie nie były kwestionowane na etapie uchwalania zaskarżonej uchwały. Wręcz odwrotnie, pozostawiając działki jako tereny zieleni urządzonej, Rada uwzględniła dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu w oparciu o ówczesny stan prawny działek - zgodnie z art. 10 ust. 1 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro kierunki zagospodarowania tego terenu zmieniono przed uchwaleniem Studium to nie można czynić zarzutu Radzie, iż nie uwzględniła koncepcji zabudowy tegoż terenu jaka istniała do lat 90 tych XX wieku. Skargę kasacyjną wniosła E. M. – B., reprezentowana przez T. M. Zaskarżając powyższy wyrok w całości skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 i art. 28 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) na chronione art. 21 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. prawo wieczystego użytkowania, przysługujące skarżącej, polegającą na: a) stwierdzeniu, że studium nie tworzy żadnych konkretnych uprawnień, jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie pracstudialnych; b) studium, jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiąca aktu prawa miejscowego, nie wpływa na możliwość korzystania z przysługującej skarżącej prawa wieczystego użytkowania; c) ochrona środowiska, ład przestrzenny i zrównoważony rozwój w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, choć nie chronione konstytucyjnie, mają prymat nad chronionymi konstytucyjnie prawem własności i innymi prawami majątkowymi. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne E. M. – B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania z zasądzeniem na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni prawa - art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 i art. 28 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Przepis art. 9 ust. 4 jednoznacznie uznaje ustalenia studium za wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że gmina nie może opracować planu miejscowego niezgodnie z ustaleniami planu i w ten sposób zapisy studium wywierają skutki w sferze uprawnień właścicielskich osób ( uprawnień wieczystego użytkownika, podlegających identycznej ochronie), którym przysługują prawa do nieruchomości położonych na obszarze studium. Art. 20 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż miejscowy plan uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w tym niezgodność ze studium, powoduje jego nieważność- zgodnie a art. 28 ustawy. Przyjęcie przez Sąd, że studium, jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiąca aktu prawa miejscowego, nie wpływa na możliwość korzystania z przysługującej skarżącej prawa wieczystego użytkowania - jest błędna w sytuacji (jak w nin. sprawie) podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. W takiej sytuacji organ zawiesza postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (skarżąca wprawdzie nie składała takiego wniosku), a zapisy studium całkowicie uniemożliwiają jakikolwiek realny wpływ skarżącej na ustalenia planu miejscowego. Dla możliwości pełnego korzystania z prawa wieczystego użytkowania przez skarżącą kluczowe jest zakwestionowanie zapisów studium, gdyż zapisy studium muszą być powtórzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wszelkie środki kwestionowania planu muszą zostać oddalone, gdyż zapisy studium przesądziły wcześniej o treści planu. Nadto, zgodnie z wolą ustawodawcy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności, co przewiduje art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, przyjmując za podstawę przeznaczania terenów na określone cele ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, ale te wartości nie podlegają ochronie konstytucyjnej i nie mogą prowadzić do eliminacji konstytucyjnej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. Skarżąca podała, że zgodnie z zapisami studium działki nr [...] i [...], których jest wieczystym współużytkownikiem są określone jako tereny zieleni publicznej, a zatem zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. nie są celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy, co oznacza, że nie podlegają wywłaszczeniu zgodnie z art. 112 tej ustawy. Uregulowania art. 6 i art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały wprowadzone w wykonaniu przepisu art. 21 ust.2 Konstytucji. Ustalenie studium, że działki nr [...] i nr [...] stanowią zieleń publiczną, co stanowi ograniczenie, a w istocie pozbawienie skarżącej jej praw, jest sprzeczne z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, gdyż pozbawia skarżąca jej uprawnień wieczystego użytkownika bez możliwości uzyskania odszkodowania. Skarżąca stwierdziła, iż plan z 1931r., obowiązujący w dacie wydania orzeczeń o odmowie ustalenia własności czasowej ( w dniu 4 stycznia 1951 r. i w dniu 8 marca 1954 r. ), przewidywała zabudowę mieszkaniową obu działek. Ustalenia studium, a w ustalenia konsekwencji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodują, że skarżąca poniosłaby skutki orzeczeń administracyjnych z lat 50- tych. Zdaniem strony, kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej przez ustalenia studium, wobec regulacji zawartej w art. 9 ust. 4 w związku z treścią art. 20 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z konstytucyjna ochroną przewidzianą w art. 21 i 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji, nie została właściwie oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i uprawniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, iż jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej u.p.z.p. – w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem - art. 9 ust. 2 ustawy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 ustawy. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 20 ust. 1 tejże ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie - stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, iż rygoryzm w zachowaniu zasad sporządzania dotyczy nie tylko planu miejscowego, ale i studium. Podkreślić należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego ( art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), lecz nie można nie dostrzegać, że z mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, iż już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Nie można jednak generalnie przyjmować, że w każdym przypadku studium taki skutek może spowodować. Nie można bowiem z góry zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Należy także przypomnieć, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można też upatrywać w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Procedura planistyczna może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że został naruszony jej interes prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07). W niniejszej sprawie skarżąca interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na przedmiotową uchwałę wywodzi z posiadania udziałów w prawie użytkowania wieczystego działek położonych na terenie objętym studium. Jak już wyżej wskazano - studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem mówiąc najprościej studium nie jest źródłem prawa ( por. wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; z dnia 22 listopada 2010 r., II OSK 1203/10). Należy zauważyć, że naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy niemającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. I choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium (zob. np. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06 i z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, niepubl.) trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Skoro ustaleniami studium realnie i bezpośrednio nie można naruszyć prawa własności, to bezzasadne są zarzuty oparte na przepisach konstytucyjnych - art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 k.c. Charakter wiążący ustaleń studium przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) jest dyrektywą dla organów gminy, a nie przesłanką do kwestionowania ustaleń studium. Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) należy uznać za nieusprawiedliwiony. Obowiązek uwzględnienia skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wtedy, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie – w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Sąd pierwszej instancji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie przyjął, iż ochrona środowiska, ład przestrzenny i zrównoważony rozwój w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mają prymat nad chronionymi konstytucyjnie prawem własności i innymi prawami majątkowymi. Wskazał natomiast, że ustalenia studium nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia terenu, lecz pozostawiają go bez zmian, gdyż przedmiotowe nieruchomości stanowiły już przed uchwaleniem Studium teren zieleni urządzonej, na której zlokalizowano ogródek jordanowski wraz z placami zabaw i boiskiem. Ogródek jordanowski przylega bezpośrednio do parku im. Marszałka Rydza Śmigłego, w sposób naturalny łącząc się z nim w jeden kompleks –ta okoliczność i wyniki analizy przyrodniczej wykonanej na etapie uchwalania studium (teren o wysokich walorach przyrodniczych) oraz polityka gminy w zakresie utrzymania powierzchni dotychczasowych terenów zieleni, zadecydowała o pozostawieniu przez Radę tego terenu jako terenu zieleni urządzonej - zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów Sąd uznał, iż ustalenia zaskarżonej uchwały wynikają z ustawowych uprawnień planistycznych gminy. Zważywszy natomiast, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 20 ust. 1 i art. 28 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 powołanej wyżej ustawy nie mógł dopuścić się naruszenia prawa w zarzucanej mu formie. Przypomnieć należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie postawiono zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa przez ich błędną wykładnię. Nie postawiono natomiast zarzutu naruszenia tych przepisów przez ich niewłaściwe zastosowanie. Tym samym poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają kwestie dotyczące zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa, w tym w kontekście dawnego i dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowych działek. Poza oceną Sądu pozostaje też to, czy w toku procedury związanej z uchwaleniem studium następcy prawni byłych właścicieli podejmowali działania związane z wprowadzeniem zmian do studium odnośnie działek stanowiących wówczas jeszcze własność Miasta stołecznego Warszawy jak i zagadnienia związane z nabyciem i datą nabycia przez E. M. – B. od następców prawnych byłych właścicieli roszczeń o zwrot działek. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do kwestii dotyczących prawidłowości stosowania przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów. Jeśli celem strony skarżącej było zakwestionowanie, oprócz błędnej wykładni, także niewłaściwego zastosowania określonych przepisów obowiązującego prawa, to winna postawić taki zarzut. Tego strona skarżąca w niniejszej sprawie nie uczyniła, a więc kwestia zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadmienić jedynie należy, iż w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy może także zmienić w planie miejscowym przeznaczenie terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany, przy czym gmina może tego dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Zauważyć też należy, iż podmiot, który uważa, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza jego prawa, może wnieść w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na ten plan. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi