II FSK 1601/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Krzymień, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Domańska, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 99/12 w sprawie ze skargi S. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądza od S. w W. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 99/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone postanowienie, określił, że nie podlega ono wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania Sądu była sprawa ze skargi S. (zwanego dalej "Ośrodkiem") na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2011 r. w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia Ośrodka, utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia 19 października 2011 r. w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 19 października 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. zwrócił Ośrodkowi tytuły wykonawcze o wymienionych numerach, obejmujące należności z tytułu opłat za pobyt w tym Ośrodku. W ocenie organu egzekucyjnego, wskazane wyżej tytuły wykonawcze nie spełniały wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm. – zwanej dalej "u.p.e.a."), ponieważ zawierały błędne oznaczenie wierzyciela. Zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego, wierzycielem należności określonych w przedmiotowych tytułach wykonawczych był Prezydent Warszawy, a nie jak wskazano - Ośrodek. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2007 r., nr 70, poz. 473 ze zm. – zwanej dalej "ustawą o wychowaniu w trzeźwości") oraz przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) organ egzekucyjny wskazał, że podmiotem realizującym zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi jest organ samorządu terytorialnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego zaznaczył, że Dyrektor Ośrodka jest zatrudniony przez Prezydenta Warszawy oraz działa w jego imieniu i na jego rzecz na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, co oznacza, że Dyrektor Ośrodka nie jest uprawniony do wystawiania w swoim imieniu tytułów wykonawczych. Rozpoznając zażalenie, Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy ww. postanowienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Ośrodek zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 i 14, art. 5 § 1 pkt 2, art. 27 § 1 pkt 1 i 7, art. 27b oraz art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a., a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 62 Kpa, poprzez: - przyjęcie, że Ośrodek nie jest wierzycielem należności z tytułu opłaty za pobyt w Ośrodku poddanych egzekucji administracyjnej, - bezpodstawny zwrot tytułów wykonawczych Ośrodka. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości oraz o zasadzenie na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżone postanowienie, zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji – uzasadniając rozstrzygnięcie – stwierdził, że strona skarżąca zasadnie kwestionuje dokonany przez organ egzekucyjny zwrot tytułów wykonawczych na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Stosownie do treści zdania pierwszego tego przepisu, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. W art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. określono wymogi formalne tytułu wykonawczego, wskazując w pkt 1 § 1, iż tytuł wykonawczy zawiera oznaczenie wierzyciela. W myśl pkt 13 art. 1a u.p.e.a., przez wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Jeśli obowiązki wynikają z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa, wierzycielami są organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowane w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku lub powołane do czuwania nad wykonaniem obowiązku. W przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności, wierzycielem jest podmiot, na rzecz którego zostało wydane orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Zdaniem WSA, sporne tytuły spełniały wszystkie wymogi formalne określone w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., w tym wymóg oznaczenia wierzyciela. Sąd wskazał, że podmiot wywodzący swoje uprawnienie do działania jako wierzyciel, wobec wątpliwości organu w tym zakresie, zobowiązany jest przedstawić w związku z wnioskiem o wszczęcie egzekucji, stosowne dokumenty potwierdzające to uprawnienie. W stanie faktycznym sprawy organ egzekucyjny powinien zatem wezwać wierzyciela do ich nadesłania w terminie 7 dni, na podstawie art. 64 § 2 Kpa w zw. z art. 18 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a. W przypadku nieusunięcia braków i dalszych wątpliwości w tej kwestii, pozostawić zaś skierowany do niego tytuł wykonawczy bez rozpoznania. Badanie przez organ egzekucyjny legitymizacji wierzyciela do działania w konkretnej sprawie i dokonywanie wnikliwej, merytorycznej analizy prawnej oraz oceny zagadnień związanych z kompetencjami jednostek samorządowych na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, czy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, wykracza poza kompetencje organu egzekucyjnego. Konsekwencją przyjęcia przez organy takiego trybu postępowania był zwrot prawidłowo wystawionych z punktu widzenia kryteriów formalnych, tytułów wykonawczych podmiotowi, który według oceny zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie został uznany przez organ za wierzyciela. Zwrot tytułu innemu podmiotowi niż wierzyciel wykracza zaś poza dyspozycję art. 29 § 2 w zw. z art. 13 pkt 1a u.p.e.a. Sąd stwierdził, że zwrot wystawionych przez Ośrodek spornych tytułów wykonawczych nastąpił z naruszeniem ww. przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że uzupełnienie zdefiniowanej w art. 1a pkt 13 u.p.e.a. instytucji ustawowej wierzyciela administracyjnego postępowania egzekucyjnego zawiera przepis art. 5 tej ustawy. W doktrynie dominuje niemal powszechne przekonanie, że pojęcie to (podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej) należy traktować jako pojęcie prawa procesowego. Dostrzega się jednak sytuacje, w których - na zasadzie wyjątku - rolę wierzyciela spełniać będzie podmiot prawa, na rzecz którego egzekwowany obowiązek będzie realizowany (co do zasady wierzyciel administracyjny występuje jedynie w imieniu takiego podmiotu, którym jest przeważnie państwo lub inny podmiot sprawujący w nim władzę publiczną). Sytuacje takie przewiduje ustawodawca wówczas, gdy organ lub instytucja powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku wynikającego z mocy samego prawa lub z innego orzeczenia niż decyzja i postanowienie organu administracji rządowej lub samorządowej, nie istnieje albo pozostaje w stanie bezczynności (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Wówczas podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w drodze decyzji administracyjnej staje się podmiot, którego interesy zostały naruszone bezczynnością organu albo na rzecz którego wydane zostało orzeczenie. Zgodnie z brzmieniem art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionymi do żądania wykonania tych obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej są przede wszystkim organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowane wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku albo powołane do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Pojęcie organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu obowiązku jest w takich przypadkach dosyć łatwe do wyjaśnienia. Będzie nim bowiem organ podmiotu prawa, na rzecz którego obowiązek ma być wykonany. Jeżeli dochodzony obowiązek należy wykonać na rzecz państwa, będzie to ten organ państwowy, w zakresie działania którego znajduje się zadanie pobierania łączących się z tym obowiązkiem należności pieniężnych albo wobec którego ma być zrealizowane inne zachowanie, do którego prawo lub orzeczenie obliguje zobowiązanego. Analogicznie wygląda sytuacja w przypadku obowiązków wobec jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli chodzi o pojęcie instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku, należy łączyć je z faktem wskazania w odpowiednim przepisie prawa, określającym dany obowiązek, innej jednostki organizacyjnej niż organ państwa lub organ j.s.t. jako tej, która ma być co do zasady odbiorcą egzekwowanych w trybie administracyjnym świadczeń pieniężnych lub zachowań niemających charakteru pieniężnego, o jakich mowa w art. 2 § 1 pkt 10 i 11 u.p.e.a. Do takich jednostek organizacyjnych zaliczyć można w szczególności instytucje jak szkoły publiczne czy inne państwowe lub samorządowe zakłady administracyjne. Takim zakładem administracyjnym jest izba wytrzeźwień. Sąd podniósł, że uprawnienia izb wytrzeźwień wynikają z ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z art. 39 powołanej ustawy, organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Według art. 42 ust. 5 ustawy "Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty". Stosownie do treści 42 ust. 5a "Egzekucja należności, o których mowa w ust. 5, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Na podstawie art. 42 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wydane zostało rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 października 1996 r. w sprawie trybu doprowadzania osób w stanie nietrzeźwości, organizacji izb wytrzeźwień i zakresu opieki zdrowotnej oraz zasad ustalania opłat związanych z doprowadzeniem i pobytem w izbie wytrzeźwień (Dz. U. z 1996, nr 129, poz. 611). Osoby w stanie nietrzeźwości, które swoim zachowaniem dają powód do zgorszenia, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu lub zdrowiu innych osób, mogą być doprowadzone do izby wytrzeźwień, zwanej dalej "izbą", przez funkcjonariuszy Policji, pracowników izby lub inne osoby. Dyrektora izby powołuje i odwołuje organ gminy, który również ustala szczegółową organizację izby. Pobyt w izbie jest odpłatny. Opłatę za pobyt osoby w izbie ustala dyrektor izby na podstawie analizy kosztów pobytu jednej osoby w izbie, wyliczonych na podstawie aktualnych kosztów działalności tych placówek, obejmujących bieżące wydatki; opłata ta nie może jednak przekroczyć 20% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego za kwartał poprzedzający ustalenie tej opłaty, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego stosownie do przepisów o rewaloryzacji emerytur i rent. Ośrodek, który prowadzi izbę wytrzeźwień i jest wierzycielem w rozumieniu z art. 5 § 1 pkt 2 i art.1a pkt 13 u.p.e.a. Wynika to z analizy powołanych przepisów prawnych. O ustaleniu opłat decyduje Dyrektor Ośrodka. O przyjęciu lub odmowie przyjęcia do izby osoby w stanie nietrzeźwości decyduje wyłącznie dyrektor izby (§ 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izby wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 20, poz.192 ze zm.), co w świetle przywołanych wyżej przepisów oznacza, że skarżący jest wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z § 17 powołanego rozporządzenia, "Osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni". W konsekwencji, ustawodawca za wierzyciela należności z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień uważa izbę wytrzeźwień, a nie inne podmioty. Ośrodek, który prowadzi izbę wytrzeźwień jest instytucją bezpośrednio zainteresowaną w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Uprawnienia izby wytrzeźwień i dyrektora izby wytrzeźwień wynikają z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i powołanych wcześniej przepisów wykonawczych do tej ustawy. Zdaniem WSA, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, który uprawnienia wierzycielskie Prezydenta Miasta Warszawy wywodzi z art. 54 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, "Dochody gminy są określone w odrębnych ustawach". Według art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy, "Źródłami dochodów własnych gminy są: m.in. dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych". Powyższe przepisy o charakterze generalnym nie zmieniają uprawnień izby wytrzeźwień do dochodzenia opłat za pobyt osoby w izbie wytrzeźwień. Są to bowiem opłaty należne izbie wytrzeźwień, a nie gminie. Wszystkie uprawnienia i obowiązki są przynależne izbie wytrzeźwień i jej organowi, którym jest dyrektor. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego był skarżący. Do reprezentowania skarżącego uprawniony jest dyrektor. Jego umocowanie do działania, mimo że jest on powoływany przez organ gminy, wynika z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i ww. przepisów wykonawczych do tej ustawy. Sąd stwierdził, że organ dokonał błędnej wykładni ustawy o wychowaniu w trzeźwości i powołanych przepisów wykonawczych do tej ustawy w związku z art. 5 § 1 pkt 2 i art.1a pkt 13 u.p.e.a. Nie podzielił tym samym stanowiska Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie, że tytuł wykonawczy został błędnie wypełniony. W związku z ponownym rozpoznaniem sprawy organ ma uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę faktyczną i prawną, mając w szczególności na uwadze art. 29 § 2 u.p.e.a. Nie jest kompetencją organu egzekucyjnego badanie merytorycznych zagadnień dotyczących legitymacji podmiotu do wystawienia tytułu wykonawczego. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem przymusowe wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a nie dokonywanie wnikliwych analiz i ocen prawnych na gruncie innych dziedzin prawa. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Dyrektora Izby Skarbowej, który wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a."), zarzucił: I) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 5 § 1 pkt 2 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a.; II) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez bezpodstawne zastosowanie środków przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi do usuwania naruszenia prawa w rozstrzygnięciach administracyjnych, poprzez uchylenie postanowienia zamiast oddalenia skargi, 2) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę działalności administracji oraz nieprawidłowe przyjęcie, że organ podatkowy wydając zaskarżone postanowienie dokonał błędnej wykładni ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 5 § 1 pkt 2 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a., co doprowadziło do uchylenia postanowienia zamiast oddalenia skargi, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez: a) błędne wskazanie w oparciu o art. 5 § 1 pkt 2 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a., że: "nie jest kompetencją organu egzekucyjnego badanie legitymacji wierzyciela", b) błędne niezastosowanie art. 29 § 2 u.p.e.a., 4) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez wydanie wiążącej organ błędnej oceny prawnej oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania organu w związku z ww. naruszeniami prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie środek odwoławczy oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną przede wszystkim podkreślić należy, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), który stosuje się w sprawach egzekucyjnych na mocy odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Brak właściwości organu powoduje niemożliwość prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego. Dla ustalenia administracyjnego organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia w trybie egzekucji należności pieniężnych decydujące znaczenie mają przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową. Właściwość rzeczowa organów została uregulowana w art. 19 u.p.e.a. W świetle art. 19 § 1 u.p.e.a., organem uprawnionym do stosowania w całości lub części określonych w tej ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym jest naczelnik urzędu skarbowego. W art. 19 § 2 u.p.e.a. sformułowano wyjątek od powyższej zasady. Zgodnie z treścią ostatniego z powołanych przepisów, właściwy organ gminy o statusie miasta, wymieniony w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego, jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Analiza przepisu art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. pozwala na stwierdzenie, że co do zasady uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz gminy tworzącej powiat warszawski. Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli takich, co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy. Zgodnie natomiast z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny zobowiązany jest do badania z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z kolei w myśl art. 29 § 2 u.p.e.a., jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. O tym, że tytuł wykonawczy powinien spełniać rygorystyczne wymogi, co do jego treści przekonuje treść art. 27 u.p.e.a. Jednym z takich wymogów jest obowiązek prawidłowego oznaczenia wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), którym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Koniecznym elementem tytułu wykonawczego powinny być również: data jego wystawienia, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej m.in. obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Do obowiązków objętych hipotezą tej regulacji zalicza się obowiązek zapłaty opłaty z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień. Orzecznictwo sądów administracyjnych w zasadzie jednolicie rozstrzyga problem statusu izb wytrzeźwień jako wierzyciela uprawnionego do wystawienia tytułu wykonawczego zgodnie z treścią 26 § 1 u.p.e.a. Pogląd, że podmiot prowadzący izbę wytrzeźwień nie może w imieniu własnym wystawiać tytułów wykonawczych zmierzających do realizacji obowiązku wynikającego z nieuregulowanych przez zobowiązanego opłat za pobyt w takiej placówce wyrażony został m. in. w postanowieniach NSA: z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II FW 7/13; z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II FW 9/12 oraz w prawomocnych wyrokach WSA w Białymstoku z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 318/11, WSA w Gliwicach z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 211/11 i WSA w Olsztynie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 529/11. W tym miejscu przypomnieć należy, że wierzycielem w myśl postanowień art. 1a pkt 13 u.p.e.a. jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Natomiast pod pojęciem organu egzekucyjnego rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnych oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.). Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 1a pkt 14 u.p.e.a., przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Zgodnie natomiast z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Ośrodek, jako jednostka organizacyjna miasta, która nie posiada osobowości prawnej, został powołany m.in. do pełnienia funkcji izby wytrzeźwień w rozumieniu tej ustawy. Opłaty pobierane za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień są dochodami gminy. Status wierzyciela w postępowaniu zmierzającym do egzekucji tych należności posiada zatem gmina. Wierzycielem - w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów u.p.e.a. - może być bowiem jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonujący funkcje władcze. Stąd w rubryce "oznaczenie wierzyciela" na tytule wykonawczym może figurować Prezydent miasta (...) - jako organ reprezentujący interesy danej gminy i odpowiedzialny za wykonywanie jej zadań własnych. Dyrektor Ośrodka nie jest samodzielnym organem, ma natomiast prawo reprezentować interesy miasta jako posiadający do tego upoważnienie prezydenta tego miasta, zgodnie z jego zakresem (zob. art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Podstaw do przyznania Ośrodkowi statusu wierzyciela w spornym zakresie nie dają również przewidziane w art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienia do potrącania należności za pobyt w izbie z depozytów pieniężnych oraz realizacja ustawowego prawa zastawu na innych przedmiotach zatrzymanych w depozycie. Natomiast z przepisu § 17 rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004 r. wywieźć można uprawnienie dyrektora izby jedynie do wystawienia wezwania do pokrycia kosztów pobytu w izbie osobom, które nie posiadają w momencie zwalniania z izby, środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów tego pobytu. W żadnym zaś razie nie wynika z tego przepisu, że dyrektor izby uzyskuje uprawnienie do wystawienia, jako wierzyciel (w swoim imieniu), tytułu wykonawczego zmierzającego do realizacji obowiązku wynikającego z opłacenia pobytu w izbie wytrzeźwień. Reasumując, skoro wystawiony tytułu wykonawczy był wadliwy, albowiem nie spełniał wymagań formalnych, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., to organ egzekucyjny zobowiązany był do wydania postanowienia o zwrocie tytułu wykonawczego, co - wbrew stanowisku przedstawionemu w zaskarżonym wyroku - w żadnym razie nie wykraczało poza dyspozycję art. 29 § 2 u.p.e.a (s. 7). Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.