I OSK 3094/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1580/11 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia[...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1580/11, po rozpoznaniu skargi Prezydenta W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości z mocy prawa przez gminę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Prezydent W. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa") decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności ww. nieruchomości. Organ stwierdził, że w sprawie wystąpiły przesłanki skutkujące nabyciem przez gminę własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołań J. Ć. i T. Ł. od decyzji Wojewody [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji wynika, iż ul. [...] w W. w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadała status drogi publicznej, bowiem została wymieniona w załączniku do uchwały Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r., nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta W. i województwa w. do kategorii dróg lokalnych oraz dróg gminnych (Dz.Urz. [...] Nr [...], poz. [...]) jako droga lokalna miejska. Natomiast na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy ulica ta stanowi drogę gminną. Znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy ewidencji gruntów oraz fragment mapy sytuacyjnej z 1993 r. nie mogą być dowodem zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, gdyż nie wiadomo, czy obrazują stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Brak mapy przedstawiającej stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę, oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Zdaniem Ministra Infrastruktury, w niniejszej sprawie brak jest dowodów potwierdzających władanie przez Gminę w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotową nieruchomością. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy dotyczą lat 1960-1970, natomiast brak jest dokumentów, z których wynikałoby władztwo publicznoprawne na datę wskazaną przez ustawodawcę, a zatem, organ wojewódzki winien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii. Prezydent W. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że dokumenty potwierdzające władztwo Gminy W. nad drogą publiczną - ul. [...] w W. - dotyczyły wyłącznie lat 1960-1970, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się również dowody w postaci dostarczonych przez skarżącego dokumentów potwierdzających władztwo Gminy W. w latach 90 - tych dwudziestego wieku oraz uznanie za niewyjaśnioną okoliczność, jaka powierzchnia nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] o pow. [...] ha była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., mimo że okoliczność ta była bezsporna między stronami. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania powyższego przepisu przez organ odwoławczy. Obowiązkiem organu drugiej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., nie jest weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, będący organem drugiej instancji, polega na ocenie materiału dowodowego zebranego i zbadanego w sprawie przez organ pierwszej instancji, dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń, oraz na ewentualnym poprawieniu, uzupełnieniu, wyjaśnieniu i ustaleniu tego, czego organ pierwszej instancji nie uczynił lub uczynił to zbyt pobieżnie czy też niewłaściwie. W ocenie Sądu, dołączone do wniosku Prezydenta W. o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez gminę prawa własności nieruchomości oraz zgromadzone w trakcie trwania postępowania administracyjnego dokumenty, pozwalały organowi drugiej instancji zbadać spełnienie lub niespełnienie przesłanek zawartych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jeśli natomiast, zdaniem organu drugiej instancji, znajdujące się w aktach sprawy dowody nie były wystarczająco precyzyjne, powinien on we własnym zakresie poczynić dodatkowe ustalenia, które potwierdziłyby lub zaprzeczyłyby złożonemu wnioskowi oraz rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, na co wskazuje zasada szybkości postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu drugiej instancji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i dlatego należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać ją do ponownego rozpoznana temu organowi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez wadliwe stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej; - art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewskazanie na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że można w niniejszej sprawie orzekać o stwierdzeniu nabycia prawa własności bądź odmowie stwierdzenia nabycia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ pierwszej instancji nie ustalił dwóch z ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. czy nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz czy pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, kwestie te powinny zostać wyjaśnione w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skoro Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to doszło do naruszenia przepisów postępowania i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiono również, że przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy byłoby utrudnione. Wobec powyższego, skarżący kasacyjnie organ administracji publicznej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie na obecnym jej etapie jest kwestia zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez Ministra Infrastruktury orzekającego jako organ odwoławczy. Zgodnie z tym przepisem "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Powołany wyżej przepis, w brzmieniu po nowelizacji K.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., w sposób jeszcze bardziej restrykcyjny określił przesłanki wydania decyzji kasacyjnej polegającej na uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W praktyce orzeczniczej organów administracji publicznej uprawnienie do wydawania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. było bowiem często nadużywane. Problem ten stanowi od wielu lat przedmiot orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. powinno być tymczasem traktowane jako wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, co czyni niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis powyższy należy ponadto odczytywać łącznie z art. 136 K.p.a., w myśl którego: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał trafnie, że "Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów" (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Podobnie przyjął NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1919/11 i w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1725/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Powyższe oznacza, że mieści się w kompetencjach organu odwoławczego uzupełnienie w ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie określonego dowodu lub nawet kilku dowodów (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności sprawy niniejszej należało podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zastosowanie przez organ odwoławczy - Ministra Infrastruktury art. 138 § 2 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - było wadliwe. W szczególności organ odwoławczy nie uzasadnił w przekonujący sposób wystąpienia przesłanek przewidzianych w powołanym wyżej przepisie i umożliwiających wydanie decyzji kasacyjnej, ani też nie wskazał z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a., czyli nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Nawet bowiem uznanie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy lub przynajmniej w stopniu wystarczającym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia nie może prowadzić jeszcze do wniosku, że istnieje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już bowiem wyżej wskazano, organ odwoławczy ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a., gdy pewne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały w pełni wyjaśnione, tak aby możliwe stało się podjęcie przez niego rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym a nie czysto procesowym, jakim jest decyzja kasacyjna przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w takim zakresie nie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), natomiast z całą pewnością może przyczynić się do przyśpieszenia końcowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej (art. 12 K.p.a.). Za niezasadny należało uznać podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że przeprowadzenie dodatkowych dowodów przez organ odwoławczy, który rozpatruje sprawy z 16 województw, byłoby utrudnione, a wszelkie dowody powinny być przeprowadzone na miejscu przez organ wojewódzki. Przepis art. 136 K.p.a. daje bowiem również możliwość zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi administracji, który wydał decyzję. Na marginesie można zauważyć, że akurat w rozpoznawanej sprawie siedzibą organu pierwszej i drugiej instancji było W., w którym położona jest także przedmiotowa nieruchomość. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji nie przesądził, czy zgromadzony w postępowaniu wyjaśniającym przez Wojewodę [...] materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia decyzji w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości z mocy prawa przez gminę. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest w tej części na tyle precyzyjne, aby nie budziło żadnych wątpliwości, to jednak sformułowane Sądu, że w sytuacji, gdy organ drugiej instancji stwierdzi, iż jego zdaniem, znajdujące się w aktach dowody nie są wystarczająco precyzyjne, to powinien poczynić we własnym zakresie dodatkowe ustalenia - pozwala na wyciągnięcie wniosku, że w istocie konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego została przez Sąd pozostawiona uznaniu organu odwoławczego. Wobec powyższego, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów procesowych okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.