III SA/Łd 45/12

Dnia 29 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Alberciak sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 roku sprawy ze skargi L. M. na czynność Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] L. M. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot nadpłaty w wysokości 425,00 złotych wraz z oprocentowaniem za wydanie karty pojazdu marki Fiat Ducato zarejestrowanego w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 14 września 2005 roku pod numerem rejestracyjnym [...]. W piśmie z dnia [...] Starosta [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia[...], w którym wskazał, że droga administracyjna załatwienia niniejszej sprawy jest niedopuszczalna z powodu braku podstaw prawnych do działania Starosty. Ponadto nadmienił, że niezależnie od przedstawionych powyżej okoliczności nastąpiło przedawnienie roszczenia, ponieważ stosownie do treści art. 4421 Kodeksu cywilnego, datą, w której powód dowiedział się o szkodzie i osobie zobowiązanej do jej naprawienia była data opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia17 stycznia 2006 roku, sygn. akt U 6/04 w Dzienniku Ustaw Nr 15, poz. 119 z dnia 30 stycznia 2006 roku, stwierdzającego niekonstytucyjność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie odwołując się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku, sygn. akt III CZP 37/10 organ podniósł, że początek biegu terminu przedawnienia rozpoczyna się w chwili spełnienia świadczenia i następuje po upływie trzech lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 roku w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, ustalającego opłatę za wydanie karty pojazdu w kwocie 75,00 zł. Oznacza to zdaniem organu, że w niniejszej sprawie przedawnienie roszczenia nastąpiło najwcześniej w dniu 15 kwietnia 2009 roku. Pismem z dnia [...] L. M. działając na podstawie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – [zwaną dalej w skrócie p.p.s.a.]. wezwał Starostę [...]do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nadpłaty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu, stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części pobranej przez organ opłaty i zwrot nadpłaconej opłaty wraz z oprocentowaniem. Powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone organowi w dniu 17 października 2011 roku. W dniu 12 grudnia 2011 roku (data wpływu do organu administracji) L. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Starosty [...]z dnia [...]w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu, stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku organu administracji do dokonania zwrotu części opłaty w kwocie 425,00 zł wraz z oprocentowaniem od dnia rejestracji tj. od dnia 14 września 2005 roku. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący odnosząc się merytorycznie do zasadności wniesionej skargi podniósł, iż zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), gdzie w § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Powołany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za sprzeczny z treścią art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Powyższe jest bezsporne, a ponieważ postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. l pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, to zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Regulacja zawarta w art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1ust. 1 rozporządzenia. Ponadto skarżący wskazał, iż kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. l Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Przedstawione stanowisko potwierdza zdaniem skarżącego jednolita linia orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotycząca przedmiotowego zagadnienia, który wskazuje, że czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09 oraz sygn. akt I OSK 591/09, publikowane w bazie orzecznictwa na stronie internetowej NSA). Ponadto skarżący wskazał, że opłata za kartę pojazdu nie stanowiła zobowiązania podatkowego, w tym przede wszystkim nie nosiła charakteru zobowiązania i została uiszczona przed wydaniem karty pojazdu. Zobowiązanie podatkowe, które wygasło wskutek zapłaty, nie ulega przedawnieniu, co oznacza, że termin przedawnienia nie biegnie, a prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie wygasa. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że opłata została pobrana na podstawie przepisu, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niekonstytucyjny. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu sprzecznego zarówno z ustawą, jak i Konstytucją RP oznacza, że był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku obowiązywania. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o odrzucenie skargi jako przedwczesnej lub ewentualnie o jej oddalenie, wskazując, iż roszczenie o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu uległo przedawnieniu. Starosta [...] podkreślił, z dniem 1 stycznia 2010 roku weszła w życie ustawa o finansach publicznych, która w art. 60 zawiera definicję środka publicznego, którymi są również niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Z art. 67 tej ustawy wynika natomiast, że w sprawach dotyczących tych należności stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa. Odwołując się natomiast do treści art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych organ podniósł, iż roszczenie przedawnia się w upływem 5 lat licząc od końca roku, w którym opłata za kartę pojazdu została pobrana. W niniejszej sprawie przedawnienie roszczenia nastąpiło z końcem 2010 roku, co oznacza, że wniosek złożony w 2011 roku został wniesiony po terminie. W piśmie z dnia 20 lutego 2012 roku skarżący ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę podniósł, iż wyczerpał wszystkie środki zaskarżenia, jakie przysługiwały w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się do kwestii przedawnienia wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapłata podatku prowadzi do wygaśnięcia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, nie może zatem nastąpić ponowne wygaśnięcie zobowiązania wskutek przedawnienia. Zobowiązanie podatkowe, które wygasło wskutek zapłaty, nie może zatem wygasnąć po raz drugi na skutek przedawnienia. W tym przypadku skoro opłata za wydanie karty pojazdu została uiszczona przed wydaniem karty pojazdu, to bieg terminu przedawnienia w ogóle nie rozpoczął biegu. Dla przedawnienia konieczne jest bowiem istnienie zobowiązania podatkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wyeliminować z obrotu prawnego można jedynie takie rozstrzygnięcie, które narusza prawo i to w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. W świetle zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – [zwanej dalej p.p.s.a.] (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2 ) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach( § 3). Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest czynność Starosty [...] z dnia [...]w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), który to przepis, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku, sygn. U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119) został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku- Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W pierwszej kolejności należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uchwale z dnia 4 lutego 2008 roku (sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21). W orzeczeniu tym bowiem przesądzono (w ówczesnym stanie prawnym), iż skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej wedle § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310 z późn. zm.), jest sprawą administracyjną załatwianą w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzeczeniu tym NSA wywiódł, że taka kwalifikacja sprawy wynika z tego, iż do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 z późn. zm.) o zwrocie podatku, a zarazem nie ma podstaw by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na szczególny charakter opłaty za wydanie karty pojazdu, zarazem podkreślając, że jej celem jest jedynie przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów, związanych z faktycznym wytworzeniem i wydaniem karty, co w innych przypadkach jest obowiązkiem producenta lub importera pojazdu. Również Sąd Najwyższy potwierdził niepodatkowy charakter opłaty za wydanie karty pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72), dopuszczając przy tym możliwość dochodzenia jej zwrotu przed sądem powszechnym. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny ww. uchwałą z dnia 4 lutego 2008 roku nie tylko przesądził kognicję sądów administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów, ale ponadto określił charakter tych należności oraz wskazał tryb i formę, w jakiej powinny być załatwiane żądania ich zwrotu. Mając więc na względzie ww. stanowisko NSA, od dnia wydania omawianej uchwały sądy administracyjne były obowiązane, w zakresie określonym przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, badać legalność aktów i czynności w sprawie zwrotu opłaty za karty pojazdu. Stosowanie uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno się jednak odbywać bez uwzględnienia zmian zachodzących w ustawodawstwie po wydaniu takiego orzeczenia. Taka sprawa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż w dniu 1 stycznia 2010 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240), która istotnie oddziałuje na sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Ustawa ta określa bowiem wyraźnie tryb postępowania w sprawach niepodatkowych należności budżetowych, mających charakter publicznoprawny, do których zaliczono w art. 60 ust. 7 cyt. ustawy m.in. dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Ponadto w art. 67 powołanej ustawy wskazuje się, iż do spraw należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych wymienioną ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca przesądził zatem w sposób generalny tryb postępowania w sprawie środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, będące dochodami pobieranymi przez samorządowe jednostki budżetowe na mocy odrębnych ustaw. W ocenie Sądu, do ww. kategorii należy zaliczyć z kolei opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały niewątpliwie pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie, stanowiące jednostki budżetowe (zob. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 11, [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Lex 2011 i C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 105), na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pobranie opłaty następowało na podstawie odrębnej ustawy, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908, ze zm.). W tym miejscu należy podkreślić, że mylące nazwanie należności za wydanie karty pojazdu "opłatą" nie jest przeszkodą do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych", przez które należy rozumieć niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Zdaniem Sądu, opłaty za wydanie karty pojazdu, z uwagi na swoją specyfikę, mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych i dlatego też należy je uznać za niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, o których mowa w tym przepisie. Zakwalifikowanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 cytowanej ustawy jest zgodne z intencją ustawodawcy zawartą w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych (Druk Sejmowy VI Kadencji nr 1181, http://sejm.gov.pl). Przepis ten miał bowiem stanowić regulację uniwersalną, porządkującą tryby załatwiania spraw związanych z niepodatkowymi należnościami budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie także wskazuje się na porządkujący charakter art. 60 powołanej ustawy o finansach publicznych (zob. C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 200). Trzeba przy tym zauważyć, że poprzednia ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nie przewidywała odesłania do działu III Ordynacji podatkowej w zakresie analogicznym do aktualnie obowiązującego uregulowania. Skoro w art. 67 ustawy o finansach publicznych postanowiono ogólnie o "sprawach dotyczących należności", przeto w takim zakresie znajdą się również sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dział III Ordynacji podatkowej zawiera bowiem m.in. regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i nast.) co – przy odpowiednim stosowaniu działu III (według dyspozycji art. 67 ustawy o finansach publicznych) – odnosić się będzie także do nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji zachodziły też podstawy do przyjęcia w niniejszej sprawie trybu postępowania wynikającego z norm Kodeksu postępowania administracyjnego do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych. Tym samym wniosek skarżącego z dnia [...]powinien być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wskazuje przy tym w art. 107 § 1 i 3 tejże ustawy elementy, jakie powinno zawierać to rozstrzygnięcie. Są to: oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne oraz prawne, pouczenie o przysługujących stronie środkach odwoławczych, podpis z podaniem imienia oraz nazwiska i zajmowanego stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne powinno z kolei zawierać m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Z wymienionych powyżej elementów koniecznych decyzji administracyjnej pismo organu z dnia [...]nie spełnia opisanych wymogów. Wprawdzie pismo to zwiera oznaczenie organu oraz strony, datę wydania i podpis osoby, sporządzającej te dokumenty, lecz brakuje mu najistotniejszych elementów, tj. wyraźnego podania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, a także pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż powyższe pismo Starosty [...] naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym wspomnieć, że odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej i Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że wniosek o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu należało potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie nowa ustawa, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków składanych po dniu 1 stycznia 2010 roku wynika z przepisów przejściowych. Jak wskazuje bowiem wyraźnie art. 115 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 147 poz. 1241), przepisy dotychczasowe stosuje się nadal do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych z art. 60 powoływanej ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy (wprowadzającej). Przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania nowego prawa nie oznacza jednak, że uzasadnione jest także sięganie do wszystkich innych instytucji zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej i to ze skutkiem wstecznym. W orzecznictwie przyjmuje się, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych swoimi nowymi regulacjami (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 roku, sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 roku, sygn. akt K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 oraz z dnia 24 maja 1994 roku, sygn. akt K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe powinny także prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm dotychczasowego prawa oraz adresatów nowych norm prawnych (por. S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym, PiP 1991, nr 8, s. 3 i nast.). Zdarza się jednak, że ustawodawca nie przesądza, która regulacja (nowa czy dotychczasowa) ma zastosowanie do zdarzeń zakończonych przed datą wejścia w życie nowych przepisów lub nadal trwających. W takich przypadkach rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego nastąpić powinno w procesie wykładni. Przyznanie pierwszeństwa przepisom dotychczasowym, bądź też przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej wymaga, jak przyjmuje się w orzecznictwie, oceny konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu też skutków, jakie może wywoływać przyjęcie jednego albo drugiego rozwiązania (powołana wyżej uchwała z dnia 10 kwietnia 2006 roku I OPS 1/06). Odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę w kwestii dotyczącej przedawnienia żądanego roszczenia z końcem 2010 roku, a więc z upływem 5 lat od końca roku, w którym pobrano opłatę za kartę pojazdu, należy podnieść, że wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 roku, odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Nakazanie stosowania ogólnych regulacji proceduralnych (Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa) nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady działania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do przepisów działu III Ordynacji podatkowej otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Zdaniem Sądu charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one charakter jedynie porządkujący kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego Sąd stoi na stanowisku, że stosując – mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych – przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia 1 stycznia 2010 roku . Taka metoda uniknięcia naruszenia zasady lex retro non agit w odniesieniu do przepisów wprowadzających termin przedawnienia dla stosunków prawnych już istniejących wypracowana została w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 roku, sygn. akt II FSK 884/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy rozstrzyganiu kwestii stosowania terminu przedawnienia wprowadzonego bez przepisów przejściowych do opłat i kar określonych w tej ustawie NSA uznał, że termin ten należy liczyć od daty wejścia w życie przepisu, który go wprowadza. Pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 listopada 2011 roku, sygn. akt III SA/Łd 768/11 i to właśnie na tle zastosowania – mocą art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych – działu III Ordynacji podatkowej do niepodatkowej należności budżetowej. Takie stanowisko zaprezentował również WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 24 stycznia 2012r., w sprawie I SA/Po 776/11 dotyczącej zwrotu opłaty za kartę pojazdu (powyższe wyroki publikowane http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieuzasadniony jest również wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego trybu odwoławczego przed wniesieniem skargi. Godzi się w tym miejscu podnieść, że zgodnie z powoływaną uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008r., skargi w sprawach dotyczących zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu były rozpoznawane jako skargi na czynność z zakresu administracji publicznej po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zastosował się do takiego trybu postępowania. To rolą organu działającego w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi m.in. z art. 6,7 i 9 Kpa., było załatwienie sprawy na podstawie obowiązujących regulacji prawnych i pouczenie strony o trybie i środkach odwoławczych. Strona nie może bowiem ponosić konsekwencji wadliwego postępowania organów. Stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie nie zastosowano prawidłowego trybu postępowania, uzasadniało stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Organ ponownie rozpoznając wniosek strony powinien potraktować go jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty w stosunku, do którego znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zaznaczenia wymaga, iż zgodnie z dominującym nurtem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjąć należy istnienie podstaw nakazujących dokonanie przez organ zwrotu kwoty żądanej przez stronę skarżącą. Wskazać trzeba, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, która to opłata została pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r., nr 15, poz. 119) Trybunał uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie ustalało bowiem wysokość opłaty niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 178 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009r. I OSK 418/08, dostępny na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl , uchwała NSA z 30 października 2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Ponadto, rozpatrując niniejszą sprawę należy mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wobec tego wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Rozpoznając ponownie sprawę Starosta winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności załatwić wniosek skarżącego z [...]o zwrot nadpłaconej kwoty wraz z oprocentowaniem w drodze wydania decyzji administracyjnej zgodnie z wymogami prawa procesowego. Odnosząc się natomiast do sformułowanych w skardze wniosków o uznanie przez Sąd obowiązku Starosty [...] dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty w wysokości 425 zł., za wydanie karty pojazdu wraz z oprocentowaniem od dnia 14 września 2005r. do dnia określonego zgodnie z art. 78 § 5 pkt 2 Ordynacji podatkowej, wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd ocenia kwestionowane rozstrzygnięcie organu pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Rolą sądu administracyjnego, zgodnie z przypisanymi mu kompetencjami, nie jest natomiast zastępowanie organów administracji i wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć w sprawie, a zatem Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania sprawy zamiast organów administracyjnych, czy też do ingerowania w treść zaskarżonych decyzji, aktów i czynności, przejmując w ten sposób ustawowe obowiązki organów administracji publicznej. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie wydał orzeczenia w trybie art. 152 p.p.s.a. k.ż.