II GSK 1298/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 110/12 w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych z sankcjami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]; 2. zasądza od T. F. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 roku (III SA/Łd 110/12) w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2011 roku oraz poprzedzające ją decyzje: Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2011 r. (Nr [...]), Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2011 roku (Nr [...]), Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. (Nr [...]), Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r. roku ([...]), Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. ([...]) oraz postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] lutego 2011 roku (Nr [...]) oraz zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz T. F. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2007 r. T. F. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 8,02 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do powierzchni 7,37 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) do powierzchni 0,49 ha. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR w P. przyznał T. F. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 4.794,90 zł. W dniu [...] sierpnia 2010 r. K. F. złożył w ARiMR "Oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW", oraz inne dokumenty, z których wynikało, że w dniu [...] listopada i [...] grudnia 2007 r. przejął posiadanie działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa T. F.. W dniu [...] lutego 2011 r. Kierownik BP ARiMR w P. wydał na podstawie art. 149 § 1 w związku art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.p.a. – postanowienie nr [...] o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, ze względu na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie w sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]Kierownik BP ARIMR w P. orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. w całości oraz o odmowie przyznania T. F. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 i nałożeniu sankcji trzyletnich. W uzasadnieniu organ powołał się na fakt, że po złożeniu wniosku o przyznanie płatności, a przed wydaniem decyzji w sprawie skarżąca przekazała gospodarstwo, tym samym płatność przyznana w dniu [...] maja 2008 r. jest płatnością przyznaną niezgodnie z art. 7 ust. 1 oraz art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst pierwotny: Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217, tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051) – dalej: ustawa o płatnościach. Od decyzji tej T. F. wniosła odwołanie, a Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] czerwca 2011 r. r. wydał decyzję nr [...]o uchyleniu w całości decyzji nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika BP ARiMR w P. wskazując na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń, jeśli chodzi o posiadanie przez T. F. dwóch działek: działki H i części działki E położonych na działce ewidencyjnej nr [...] oraz w sprawie informowania pracownika Biura o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], Kierownik BP ARiMR w P. ponownie odmówił stronie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 i nałożył sankcje trzyletnie. Następnie w dniu [...] września 2011 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR , po rozpoznaniu odwołania T. F., wydał decyzję nr [...] o uchyleniu w całości decyzji nr z dnia [...] sierpnia 2011 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika BP ARiMR w P.. W dniu [...] października 2011 r. Kierownik BP ARiMR w P. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu w całości decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. oraz o odmowie przyznania T. F. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 i nałożeniu sankcji trzyletnich w wysokości: 2.333,92 zł (JPO), 2.129,25 zł (UPO), 157,95 zł (PZ). Po wniesieniu przez T. F. odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł.., w dniu [...] grudnia 2011 r. wydał zaskarżoną decyzję (Nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Organ w uzasadnieniu wskazał, że z treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach nie wynika wprost, w jakim momencie postępowania należy badać spełnienie przez producenta przesłanki posiadania gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Kierując się natomiast tym, iż płatności są przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego, zdaniem organu, należało przyjąć, iż okres posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa zgodnie z normami, powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Stąd też, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że strona przed zakończeniem roku kalendarzowego 2007, utraciła posiadanie większej części deklarowanych do płatności działek rolnych. Wobec czego, w odniesieniu do tych działek nie spełniła warunku przyznania płatności do gruntów rolnych określonego w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych to wnioskodawca ponosi odpowiedzialność za merytoryczną treść wniosku, a producent rolny już na etapie wnioskowania o płatność był poinformowany o zobowiązaniach, jakie musi podjąć celem uzyskania płatności. Jednym z nich było niezwłoczne informowanie organu na piśmie o przeniesieniu posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Tymczasem w aktach sprawy, brak jest stosownego powiadomienia. W tej sytuacji i wobec tego, że składając wniosek T. F. oświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, przyjąć zatem należało, że strona znała treść art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, zatem organu nie obciąża obowiązek informowania jej o treści powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR powołując się na art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach wskazał, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a organ nie ma obowiązku – tak jak na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego – podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Podkreślono także, że art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach uchyla stosowanie art. 81 k.p.a. (dotyczącego tzw. domniemania faktycznego). Tym samym organ został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Powołując się natomiast na brzmienie art. 68 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L z dnia 30 kwietnia 2004 r. str. 18-58, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 3 Tom 44 str. 243-283) – dalej: rozporządzenie Nr 796/2004 – stwierdził, iż strona nie spełnia warunków określonych w powołanym przepisie, tj. nie udowodniła, że nie ponosi winy stwierdzonych nieprawidłowości oraz nie udowodniła, że przed wydaniem decyzji poinformowała organ na piśmie o przeniesieniu posiadania działek rolnych zadeklarowanych do płatności. T. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w której żądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako naruszających prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnosiła argumenty podobne jak w odwołaniach od decyzji przede wszystkim wykazując, iż składała ustne informacje o fakcie przeniesienia posiadania gruntów rolnych wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego. Zarzuciła w związku z tym organom naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. Podnosiła także, że działania organu II instancji naruszyły art. 10 § 1 k.p.a., albowiem nie umożliwiono jej czynnego udziału w postępowaniu, przede wszystkim na etapie odwoławczym. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja obarczona był wadami, które uzasadniały jej uchylenie. W pierwszej kolejności Sąd powołał przepisy k.p.a. regulujące instytucję wznowienia postępowania, podając, że organ wydając postanowienie o wznowieniu postępowania wskazał na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd podkreślił, że przez nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygniecie sprawy. W rozpatrywanej sprawie za taką okoliczność: nową, istotną dla sprawy, istniejącą w dniu wydania decyzji o przyznającej skarżącej płatności do gruntów rolnych za rok 2007, a nie znaną organowi wydającemu decyzję, organ ten uznał fakt, że T. F. działki rolne zadeklarowane do płatności na 2007 rok przekazała w listopadzie i grudniu 2007 r. swojemu synowi K. F. i nie powiadomiła o tym na piśmie BP ARiMR. W związku z tym należało ocenić, czy przekazanie w tym terminie gospodarstwa rolnego miało istotne znaczenie dla przyznania skarżącej dopłat za 2007r. WSA wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy rolnikowi, który w dniu złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej był posiadaczem gruntów rolnych, ale nie był ich posiadaczem w dniu wydania przez organ decyzji w sprawie dopłat, należą się te dopłaty. Analizując treść art. 7 ustawy o płatnościach, Sąd I instancji uznał, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów obu instancji, że rolnik powinien być posiadaczem gruntów przez cały rok kalendarzowy, którego dotyczy dopłata. Sąd podzielił natomiast stanowisko zaprezentowane między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08, że przeszkodą do wypłaty płatności producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy nie mogą być zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałe po terminie, który łączy się z zakończeniem wykonywania na nich czynności przez tego producenta. Ponadto powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. (II GSK 1390/10) w którym wskazano, że "ustawodawca zarówno krajowy jak i unijny decydując się na wsparcie udzielane rolnikom miał na celu wspieranie produkcji w sektorze rolnictwa. Dlatego (...), uzasadnione było, w przypadku upraw, podporządkowanie się cyklom produkcyjnym i wspieranie tych użytkowników, którzy faktycznie na przedmiotowych gruntach gospodarowali, ponosząc koszty upraw jak i sprzedając je, (...), po zakończeniu cyklu produkcyjnego w kampanii 2007 i z dniem 28 września 2007 r. przekazując grunty nowemu właścicielowi." Ponadto WSA wskazał na wadliwość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji powołując się na art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.2003.270.1; Dz.U.UE-sp.03-44-486) – dalej: rozporządzenie Nr 1782/2003 – w brzmieniu obowiązującym w 2007 r., który to przepis stanowi, że rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności. A także, że za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca spełniała warunek posiadania przedmiotowych gruntów przez okres co najmniej 10 miesięcy począwszy od 1 września 2006r. Sąd uznał, więc, że przyjęcie przez organy ARiMR, kryterium posiadania gospodarstwa rolnego przez cały rok kalendarzowy jest naruszeniem przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach, w brzmieniu obowiązującym w 2007 r. Natomiast nowa okoliczność, istniejąca. w dniu wydania decyzji przyznającej płatności do gruntów rolnych na rok 2007 r., a nie znana organowi wydającemu decyzję, że skarżąca od [...] listopada 2007 r. nie była już posiadaczem działek rolnych, nie uzasadniała wznowienia postępowania w sprawie. Za nietrafne WSA uznał natomiast zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. W konkluzji zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. orzekł, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzje organu I i II instancji oraz postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 wydane zostały z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 147 k.p.a., art. 151§1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2008 r.). Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. wniósł Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię a mianowicie art. 7 ust. 1 i ust. 2 i art. 18 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o płatnościach w wersji obowiązującej dla płatności za rok 2007 w zw. z art. 44 ust. 3 i art. 28 ust. 2 rozporządzenia Nr 1782/2003, w brzmieniu obowiązującym w 2007 r. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż skarżąca spełniała warunek posiadania przedmiotowych gruntów skoro posiadała je do listopada 2007 r. a okres posiadania gruntów przez wnioskodawców beneficjentów pomocy bezpośredniej należy liczyć przez co najmniej 10 miesięcy od dnia 1 września 2006 r. roku poprzedzającego złożenie wniosku oraz iż stanowisko organu, że kryterium posiadania gospodarstwa rolnego musi być spełnione przez cały rok kalendarzowy stanowi naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach w brzmieniu obowiązującym w 2007 r., którego to roku dotyczyły płatności w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy w judykaturze jednolicie przyjmuje się, iż w zakresie płatności za 2007 r. okres posiadania gruntów deklarowanych do płatności w ramach wsparcia bezpośredniego należy liczyć do końca danego roku kalendarzowego, a nadto dyspozycja normy z art. 44 ust. 3 rozporządzenia 1782/2003 kierowana jest do państw członkowskich i wskazuje minimalny okres posiadania gruntów, który liczony jest od daty wskazanej przez państwo członkowskie, a polski ustawodawca nie odnosi początkowej daty, od której wnioskodawca winien być w posiadaniu gruntów deklarowanych do płatności w ramach wsparcia bezpośredniego od posiadania tych gruntów do dnia 1 września 2006 r., lecz wskazuje jako tę datę – datę złożenia wniosku o przyznanie płatności za dany rok przez danego beneficjenta, czyli nie wcześniej niż od 15 marca 2007 r. i nie później niż do 15 maja 2007 r. 2) naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 147 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji wydanych po wznowieniu postępowania i uchyleniu postanowienia o wznowieniu postępowania z powołaniem się na naruszenie przez organy administracji w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 147 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo iż organ nie naruszył wyżej powołanych przepisów a decyzja odpowiadała prawu, a nadto poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania może oceniać czy nowe ujawnione okoliczności mają wpływ na wynik sprawy, naruszenie powołanych przepisów postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy; bowiem gdyby Sąd właściwie zastosował wyżej powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddaliłby skargę; 3) naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a, art. 141 § 4, art. 151 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. art. 16 § 1 i § 2 kpa i art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie ostatecznych decyzji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania, mimo iż przepis art. 135 p.p.s.a. nie obejmuje prawa do uchylenia ostatecznych decyzji organu nieobjętych skargą, Sąd uchylił decyzje, które zostały już ostatecznie uchylone i wyeliminowane z obrotu prawnego a nadto uchylenie w/w aktów administracyjnych nawet przy hipotetycznym przyjęciu, że uchylenie to mieściło się w granicach danej sprawy i miało miejsce naruszenie prawa, niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w celu usunięcia prawa, a naruszenie powołanych przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd właściwie zastosował ten przepis to oddaliłby skargę, bądź nawet gdyby hipotetycznie przyjmując istniały podstawy do jej uwzględnienia uchyliłby co najwyżej zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W związku z powyższymi zarzutami organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł., a także o zasądzenie od T. F. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że rozstrzygnięcie to jest wadliwe przede wszystkim z uwagi na wyprowadzenie z przepisów prawa materialnego błędnej normy prawnej będącej wynikiem błędnej wykładni tychże przepisów dokonanej z naruszeniem zasad wykładni przede wszystkim literalnej i systemowej, sprzecznej nadto z jednolitą i utrwaloną linią orzeczniczą judykatury, zgodnie z którą wnioskodawcy powinni posiadać grunty rolne zadeklarowane do płatności do końca roku kalendarzowego. Ponadto Sąd naruszył wskazane w pkt 2 petitum skarg kasacyjnej przepisy wyrażając pogląd, że organ już na etapie wstępnej oceny jest uprawniony do badania, czy spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. i czy ujawnione nowe okoliczności mają istotny wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy organ dokonuje oceny istnienia podstaw wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. w toku wznowionego postępowania. Sąd błędnie zastosował art. 135 p.p.s.a., jednolicie bowiem przyjmuje się, że sąd administracyjny nie jest władny skorzystać z uprawnień określonych w tym przepisie, jeżeli nie jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Sąd w zaskarżonym wyroku w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego uchylenie innych, niż zaskarżona decyzja aktów prawnych jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i utrzymanie w mocy wydanego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] grudnia 2011r. w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych za 2007 r., wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji uchylił poprzedzającą zaskarżoną decyzję – decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2011 r. , a także wszystkie wydane w sprawie decyzje – po wznowieniu postępowania w przedmiocie płatności do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2007 r., jak również postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r. o wznowieniu postępowania. Skarga kasacyjna zbudowana została w oparciu o obie wskazane w art. 174 p.p.s.a. podstawy. Wobec tego, jednak, że zarzut naruszenia prawa materialnego ma charakter wiodący, a jego rozpoznanie rzutuje również na ocenę zarzutów wskazanych w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do tego zarzutu. Należy przychylić się do stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej była wadliwa, chociaż nie wszystkie argumenty zaprezentowane w skardze kasacyjnej należało uznać za trafne. Przede wszystkim nie jest sporne, że przepisy obowiązujące dla płatności bezpośrednich w 2007r. nie wskazują wprost do jakiej daty – w okresie roku kalendarzowego rolnik powinien posiadać grunty rolne, aby nie utracić prawa do płatności. Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. w brzmieniu obowiązującym dla płatności na 2007r. ustalając zasady i tryb przyznawania i wypłaty rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej w art. 7 ust. 1 przyjęła, że płatność bezpośrednia przysługuje rolnikowi – na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003. Warunkiem przyznania płatności jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami i utrzymywane są przez producenta rolnego zgodnie z normami. Idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. W związku z tym organ rozpoznający wniosek pomocowy ma przede wszystkim obowiązek ustalenia, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane zgodnie z normami. W ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (noszącej do 15 marca 2008 r. tytuł: ustawa o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej) nie został określony czas posiadania i użytkowania gruntów rolnych niezbędny dla uzyskania płatności. Jednak przy uwzględnieniu, że płatności są przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego i wypłacane w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku (art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003), a więc "z dołu", należało przyjąć, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności. Takiej wykładni – wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji – nie przeczy zmiana ustawy dokonana ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 44 poz. 262) która weszła w życie w dniu 15 marca 2008 r., i zgodnie z którą rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Zdaniem składu orzekającego zmiany tej nie można odczytywać w ten sposób, że dla przyznania płatności wystarczające jest posiadanie gruntów rolnych tylko w dniu 31 maja danego roku, gdyż przeczyłoby to w ogóle sensowi i istocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Jednocześnie po zmianie ww. ustawy utrzymano warunek utrzymywania gruntów zgodnie z normami, precyzując, że mają być utrzymywane zgodnie z normami - przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Należy stwierdzić, że zobowiązać się do przestrzegania tych wymogów może jedynie osoba, która faktycznie włada gruntem rolnym. Jednocześnie nie można podzielić wywodów Sądu, dotyczących spełnienia przesłanki posiadania gruntów rolnych w sytuacji, gdy ograniczało się ono do "cyklu produkcyjnego", który nie odpowiadał rokowi kalendarzowemu. Wbrew stanowisku WSA dla przyznania płatności bezpośrednich nie jest wystarczające posiadanie i utrzymywanie w dobrej kulturze rolnej gruntów rolnych jedynie przez część roku kalendarzowego, nawet wówczas gdy jest to okres wystarczający do dokonania przez producenta rolnego czynności pozwalających na ich utrzymanie w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Jeżeli, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, posiadanie ustaje w roku kalendarzowym, w którym złożono wniosek o płatność i ma to miejsce po dokonaniu tej czynności a przed wydaniem decyzji w sprawie płatności, to nie jest spełniony warunek przyznania płatności. Należy raz jeszcze podkreślić, iż płatności są przyznawane za dany rok kalendarzowy przy spełnieniu warunków określonych w art. 7 ustawy o płatnościach w ciągu całego roku, a zatem ustanie posiadania przed upływem roku kalendarzowego sprawia, że odpada przesłanka przyznania płatności za ten rok. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poparcia dla tezy, iż wystarczające z punktu widzenia prawa do płatności bezpośrednich jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych w danym roku kalendarzowym, zgodnie z cyklem produkcyjnym (dla roku 2007) nie można wyprowadzać bezpośrednio z treści art. 44 pkt 3 rozporządzenia Nr 1782/2003. Przepis ten został skierowany do Państw Członkowskich, a Polska nie wprowadziła do swojego systemu prawnego (dla płatności bezpośrednich na 2007 r.) daty, o jakiej mowa w cytowanym przepisie, dlatego też nie można mówić o jego zastosowaniu do oceny uprawnień z tytułu tych płatności na terenie naszego kraju. Wobec tego, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię – odmienną, niż zaprezentowana przez orzekające w sprawie organy i determinującą sposób rozstrzygnięcia sprawy – okazał się usprawiedliwiony, już tylko z tego powodu skarga kasacyjna musiała prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zasadne były jednak także zarzuty naruszenia prawa procesowego podniesione w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Organ trafnie kwestionując zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. wskazał, że Sąd ten nie wyjaśnił, z uchybieniem art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego uchylenie, innych, niż zaskarżona decyzja aktów, w szczególności tych, które w toku instancji zostały już uchylone przez organ odwoławczy (decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. a z dnia [...] kwietnia 2011 r. i z dnia [...] sierpnia 2011 r. skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego oraz te ostateczne decyzje organu odwoławczego, które eliminowały poprzedzające je decyzje tzn. decyzje Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r. r. i [...] września 2011 r.) było konieczne dla załatwienia sprawy. W tym miejscu przypomnieć wypada, że art. 135 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi i zobowiązuje go do zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów lub czynności podjętych w granicach danej sprawy, ale tylko wówczas, jeśli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Zatem sąd pierwszej instancji stosując ww. regulację prawną winien wykazać tę "niezbędność". Tego obowiązku Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie wykonał, powołując jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego powołanych w sentencji decyzji oraz postanowieniu o wznowieniu postępowania. Należy więc uznać, że takie rozstrzygnięcie narusza wskazany w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. ze skutkiem wpływu na wynik sprawy. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07). Zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej uchylenia innych, niż decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2011 r., wydanych w sprawie aktów, powoduje, że orzeczenie w tym zakresie uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trafnie także wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że organy administracyjne nieprawidłowo wszczęły to postępowanie. Zasadność tego zarzutu przede wszystkim wynika z błędnego przyjęcia przez WSA, że organ już na etapie wstępnej oceny, czy postępowanie ma być wznowione, jest uprawniony do stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. (w tym przypadku w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 147 k.p.a. co do zasady wznowienie następuje z urzędu lub na żądanie strony. Jak stanowi art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Już z treści tego ostatniego uregulowania wynika, że postanowienie o wszczęciu postępowania jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 1987 r. I SA 1326/86 (opubl. ONSA 1987, Nr 2, poz. 80) "1. Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. 2. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a." Zatem w świetle powszechnie przyjmowanego poglądu, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania, należy stwierdzić, że ww. stanowisko Sądu pierwszej instancji nie może być przyjęte za trafne. Reasumując to co powyżej powiedziano – skargę kasacyjną należało uznać za zasadną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazaną wykładnię przepisów prawa materialnego oraz dokonaną ocenę naruszeń przepisów o charakterze procesowym. Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 185§ 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, o kosztach postanowiono zgodnie z art. 203 § 2 p.p.s.a.