VIII SA/Wa 106/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania L. C. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] października 2011 r., znak: [...], odmawiającą skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad ciotką D. G. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką D. G. legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R., stwierdzającym znaczy stopień niepełnosprawności oraz konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z [...] października 2011 r. organ I instancji odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką. W uzasadnieniu podniesiono, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu lub innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a wnioskodawca nie zalicza się do kręgu tych osób. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie przedmiotowego świadczenia. Wskazał, iż jest jedyną osobą sprawującą faktyczną opiekę nad siostrą matki D. G. Podniósł, że ciotka ma dwie żyjące siostry, to jest jego matkę J. C. w wieku [...] lat oraz J. K. w wieku [...] lat, przebywającą w Domu Spokojnej Starości w R.. D. G. ma jedną córkę i trzech wnuków, którzy są osobami nadpobudliwymi, agresywnymi, ze skłonnościami do nadużywania alkoholu i przemocy fizycznej. Ciotka boi się wnuków i chroniącej ich matki, która obecnie mieszka wraz z konkubentem, na zapleczu sklepu, będącego własnością rodziców konkubenta. Ponadto skarżący podniósł, że żadna z osób ustawowo obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym nie może, a wręcz nie powinna sprawować opieki nad starszą i niepełnosprawną osobą. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, co do przesłanki stanowiącej odmowę przyznania świadczenia i uznało, że fakt, iż skarżący nie jest osoba spokrewnioną w pierwszym stopniu z D. G. nie może stanowić podstawy odmowy przyznania żądanego świadczenia. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na istnienie innej negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia, a mianowicie podleganie przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim i bycia rolnikiem, w związku z czym skarżący nie posiada statusu osoby bezrobotnej. Nie została spełniona podstawowa przesłanka niezbędna do przyznania wnioskowanej pomocy, jaką jest rezygnacja z zatrudnienia lub nie podejmowanie innej pracy w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną ciotką. Zatem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego aczkolwiek z innej przyczyny, niż wskazuje to organ pierwszej instancji, była zasadna. Skarżący pismem z [...] stycznia 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skargę w całości podtrzymał argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podniósł, że wprawdzie posiada gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, ale nie prowadzi tam żadnych upraw, a jedynie dwa razy w roku wynajęty pracownik orze grunty. Wskazał, że organy nie wzięły pod uwagę, że wnuki oraz córka D. G. dopuszczali się przemocy wobec niej, co potwierdzają skazujące wyroki Sądu. On sam, mimo że nie jest członkiem najbliższej rodziny, to sprawuje nad ciotką wyłączną i stałą opiekę. D. G. zamieszkuje u niego w mieszkaniu, gdzie ma zapewnione odpowiednie warunki – przestronny pokój i stałą opiekę skarżącego i w związku z tą opieką skarżący zrezygnował z zatrudnienia oraz z zwiększenia prac w gospodarstwie rolnym. Sytuacja taka jest spowodowana stanem zdrowia ciotki i jej relacjami z pozostałymi członkami rodziny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa"), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na wstępie podkreślić należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, że brak było podstaw do odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tej przyczyny, że skarżący nie jest osoba spokrewnioną w pierwszym stopniu z D. G. Takie stanowisko wynika z prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przeprowadzonej w oparciu o wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 i 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1873/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 821/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 776/10 - dostępne w internecie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ostatecznie jednak, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na bezsporny fakt, że opiekujący się niepełnosprawną ciotką skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego i podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS. W ocenie organu okoliczność ta wyklucza możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż prowadzenie gospodarstwa rolnego nie zostało ujęte w ustawowej definicji zatrudnienia, z którego rezygnacja lub niepodjęcie jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kluczowym w niniejszej sprawie jest zatem odpowiedź na pytanie, czy posiadanie gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowego, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podzielić należy stanowisko prezentowane w decyzji Kolegium, że przesłanką przyznania świadczenia z cytowanego art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Stosownie zaś do art. 3 pkt 22 u.ś.r., pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w powyższych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta. A więc wnioskodawca by mógł skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma być osobą faktycznie bezrobotną i sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej pomocy. Wówczas uzasadniona jest pomoc państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1393/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 379/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 521/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 145 ze zm.) za osobę bezrobotną nie uznaje się właściciela lub posiadacza (samoistnego oraz zależnego) nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub podlegającej ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy, jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarta w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 3, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Założyć należy, że wykonywanie takiej opieki wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust. 1 pkt 3, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które ze zrozumiałych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast, co do zasady, zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem w warunkach, określonych w art. 3 pkt 22), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Fakt posiadania gospodarstwa rolnego daje jedynie możliwość pracy w nim, a nawet wówczas nie można pominąć – w aspekcie problemu prawnego występującego w niniejszej sprawie – specyfiki takiej pracy, polegającej na tym, iż w zależności od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ona absorbować rolnika w taki sposób, który z zasady uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy. Praca w gospodarstwie rolnym, którego właścicielem jest wnioskujący o świadczenie, nie wymaga osobistego zaangażowania. Z tych powodów często zdarza się, że osoby będące właścicielami niewielkich gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. Jest to praktyka powszechnie znana, tym bardziej, że w Polsce nadal dominują niewielkie obszarowo gospodarstwa rolne, z których dochodowość jest na tyle niska, że podjęcie przez ich posiadaczy pracy poza rolnictwem jest życiową koniecznością, jeśli chodzi o utrzymanie rodziny. Nietrudno zatem wyobrazić sobie sytuację, w której osoba będąca właścicielem gospodarstwa rolnego takiej właśnie pracy nie podejmuje lub też rezygnuje z niej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, spełniającym wymogi określone w art. 17 ust. 1 ustawy. W świetle cytowanego wyżej przepisu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy skarżący jako właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowego, może być uznany za osobę bezrobotną w świetle regulacji tej ustawy. Nie wydaje się jednak, aby Kolegium okoliczność tę brało pod uwagę w przedstawionej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy, gdyż jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ ten stoi na stanowisku, że sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego, bez względu na jego wielkość wyklucza a priori możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, należy dojść do przekonania, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę będącą właścicielem gospodarstwa rolnego o niskim areale, nie jest co do zasady wyłączone, chyba że praca w tym gospodarstwie uniemożliwiałaby mu pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Koniecznym jest także spełnienie pozostałych przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Okoliczności te nie zostały ustalone w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy, poprzestając na ustaleniu, że skarżący jest objęty ubezpieczeniem społecznym jako rolnik i stwierdzeniu, że okoliczność ta wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przeprowadził również w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ustaleniom faktycznym organu odwoławczego powinny były podlegać okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest: okoliczność sprawowania przez skarżącego rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, okoliczność niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia lub pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. W następstwie niewłaściwej interpretacji ww. przepisów prawa materialnego organ odwoławczy, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie podjął czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do okoliczności, czy gdyby nie opieka nad ciotką skarżący byłby w stanie, mimo posiadania gospodarstwa rolnego o takim areale, podjąć zatrudnienie w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. W ocenie Sądu przede wszystkim wskazać należy, że organy obu instancji nie podjęły wszelkich kroków do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, nie zebrały bowiem i nie rozpatrzyły w całości materiału dowodowego, który może mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Organy nie podjęły nawet próby wyjaśnienia, czy bezsporny fakt posiadania przez skarżącego gospodarstwa rolnego pozwalałby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje tylko właśnie z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie zbadały, czy skarżący pracuje w gospodarstwie rolnym. Nadto nie zostało wyjaśnione, czy skarżący faktycznie, tak jak wskazuje w swoim oświadczeniu, osobiście sprawuje codzienną opiekę nad swoją niepełnosprawną ciotką i w związku z tym nie pracuje w gospodarstwie rolnym. W celu sprawdzenia powyższego organy nie podjęły jednak żadnych kroków, które umożliwiłyby ewentualną weryfikację składanego przez skarżącego oświadczenia w tym zakresie. Od wyjaśnienia zaś tej okoliczności zależy, czy skarżącemu można przyznać świadczenie, o które się ubiega. Dodatkowo organy nie podjęły próby weryfikacji oświadczenia skarżącego i ustalenia, czy jest jedyną osobą mogącą podjąć faktyczną opiekę nad niepełnosprawną ciotką, czy też opieka ta może być sprawowana przez osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny względem D. G. Działając w ten sposób organy niewątpliwie uchybiły art. 7 i 77 K.p.a., a to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów uznając, że opisane w sentencji wyroku rozstrzygnięcia organów orzekających zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w wyroku.