II SA/Bd 218/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy w Książkach z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr X/45/11 w przedmiocie ustalenia odpłatności za świadczenia przedszkola 1. uchyla zaskarżoną uchwałę w całości, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Dnia 30 sierpnia 2011 r. Rada Gminy w Książkach, działając na podstawie art. 5 ust. 5, art. 5c pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej zwana u.s.o.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła Uchwałę Nr X/45/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola publicznego prowadzonego przez Gminę Książki. Rada Gminy uchwaliła w § 2 ust. 3 i 4 oraz § 3 – 5, że: "3. Wysokość opłat za przedszkola, o których mowa w ust. 1, wynosi miesięcznie: 1) w przypadku korzystania przez dziecko ze świadczeń realizowanych w wymiarze powyżej 5 godzin dziennie a do 6 godzin dziennie - 30,00 zł; 2) w przypadku korzystania przez dziecko ze świadczeń realizowanych w wymiarze powyżej 5 godzin dziennie a do 7 godzin dziennie - 60,00 zł; 3) w przypadku korzystania przez dziecko ze świadczeń realizowanych w wymiarze powyżej 5 godzin dziennie a do 8 godzin dziennie - 90,00 zł; 4) w przypadku korzystania przez dziecko ze świadczeń realizowanych w wymiarze powyżej 5 godzin dziennie a do 9 godzin dziennie - 120,00 zł. 4. W przypadku zapisania dziecka do przedszkola lub rezygnacji z niego w ciągu miesiąca, odpłatność za pobyt w przedszkolu wynikająca z ust. 3 za dany miesiąc naliczana będzie proporcjonalnie. § 3. Zakres świadczeń oraz wysokość opłat udzielanych przez publiczne przedszkole określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami) dziecka. § 4. Wysokość opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolu ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym z zastosowaniem przepisów art. 67a ustawy o systemie oświaty. § 5. Opłaty wnosi się miesięcznie do dnia 15 danego miesiąca. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył Wojewoda Kujawsko-Pomorski zarzucając w/w przepisom sprzeczność z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. Skarżący wywodził, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. należy do grupy przepisów powszechnie obowiązujących i zasadne jest traktowanie jej jako aktu prawa miejscowego. Tym samym treść uchwały powinna być w pełni zgodna z upoważnieniem ustawowym, będącym podstawą jej uchwalenia. Ponadto treść upoważnienia powinna być interpretowana i stosowana w sposób ścisły. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 września 2007 r., sygn. akt II SA/Op 308/07. Zdaniem Wojewody opłaty zostały wytyczone bez względu na wymiar rzeczywistego czasu korzystania z usług przez dzieci. Powołując się ponownie na orzecznictwo, strona zarzuciła, że wspomniane wyżej opłaty nie mogą wykazywać charakteru opłat ryczałtowych, a powinny być ponoszone wyłącznie za realnie świadczone usługi. Zatem mają być uzależnione od rodzaju świadczeń, ich jakości i rzeczywistego czasu trwania (tak m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 28/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 622/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08). Wysokość opłaty ma realizować zasadę ekwiwalentności - odpowiadać kosztom usług. W ocenie skarżącego właściwą jednostką czasową pozwalającą na ustalenie ekwiwalentności świadczeń powinna być godzina skoro w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ustawodawca użył również takiej jednostki dla ustalenia czasu bezpłatnego nauczania. Biorąc pod uwagę, że § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały zdaniem skarżącego jest sprzeczny z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o., w konsekwencji zachodzi jednocześnie sprzeczność § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały z tymże przepisem ustawowym, skoro zastosowane w nich regulacje zostały oparte na wspomnianej wadliwej konstrukcji ceny wynikającej z § 2 ust. 3. Ponadto, zdaniem skarżącego, sprzeczne z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. są także zapisy § 3 - 5 uchwały, albowiem nie znajdują one oparcia w tymże przepisie ustawowym. W treści art. 14 ust. 5 pkt 1 nie ma mowy o możliwości ustalania odpłatności proporcjonalnie, wskazywania na konieczność zawierania umów cywilnoprawnych, odsyłania do art. 67a ustawy o systemie oświaty odnośnie opłat za wyżywienie i terminu wnoszenia opłat. Rada Gminy Książki wykroczyła więc poza ramy ustawowe, co powinno skutkować również stwierdzeniem nieważności § 3 - 5 uchwały. W związku z powyższym, mając na uwadze niezgodność z ustawą znacznej części przedmiotowej uchwały, skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. Rada Gminy w Książkach w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Argumentując Rada stanęła na stanowisku, że w § 1 przedmiotowej uchwały wyraźnie zakreślony został zakres realizacji programowej wychowania przedszkolnego określonego przez MEN, a w § 2, że opłacie podlegają wszystkie te same świadczenia, jakie będą udzielane dzieciom w przedszkolu za każdą godzinę po upływie 5 godzin pobytu dziecka, które świadczone są przez samorządowe przedszkole nieodpłatnie. Rada Gminy ustaliła odpłatność za usługi szczegółowo wskazane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i opisane w § 2 ust. 2 uchwały. Nie można uznać, że opłata została ustalona bez względu na ilość godzin rzeczywistego pobytu dziecka w przedszkolu w skali miesiąca oraz, że nieuwzględniony został realny czas świadczenia opieki. Usługi samorządowego przedszkola świadczone są w zakresie wskazanym przez Ministra Edukacji Narodowej, przez cały czas pobytu dziecka w przedszkolu, również w czasie po upływie 5 godzin ustalonych przepisami prawa jako możliwe godziny odpłatne pobytu dziecka w przedszkolu, o ile opłatę taką ustali rada gminy. Organ wskazał, że w skarżonej uchwale bardzo wyraźnie zaznaczył kwotę odpłatności za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu, po upływie czasu nieodpłatnego. Można było wskazać tylko jedną opłatę za 1 godzinę w kwocie 30 zł, ale nawet uchwalenie poszczególnych kwot za każdą pierwszą, drugą, trzecią i czwartą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu po upływie czasu przekraczającego czas - wymiar zajęć powyżej 5 godzin dziennie w zakresie realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej przez Ministra Edukacji Narodowej i świadczenia usługi opisanej w § 2 ust. 2 uchwały poprzez wskazanie stosownej opłaty w wysokości 30,00 zł, 60,00 zł, 90,00 zł i 120,00 zł, zdaniem Rady nie stanowi ustalenia opłaty nieekwiwalentnej i zarazem jak stwierdził organ skarżący - kilku opłat. Ponadto Rada Gminy wskazała, że dokonała zmiany pierwszej uchwały ustalającej opłatę za świadczenia przedszkola publicznego prowadzonego przez Gminę Książki (Nr IX/42/11 z dnia 3 sierpnia 2011 r.) zgodnie z treścią zawiadomienia skarżącego z dnia 18 sierpnia 2011 r. i według zawartych tam wskazań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta on ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy - nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie i z tej możliwości skorzystał Wojewoda w niniejszej sprawie. Po wniesieniu skargi Sąd zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto zaś między innymi wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Zagadnienia będące przedmiotem rozstrzyganej sprawy w sposób jednoznaczny reguluje ustawa o systemie oświaty. Zgodnie z jej art. 6 ust. 1 przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W świetle art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ulega wątpliwości, że organ prowadzący posiada kompetencję do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć określony w art. 6. Obecnie nie budzi już wątpliwości to, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Istotą "opłaty" - w tym przypadku ustalanej przez gminę za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tą gminę - jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że w zamian za opłatę uiszczoną w związku ze wskazanymi usługami i czynnościami określonych organów, otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli winno zatem polegać na ustalaniu opłat za poszczególne świadczenia wykraczające poza bezpłatne minimum czasowe. Definiując pojęcia zawarte w powyższym akapicie wskazać należy, że określenie "ustalanie" wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K.25/99, w którym stwierdził, iż "ustalić" semantycznie rozumie się m.in. jako "rozstrzygnąć, decydować o czymś, wyznaczyć coś, ustalić normy, prawidła, reguły". Natomiast "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Podstawą natomiast rozróżnienia danin publicznych, zatem rozróżnienia podatków od opłat, jest, jak już wskazano, koncepcja ekwiwalentności. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 575/10, opłatę taką można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie konkretyzować to, co zawarte zostało już w ustawie, z upoważnienia której została wydana. Powyższe oznacza, że unormowanie zawarte w akcie prawa miejscowego, w tym w zaskarżonej uchwale, nie może wykraczać poza unormowanie zawarte w ustawie, nie może być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające bezpłatny wymiar czasowy opieki przedszkola publicznego, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Ustalenie w zaskarżonej uchwale czterech rodzajów miesięcznych opłat o charakterze ryczałtowym, bez uwzględnienia kalkulacji rzeczywistego czasu korzystania z usług przez dzieci, w sposób oczywisty nie spełnia wymogu ekwiwalentności. Brak też w treści art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. podstaw do dzielenia odpłatności proporcjonalnie, w przypadku zapisania dziecka do przedszkola lub rezygnacji z niego w ciągu miesiąca (§ 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały). Należy zgodzić się ze skarżącym, że właściwą jednostką czasową pozwalającą na zachowanie ekwiwalentności świadczeń powinna być pojedyncza godzina. Koresponduje to z systemem przyjętym przez ustawodawcę, który wprowadził taką jednostkę dla ustalenia czasu bezpłatnego nauczania w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Kalkulację opłaty za świadczenia przekraczające wymiar bezpłatnej opieki przedszkolnej należy więc oprzeć o rzeczywistą sumę godzin nadliczbowych, w jakich dziecko podlegało opiece. Należy również podzielić zawarte w skardze stanowisko, że Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe określając w § 4 uchwały zasady odpłatności za wyżywienie, albowiem kwestie te regulują przepisy art. 67a ust. 2 i 3 i art. 5c pkt 3 w zw. z art. 14 ust. 6 u.s.o. Treść zapisów § 5 stanowi powtórzenie wskazanych przepisów ustawy, co jest istotnym naruszeniem prawa (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09). Z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wynika ponadto, aby rada miała umocowanie ustawowe do określania w formie uchwały formy ustalania zasad korzystania z opieki przedszkolnej, zakresu świadczeń udzielanych przez przedszkole oraz zasad pobierania opłat za udzielane świadczenia, co zostało zawarte w § 3 oraz § 5 zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana.