II SA/Wr 223/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi G K i I K na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu prac remontowo-naprawczych budynku. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących kwotę 757,00 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W dniu 6 września 2011 r. skarżący dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie budynku położonego na działkach nr [...] i [...] przy ulicy K w L. Remont ten bliżej opisali jako remont wszystkich pomieszczeń przez wymianę tynków i posadzek, wymianę i naprawę instalacji wod. – kan., co, elektrycznej, remont dachu, murków ogniowych i kominów, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, remont elewacji, naprawę opaski betonowej i utwardzenia placu lub wykonanie nowego, remont schodów zewnętrznych z murkami oporowymi oraz zasianie traw i posadzenie krzewów na placu. Prace te uwidocznili na wizualizacji. Do zgłoszenia dołączyli m.in. odpisy z ksiąg wieczystych i mapę. Organ I instancji dołączył do akt wypis i wyrys z planu miejscowego i decyzją z dnia 19 września 2011 r. doręczoną w dniu 23 września 2011 r. zgłosił na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego sprzeciw, bowiem wykonywanie zgłoszonych robót narusza ustalenia tego planu. Budynek bowiem znajduje się na terenie KP – aleje i place publiczne, bez prawa zabudowy, przeznaczonym wyłącznie dla ruchu pieszego. Budynek znajduje się ponadto w strefie ochrony konserwatorskiej ,,A", w której przewiduje się usunięcie lub przebudowę obiektów kolidujących przestrzennie z założeniem urbanistycznym. W odwołaniu skarżący twierdzili, że ustalenia zawarte w planie miejscowym nie powinny sprzeciwiać się wyremontowaniu budynku. Bez decyzji nakazującej rozbiórkę nie powinno się podejmować działań w celu usunięcia budynku. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ po przetoczeniu dotychczasowych ustaleń wyraził ocenę, że rozstrzygnięcie o sprzeciwie było uzasadnione, jednak na innej podstawie. W oparciu o dołączony do zgłoszenia opis robót i ich wizualizację oraz fotografię obecnego stanu budynku należało uznać, że zgłoszone roboty wykraczają poza pojęcie remontu. Ulegną bowiem zmianie parametry techniczne obiektu takie jak wysokość budynku, konstrukcja dachu, kształt murków oraz wielkość okien. Dlatego roboty wymagały pozwolenia na budowę, co stanowiło podstawę do sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego. Podstawa wyrażona w decyzji o sprzeciwie była nieodpowiednia, gdyż plan miejscowy wprowadza zakaz dla lokalizacji nowej zabudowy, nie zaś dla remontu lub przebudowy. W skardze do sądu administracyjnego skarżący nadal twierdzili, że zamierzają dokonać remontu, czyli odtworzenia stanu pierwotnego obiektu. Wizualizacja nie dowodzi, że nastąpi zmiana parametrów technicznych budynku. Kwestia ta powinna ulec wyjaśnieniu przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W ocenie organu zgłoszenie robót było kompletne, natomiast porównanie wizualizacji zamierzenia inwestycyjnego i fotografii obecnego stanu budynku nie pozostawia wątpliwości, że zgłoszone roboty nie stanowiły remontu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W nin. sprawie nie budziło wątpliwości organów, że remont istniejącego budynku nie wymagał pozwolenia na budowę, o ile obiekt ten nie był wpisany do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wymagało natomiast wyjaśnienia, czy zgłoszone właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy roboty budowlane stanowiły remont, czy też inne roboty budowlane jak budowę w postaci rozbudowy albo przebudowę. Próbę określenia tych pojęć zawiera tzw. słowniczek w art. 3 ustawy (art. 3 pkt 6, 7, 7a i 8), znany również skarżącym, którzy twierdzili o zamiarze odtworzenia stanu poprzedniego. W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły należycie tej zasadniczej okoliczności, co oznaczało istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 prawa budowlanego przez zaniechanie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, co uzasadniało zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji i z uwagi na istnienie takiej potrzeby ponadto decyzji ją poprzedzającej. Zwraca uwagę, że organ sugerując jedynie, że skarżący zgłosili zamiar rozbudowy, przedstawił w tym zakresie jedynie ocenę nie popartą ustaleniami faktycznymi. Decyzja wnosząca sprzeciw wydana została w takim stanie sprawy, w którym skarżący twierdzili o zamiarze dokonania remontu, natomiast organ przeciwstawił temu własne twierdzenie, że nie jest to remont. Była to ocena dowolna. W aktach administracyjnych znajduje się tzw. wizualizacja, czyli mało czytelne zdjęcie aktualnego stanu budynku oraz naniesienie na podobne zdjęcie wyobrażonego jego stanu po zakończeniu robót budowlanych. Z fotografii tych nie wynika, że bryła budynku ulegnie zmianie lub zostaną zmienione otwory okienne i drzwiowe. Nie są w nich podane rozmiary budynku i charakterystyczne elementy wyglądu zewnętrznego mające ulec zmianie (ewentualnej przebudowie). Niejako na uboczu tego zasadniczego dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia, Sąd poczuwa się do obowiązku odniesienia się do niektórych kwestii ogólnych z zakresu procedury zgłoszenia robót budowlanych. Należałoby być może zaznaczyć, że problemy z tym związane stworzyło sobie samo orzecznictwo sądów administracyjnych, przy czym pewne niejednolite albo mylne poglądy przedstawiają się jako dosyć odporne na głosy polemiczne. Takie przykładowe kwestie prawne, to zagadnienie stosowania ogólnej procedury administracyjnej w procedurze zgłoszenia robót budowalnych (B. Majchrzak ,,Procedura zgłoszenia robót budowlanych" s. 41, 48, 64, 91-98, 110, 114-126, 153 oraz orzeczenia NSA II OSK 173/11, 197/05, 2075/09, 1685/11) oraz kwestia dopuszczalności ponownego orzekania o sprzeciwie po wniesieniu sprzeciwu i złożeniu od tej decyzji odwołania lub skargi do sądu administracyjnego (T. Grossmann ,,Charakter prawny terminu do wniesienia sprzeciwu..." ZNSA 2012 z. 1 s. 31 i nast. wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowym). Ta ostania kwestia związana jest z brzmieniem art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, przewidującym dla właściwego organu termin 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia na wniesienie sprzeciwu w formie decyzji (kwestia przewidzianego tamże terminu 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót nie była jeszcze rozważana). Do niedawna za oczywisty uznawano pogląd, że jest to termin do wydania decyzji przez właściwy organ po raz pierwszy, bezpośrednio po otrzymaniu zgłoszenia. W dalszej procedurze odwoławczej lub sądowoadministracyjnej termin ten, po raz pierwszy dochowany, nie ma już znaczenia i jego wykorzystanie przy wydawaniu pierwszego sprzeciwu nie sprzeciwia się już stosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. lub art. 134 § 1 czy art. 135 p.p.s.a. w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej. Ten niewątpliwie trafny pogląd jest obecnie kwestionowany, chociaż można wyrażać nadzieję, że pogląd odmienny podzieli w przyszłości los koncepcji ,,wydania decyzji przez jej doręczenie" (por. orzeczenia NSA II OSK 737/11, 1326/10, 1048/10 – z trafnym rozstrzygnięciem, że twórcza wykładnia art. 30 nie stwarza stanu niestosowalności przynajmniej dla przepisów art. 16 k.p.a. i 153 p.p.s.a., II OSK 574/08 oraz WSA II SA/Gd 66/10, II SA/Po 10/08, II SA/Bk 79/08 i zastanawiająco z nim zbieżny wyrok II SA/Op 151/08 – wszystkie w systemie Lex"). Sąd w nin. sprawie nie wyznaje koncepcji paraliżowania systemu instancyjnego i sądowej kontroli legalności decyzji z uwagi na zawarcie w art. 30 prawa budowlanego pewnego terminu. Dlatego ponownie rozpatrując sprawę sprzeciwu i pozostając w stanie związania z art. 153 p.p.s.a., organ pierwszej instancji respektując art. 35 k.p.a. powinien na nowo wyjaśnić (art. 7, 77 § 1 k.p.a.) i rozważyć wszystkie przesłanki wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 6 i 7 prawa budowlanego). Z uwagi na uchylenie decyzji z powodu uchybień procesowych Sąd nie dostrzega potrzeby przedstawienia rozbudowanych ocen materialnoprawnych. Można jedynie wskazać, że przypuszczalnie zamierzenie inwestycyjne będzie wymagało oceny nie tylko na podstawie art. 30 ust. 6 i 7 prawa budowlanego, ale być może ponadto art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568). Należy ponownie zaś podkreślić, że zakwalifikowanie danych robót budowalnych do ich określonego rodzaju powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych danego przypadku (por. wyroki II OSK 827/10, II SA/Wr 708/10, II SA/Lu 521/10, II SA/Wr 412/10, II SA/Lu 582/09). Organy powinny przede wszystkim pamiętać, że sądowi administracyjnemu nie wolno dokonywać samodzielnie ustaleń faktycznych. Sądy muszą mieć w materiale sprawy zawartym w aktach administracyjnych elementy pozwalające na dokonanie kontroli prawidłowości ustaleń organu. Stwierdzenie przez organ, że wystarczy spojrzeć na zdjęcie budynku w aktach sprawy, aby ustalić brak cech remontu w zamierzeniu inwestycyjnym skarżących uniemożliwia kontrolę sądową prawidłowości takiego odczucia, czy spostrzeżenia. W ocenie Sądu nie ma również przeszkód aby organy korzystały z mniej sformalizowanych form współdziałania (nie podpadających pod art. 106 k.p.a.), w celu skonsultowania przykładowo czy istnieje obawa naruszenia ustaleń planu miejscowego lub zasad ochrony zabytków. Organ przede wszystkim powinien jednak wyjaśniać własne wątpliwości co do kwalifikacji prawnej zamierzenia z udziałem skarżących, wzywając ich do uzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie. Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 15.06.2012 r.